解读！十五五规划强调“规范税收优惠政策”

在即将迈入“十五五”这一基本实现社会主义现代化的关键时期，进一步推动税收优惠政策规范化，对于增强财政可持续性、提升宏观政策效能均具有重要作用。

▲田志伟 上海财经大学公共政策与治理研究院院长、研究员

推动税收优惠政策规范化，既有助于缓解财政压力，增强财政可持续性，又能够提升政策精准性，更好发挥税收政策效能。

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）强调“规范税收优惠政策”。伴随着税制改革进程，税收优惠政策体系得到逐步完善，但仍存在规范化问题。在即将迈入“十五五”这一基本实现社会主义现代化的关键时期，进一步推动税收优惠政策规范化，对于增强财政可持续性、提升宏观政策效能均具有重要作用。

规范税收优惠政策具有重要意义

规范税收优惠政策是保障宏观政策有效实施和持续发力的重要基础。当前我国发展环境面临深刻复杂变化，因此《建议》提出，“强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策”。宏观政策的有效实施和持续发力需要稳固的国家财政，税收是财政收入的主体。当前的税收优惠政策仍存在数量过多、不成体系等问题，这不仅加重财政压力，影响财政可持续性，也不利于税收优惠政策自身效能的发挥。因此，推动税收优惠政策规范化，加快完善税收政策体系，既有助于缓解财政压力，增强财政可持续性，又能够提升政策精准性，更好发挥税收政策作用。

规范税收优惠政策是稳定宏观税负水平的重要内容和关键举措。宏观税负水平反映一国政府参与国民收入分配的程度，直接关系到政府提供公共服务的能力。《建议》提出，“增强财政可持续性” “加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”。近年来，我国财政压力有所增加，根据财政部公开数据，一般公共预算支出和一般公共预算收入的差距在持续加大，这不利于财政政策作用的发挥。过去几年，税收优惠政策在减轻经营主体税负、服务高质量发展等方面发挥了重要作用，但由于其数量较多且体系不够完善，不利于保障财政收入及宏观税负稳定。因此，《建议》强调“保持合理的宏观税负水平”。笔者认为，在今后一段时期，应将规范税收优惠政策作为保持合理的宏观税负水平的重要内容。

税收优惠政策有待优化

税收优惠法律位阶低。根据最新发布的《减免税政策代码目录》，现行有效的减免税政策中，绝大多数来自部门规范性文件，依据税收法律和行政法规制定的仅占一小部分。这反映出我国税收优惠政策体系的法律位阶整体偏低、法治化程度有待进一步提升，不利于税收法定原则全面落实，并增加税收制度复杂性，提高税务行政成本。

税收优惠政策碎片化。一是短期优惠政策频繁调整。部分政策制定之初时限较短，通过频繁调整以实现长期有效，不利于稳定纳税人预期。二是部分优惠政策影响税收中性。如过多增值税优惠政策可能造成抵扣链条断裂，进而影响增值税中性作用的发挥。

税收优惠规模难度量。我国税收优惠政策体系覆盖面广，几乎覆盖所有税种，且形式多样，涉及免税、即征即退、先征后退、加计抵减、加计扣除、税收抵免、优惠税率等。由于各类税收优惠政策在统计口径、适用条件、执行情况等方面存在差异，使得税收优惠整体规模难以准确统计，这不利于政策制定者进行成本效益分析，也可能影响政策监督管理。

进一步推动税收优惠政策规范化

推动税收优惠政策法治化。这是规范税收优惠的基础。一是及时清理临时性、应急性的优惠政策，并将可行的长期政策上升为法律或行政法规，以提升税收政策稳定性。二是审慎出台税收优惠政策，避免高频调整政策，更好地稳定市场预期。三是严格规范税收优惠的行政授权，避免因政策随意制定或变更，扭曲公平竞争的市场环境，甚至导致税基侵蚀与税收流失。四是明晰税收优惠的具体表述，包括核心概念、适用范围、实施细则等，降低征纳双方成本。

完善税式支出制度。科学的税式支出制度既是量化财政支出规模的重要工具，也是加强政策监督管理的重要保障。一方面，强化税收优惠政策预算管理。通过科学测算税式支出规模并将其纳入预算管理，以及时追踪政策实施效果，进而更好地控制财政支出规模，提高资金使用效率。另一方面，建立税式支出信息披露制度。公开披露税收支出相关信息，广泛接受社会各方监督，既能够优化税收政策资源配置，也能够防止税收收入流失，保障国家税收利益。

持续深化税制改革。在未来增值税税率进一步简并的改革方向下，一些“补丁式”税收优惠政策可以逐步退出，以进一步打通增值税抵扣链条，更好地发挥增值税中性作用。

整合优化重复性税收优惠。一些重复性、叠加性税收优惠政策不仅会增加征纳双方行政成本，还会降低政策实施精准性，进而削弱税收政策效能。整合优化重复性税收优惠政策，一方面，可按政策目标或受益主体进行分类整合，清理重复性税收优惠政策；另一方面，要优化不同税种的功能分工，如更加注重发挥所得税政策的经济调控功能等。

本文刊发于《中国税务报》2025年11月5日B1版，作者为田志伟、卓庭（卓庭系上海财经大学公共政策与治理研究院兼职研究员）。

来源：中国税务报

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