COP30倒计时：中国已提交NDC，欧盟等缔约方仍未交卷

来源：21世纪经济报道

21世纪经济报道记者卢陶然 李德尚玉 北京报道

《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方大会（COP30）开幕倒计时仅剩六天，关键成绩单却亮起红灯。

联合国气候变化秘书处（UNFCCC）10月底发布的《国家自主贡献（NDC）综合报告》显示，2024年1月1日至2025年9月30日期间共有64个缔约方宣布或提交了新一轮NDC报告（缔约方总数178个），覆盖排放量约占2019年全球总排放量的30%。NDC提交率低的背后，是关键经济体的冲击。

美国再度退出《巴黎协定》、拥抱化石能源的行为，令发展中国家质疑发达国家承诺的可靠性，集体行动正遭遇现实拷问：当关键经济体选择“单飞”，多边框架是否仍能驱动实质进展？欧盟的暧昧姿态也进一步加剧气候谈判困境，其NDC3.0处于“难产”中，此前高调承诺的“在COP30前递交NDC”在现实压力下显露出裂痕。

面对国际格局动荡，中国于11月3日正式提交2035年NDC报告。此前，生态环境部应对气候变化司司长夏应显在新闻发布上介绍，NDC是《巴黎协定》确定的“自下而上”采取气候行动的核心履约机制，各缔约方基于国情能力，自主提出气候行动目标，每五年通报一次。此次提出的2035年NDC充分衔接了我国社会主义现代化和美丽中国建设目标，展现了中国积极应对气候变化、落实碳达峰碳中和方向不变、力度不减的坚定决心。

这场在亚马逊雨林召开的大会，正迫切回答一个问题：如何让气候承诺从“纸面”走向“地面”？​

NDC“交卷危机”

COP30是各国提交并审议NDC的关键节点，肩负着为第二次全球盘点（将于COP33完成）奠基的使命。

“没有任何行动比提交NDC方案更能彰显对多边主义和全球气候治理体系的承诺。”COP30候任主席安德烈·杜拉戈在致国际社会的公开信中表示，NDC是政府对人民承诺的庄严实践。

然而，NDC3.0提交进度条缓慢爬升。《国家自主贡献（NDC）综合报告》显示，2024年1月1日至2025年9月30日期间共有64个缔约方宣布或提交了新一轮NDC报告（缔约方总数178个），覆盖排放量约占2019年全球总排放量的30%。

关键经济体的动向令COP30蒙上阴影：美国再度上演“退群”戏码，宣布退出《巴黎协定》；被视为传统气候领导者的欧盟，其新一轮NDC却“难产”。在我国公布2035年NDC前，中欧曾共同发表一份联合声明，承诺在《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方会议（COP30）前提交2035年NDC。

谈及欧盟为何尚未提交NDC，欧盟亚洲中心主席、联合国前副秘书长兼环境规划署执行主任埃里克·索尔海姆此前对21世纪经济报道记者表示，欧洲处境艰难——领导力严重不足，政治领导人更迭频繁，缺乏稳定性。通常引领欧洲的大国是德国，德国如今面临诸多国内问题，难以发挥引领作用。欧洲需要更有力的领导力，否则将在绿色转型中步履维艰。

“今年是联合国成立80周年，《巴黎协定》通过10周年，但却是全球气候治理极具挑战的一年。”国合会副主席、原中国气候变化特使解振华在国合会2025年会上表示，地缘政治冲突加剧，经济复苏乏力，贸易保护主义和逆全球化等因素，削弱了互信，全球多边治理进程面临空前的不确定性。

解振华指出，虽然美国再次退群，但是全球大部分经济体仍在积极地应对气候变化。挑战之中也蕴藏着机遇，实践证明绿色低碳转型不仅是应对气候变化的必然选择，更是培育高质量发展的新动能，创造体面的就业机会的一个非常好的平台，也是为推动绿色转型创造了新的合作的重要引擎。

