“十五五”多举措破解用地难点堵点 避免建设用地供给“一刀切”

来源：21世纪经济报道

日前，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（后简称《建议》）发布。《建议》对要素市场化配置、乡村振兴、区域发展等重点领域工作的部署中，都涉及土地相关内容，土地要素成为实现高质量发展的重要一环。

在加快完善要素市场化配置体制机制方面，《建议》明确，建立健全城乡统一的建设用地市场。并提出完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作。

在提高强农惠农富农政策效能方面，《建议》要求，节约集约利用农村集体经营性建设用地，依法盘活用好闲置土地和房屋，分类保障乡村发展用地。在提升农业综合生产能力和质量效益方面，《建议》再次强调，稳定土地承包关系，稳步推进二轮承包到期后再延长三十年试点。

在优化国土空间发展格局方面，《建议》提出，赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，探索实施建设用地总量按规划期管控模式，实行统筹存量和增量综合供地。

在受访专家看来，《建议》对土地要素的部署兼具系统性与针对性，既聚焦工商业用地使用权续期、地区用地需求差异、乡村产业发展用地等重点难点问题，又注重闲置土地和低效用地的盘活利用，提高土地资源利用效率。既回应了实体经济发展的现实诉求，也通过激活土地资源价值为城乡发展注入动能，为高质量发展筑牢土地要素支撑。

依法稳妥推进工商业用地使用权续期

《建议》提出，完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作。

自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲向21世纪经济报道记者表示，从上世纪80年代末90年代初开始，我国各地陆续实施国有土地使用权有偿使用制度，工商业等经营性用地实行出让方式供地，不同用途的土地实行不同的最高出让年限，如工业用地土地使用权出让最高年限为50年，住宅用地为70年等。部分地区在土地出让早期探索阶段，曾出现过低于最高年限出让土地的情况。因此，部分早期出让的工商业用地陆续即将到期，面临如何续期问题。

张晓玲强调，稳妥推进工商业用地使用权续期工作十分重要，核心在于既要维持工商业用地有偿使用的法律精神，又要维护社会公平，避免增加企业用地成本、影响实体经济发展，是一项多目标系统性的工程。近年来主管部门已经对这一问题开展研究，具有一定的政策储备。当前实体经济，尤其是制造业发展中新产业、新业态不断涌现，叠加国内外市场环境变化，“十五五”时期进一步推进相关制度建设，值得期待。

赋予省级政府统筹建设用地更大自主权

“十四五”规划纲要就提出，改革土地计划管理方式，赋予省级政府更大用地自主权。在此基础上，《建议》提出，赋予省级政府统筹建设用地更大自主权。

张晓玲表示，近年来我国在促进要素市场化配置改革、深化自然资源领域改革创新、建立健全城乡统一的建设用地市场等领域出台的多个文件中，多有提及“赋予省级政府统筹建设用地更大自主权”相关内容，核心是赋予省级层面更大的建设用地自主权与统筹权。

此外，张晓玲指出，2019年修订的土地管理法就体现了这一精神。部分由国务院行使的土地审批权，可以通过国务院授权方式赋予省级人民政府。当然，近年来我国在自然资源领域的监管能力和监管水平的持续提升，也为省级政府承接这部分权限提供保障和支撑。

张晓玲表示，我国幅员辽阔，各地土地资源禀赋、工业化城镇化进程差异较大，赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，有利于支持各省份因地制宜，更好发挥省级政府的能动性，增强政策的适用性，避免“一刀切”。

中国国土经济学会理事长肖金成向21世纪经济报道记者表示，在城镇化推进过程中，农村人口向城市流动是一个必然趋势。其中很多是跨区域流动，基本方向是到经济发达、就业岗位多和收入比较高的地方。随着农业转移人口市民化水平的提高，经济发达地区尤其是大中城市，对建设用地的需求越来越大。建设用地供给“一刀切”的办法，以及无差别的指标分配，对经济发展形成了严重制约，让省级政府根据实际情况进行调控势在必行。“十五五”期间，在土地管控方面应进行调整。

探索实施按规划期管控建设用地总量

《建议》提出，探索实施建设用地总量按规划期管控模式。

张晓玲表示，我国各地建设用地总量等各类控制性指标由国土空间规划确定，而国土空间规划通常以十五年为规划周期。国土空间规划实施过程中，需要落实与衔接各级的五年发展规划，安排各类规划指标的使用。《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》明确要求，要依据国土空间规划，统筹相关专项规划的空间需求，结合经济社会发展水平和节约集约用地状况等，科学编制土地等自然资源年度利用计划，统筹增量和存量，完善规划实施的时序管控。可见，这些要求与《建议》提出的按规划期管控建设用地总量的要求，具有完全一致的逻辑。当然，各地情况千差万别，如何因地制宜、精准管控，保障土地利用的有序性和可持续性，需要在“十五五”期间进一步探索破题。