气候债券倡议组织中国区总经理谢文泓在接受21世纪经济报道记者采访时表示，尽管美国联邦政府的气候政策面临大规模转向，美国的州政府、市政府、企业和金融机构仍积极利用绿色债券等工具推动低碳转型。

谢文泓介绍，加利福尼亚州和纽约市通过发行绿色债券和贷款资助可再生能源、低碳交通和气候适应项目，其中加利福尼亚基础设施和经济发展银行（IBank）截至目前已签约的绿色市政贷款总额达1.92亿美元，已发行的绿色和社会责任债券总额达55亿美元；2025年7月25日，加州社区选择融资局(CCCFA)通过发行总额10亿美元、30年期的绿色债券，为圣地亚哥社区电力公司提供低利率融资，帮助其提前购买可再生能源。此外，苹果等企业也通过绿色债券为可持续发展项目融资，助力实现碳减排目标。

公众环境研究中心（IPE）主任、蔚蓝地图创始人马军接受21世纪经济报道记者采访时表示，COP30成功与否取决于能否将过往承诺转化为惠及全球的具体行动，“COP29已在原则层面达成共识，但具体操作细则留待COP30解决，COP30大会重点将从框架谈判转向执行细节。”马军分析认为，根据相关测算，各国NDC承诺的减排量距离《巴黎协定》的1.5°C目标，仍存在约250亿吨的缺口。部分成员国希望COP30审查各国国家自主贡献（NDCs）的进展与不足，但另一些成员国指出相关评估报告及讨论并未列入本次大会议程，应留待2028年第二次全球盘点（GST）这一正式机制加以磋商。

谢文泓对记者表示，虽然各国已制定了许多气候目标，但落实到可融资层面的项目供应依然严重不足。绿色与转型项目的投资领域（即可投资的项目池）过小，形成了“资金过剩、项目短缺”的结构性瓶颈。

“这一点在绿色债券市场中也较为突出，市场需求旺盛，买方对配置绿色和可持续债券有很高兴趣，但由于对市场流动性、漂绿（greenwashing）等风险的担忧，资金未能得到有效配置。”谢文泓对记者表示，在国家和行业层面，很多发展中国家由于缺乏进一步的政策支持、法律法规的明确保障，绿色和转型经济活动的项目供给、经济性和可融资性仍然不足，无法有效吸引大量资本的投入。

此外，全球碳市场规则、资金的筹集和分配、化石能源转型都将是本次大会关键争议点。马军表示，《巴黎协定》第6条实施细则未明确，CDM遗留碳信用处理存分歧；损失与损害基金、适应资金的筹集及分配机制待确定；COP28提出的 “转型脱离化石燃料” 因部分地区能源紧张、补贴高企进展缓慢。马军认为，可再生能源建设是破局关键——中国贡献全球超60%的可再生能源增量，尤其光伏发电建设成效显著，但全球南方国家清洁能源投资严重不足，进展显著滞后，而地缘政治分歧与贸易保护主义也阻碍着全球能源转型的提速。

公私合力激活气候资金池

发展中国家气候行动资金的巨大缺口，在UNFCCC秘书处10月31日发布的《双年透明度报告与国家温室气体清单综合报告》（以下简称《报告》）中暴露无遗。

（历年项目获资情况与受援发展中国家数量，图源《双年透明度报告与国家温室气体清单综合报告》）

《报告》显示，截至2025年4月15日，有37个发展中国家缔约方发布了2030年前气候行动所需的资金，总计约3.4万亿美元。同时，49个发展中国家缔约方发布了已获得的气候资金，总计608.4亿美元。

2023年COP28完成了《巴黎协定》下的首次全球盘点（GST），以此为基石，COP29最终敲定了“巴库气候团结契约”，其中就包括NCQG，设立了到2035年发达国家每年提供至少3000亿美元的资金目标及每年至少1.3万亿美元的气候融资目标。

根据《联合国气候变化框架公约》资金常设委员会测算，发展中国家到2030年需要近7万亿美元资金，才能实现国家自主贡献目标，但发达国家在2016-2022年间累计动员的气候资金不足6000亿美元，且赠款仅占5%。在资金问题凸显的背景下，国际社会普遍期待即将召开的COP30大会取得富有雄心、公平、平衡和包容的成果，为加强全球应对气候变化集体行动注入新的动力。

谢文泓对21世纪经济报道记者表示，这3000亿美元资金主要依赖于公共资金和官方气候融资机制，主要用于基础设施建设和气候适应项目。然而，这一资金规模远未满足发展中国家日益增长的绿色转型需求。相比之下，1.3万亿美元的目标凸显了私人资本和市场机制的重要作用，旨在补充政府资金并推动大规模的绿色投资流入，以应对更广泛的气候挑战。

目标已定，COP30的任务便是去“实施”（deliver）。杜拉戈在公开信中直言，“我们必须在COP30上迈出下一步……唯有通过企业与政府深度协同，公私协作才能达到气候危机所要求的规模与紧迫性。”

杜拉戈表示，企业需评估气候风险、采纳可信转型计划，并深度参与国家政策设计、融资及落地。当政府规划兼具韧性建设、可持续发展与长期共享价值的NDC时，企业必须准备好成为转型的共同设计者与承诺践行者。

对此，谢文泓对记者分析称，当前阻碍私营资本流向发展中国家气候项目的核心问题在于以下几点。

首先，项目的风险和回报缺乏明确的标准和清晰的投资路径，尤其是气候适应和转型项目多为长期投资且回报周期长。

其次，缺乏适用于不同国家和地区的统一标准和政策框架，使得投资者在跨国投资时面临较高的不确定性和合规成本。

最后，市场基础设施和融资机制的不完善，如缺乏有效的风险缓释工具、混合融资结构和资本市场互联互通，导致投资者对新兴市场的风险避而远之。

目前，气候融资领域的资金来源大致呈现“五五分”的格局。谢文泓进一步对记者介绍，公共资金主要用于支持现金流较弱的项目和政策激励，而私人资本则偏好投资成熟、风险可控的项目资产。问题在于，公共资金与私人资本之间缺乏有效的协调机制和标准化工具（如混合融资的标准化框架），并且绿色溢价的分配机制缺乏清晰和透明的指导。这使得公共资金和影响力资本未能充分发挥催化和撬动私人资本的作用，导致气候资金利用效率有提升空间。

亚洲开发银行是亚太地区最大的区域多边开发银行，亚洲开发银行驻中国代表处副首席代表周爱明对21世纪经济报道记者表示，以亚洲开发银行为例，承诺从2019至2030期间，总共提供1000亿美元的气候资金，大概每年100亿美元气候相关的投融资，但这对弥补整体气候资金每年以万亿为单位需求而言杯水车薪。因此解决资金问题的关键不在于亚行自身投入多少资金，而在于“四两拨千斤”的杠杆效应。亚行的核心思路是“Finance++”（金融++），通过资金撬动更多社会资本，尤其是私营资本，和知识合作与创新。

“要让私营资本进来，核心任务是解决风险与收益的平衡。政府与国际机构需帮助降低风险、弥补信息差，让私营部门看到有吸引力的投资回报，同时通过有效的政策培育对气候投融资利好的营商环境。”周爱明对记者表示，大型气候项目（如减排相关的基础设施）资金体量大、回收周期长、风险高，很难由私营企业单独投入，这就需要公共资金（政府或国际机构）介入。要么直接投入，要么通过政策保障、风险缓释等方式撬动私营资本。

周爱明介绍，在气候投融资方面，国际上相对成熟的商业模式是“公私合作（PPP）”，即政府负责提供政策保障、建造基础设施和投资平台（如电网、新能源工业园），鼓励和吸引私营部门参与下一环节的投资，如建设运营和维护等，充分发挥政府的风险兜底优势与私营部门的效率优势。比如在清洁能源项目中，政府可通过电价补贴、土地政策降低初期成本，私营企业负责投资建设，电厂的运营与技术迭代。让公共资金解决“不敢投”的问题，私营资金解决“投不好”的问题，二者结合才能让气候项目从可行走向可持续。