肖金成表示，建设用地供给应采取比较灵活的方式，如改年度指标控制为规划期总量控制，采取城乡建设用地增减挂钩、人地挂钩或耕地占补平衡等方式。

《建议》提出，实行统筹存量和增量综合供地。

张晓玲表示，2024年底，我国的城镇化水平已达67%，城镇化进程进入稳定发展期，城市发展也从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效的新阶段。因此，进入存量时代、做好存量盘活提质这篇大文章，是当前发展阶段安排建设用地供应的基本要求。与此同时，我们还需要看到，各地发展进程和发展阶段有所差异，国家重大战略实施以及民生改善等，在部分地区对新增建设用地还有一定的刚性需求。

张晓玲认为，《建议》提出实行统筹存量和增量综合供地，核心是传递两层导向：一是引导各方更多关注存量建设用地，挖潜增效，提高存量建设用地集约利用水平；二是兼顾合理增量建设用地需求。这与《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》提出的“统筹增量和存量”的要求是高度一致的，是“十五五”期间对国家空间规划政策的具体落实。

依法盘活用好闲置土地和房屋

农业农村土地利用也是《建议》对土地要素进行部署的重点内容。

南京财经大学粮食和物资学院教授钱龙向21世纪经济报道记者表示，《建议》关于农村土地相关的部署整体秉承稳中求进的思路，关键在于系统集成与精准施策：一是系统性更强，将承包地、集体经营性建设用地、宅基地、产业用地等不同类型的土地进行通盘考虑和部署，强调各项政策的协同性；二是更注重权益保障与效率的平衡，在坚决保障农民土地权益的同时，通过“三权分置”等制度改革提升土地的市场化配置，盘活农村闲置土地资源，推动土地从纯粹的资产转化为资本，产生收益；三是表述更精准和务实，体现了农村土地制度改革在法律制度框架下审慎推进的态度。

具体来看，在集体经营性建设用地利用方面，《建议》要求，节约集约利用农村集体经营性建设用地。

肖金成表示，节约与浪费相对应，集约与粗放相对应，浪费和粗放利用土地的现象在农村同时存在。未来，应鼓励建设用地复耕，增加耕地而非大量占用耕地。

在闲置土地和房屋利用方面，《建议》提出，依法盘活用好闲置土地和房屋。

钱龙认为，《建议》没有直接提及宅基地，而是提出“依法盘活用好闲置土地和房屋”，这是《建议》对农地部署的一个亮点。这一变化意味着政策表述更加中性，也更准确；政策导向也可能会有所改变，从过去聚焦宅基地的居住和保障功能，转向在保障农民居住需求前提下，进一步激活宅基地的财产性功能，释放其资源价值。

要更好推进这项工作，钱龙认为目前还有一些卡点堵点有待突破。一方面，宅基地在用途管制、流转等方面还有比较严格的规定，市场体系有待健全；另一方面，在产权界定和利益保障等方面还有待进一步细化和明确，以降低较高的交易成本。此外，相关金融配套也有待完善，以及需考虑到农民盘活意愿和能力较低等问题。

分类保障乡村发展用地

在非农用地方面，“十四五”规划纲要提出“保障设施农业和乡村产业发展合理用地需求”，在此基础上，《建议》进一步明确“分类保障乡村发展用地”。

钱龙表示，这是《建议》对土地要素的部署中一个重要表述和亮点所在，体现了“十五五”期间土地管理更加科学化、精细化的导向。在国土空间“三条红线”约束下，农村非农用地供应的用地需求难以满足和违规用地的情况同时存在。在这样的背景下，《建议》提出“分类保障乡村发展用地”，这是对国土空间规划相关要求的具体落实，有利于根据不同产业的特性和具体的用地情况，在指标分配和审批上实行更精准、差异化的政策，避免资源错配，提高供地效率，更好保障乡村发展用地需求，同时也有助于提升政策效能和管理水平。

在承包地方面，《建议》再次强调，稳定土地承包关系，稳步推进二轮承包到期后再延长三十年试点。

钱龙表示，《建议》对土地延包的部署，与此前的政策表述保持一致，体现了政策连续性和逻辑自洽性。此外，土地具有为农民提供兜底保障的作用，《建议》明确稳定土地承包关系，强化了土地承包关系长久不变的明确信号，有利于保障农民基本权益，为农民吃下“定心丸”。同时，对于流转承包地的经营主体而言，这也有利于稳定其经营预期。“稳步推进二轮承包到期后再延长三十年试点”，也体现了试点先行、审慎推进的改革思路，总结试点经验和问题，为后续相关工作的全面落地筑牢实践基础。

钱龙认为，《建议》的这一部署，对后续土地延包工作将带来三方面影响。一是有利于工作路径更清晰化，不同地区情况存在差异，需遵循“地方探索→总结经验→出台细则→全面推开”的改革路径，兼顾效率与公平、发展与稳定；二是强化法治化与规范化，在法律框架下做到土地延包工作的合规化，在保障农民土地权益的同时，避免产生新纠纷；三是有利于推动后续配套政策和设施的完善，通过试点，可以及时对土地延包中出现的问题进行总结、反馈，完善相关配套政策。

（作者：李莎 编辑：王峰）