「学思平治」洪银兴：论国家经济治理体系现代化——兼论有效市场和有为政府的协同

洪银兴：论国家经济治理体系现代化——兼论有效市场和有为政府的协同

学思平治

党的二十届四中全会提出：加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力。坚持和完善社会主义基本经济制度，更好发挥经济体制改革牵引作用，完善宏观经济治理体系，确保高质量发展行稳致远。要充分激发各类经营主体活力，加快完善要素市场化配置体制机制，提升宏观经济治理效能。

国家治理体系属于制度范畴，正如习近平总书记所强调：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”与传统的国家管理不同，在社会主义市场经济中，国家治理体系不只是政府一个主体，是包括政府、市场、公司治理的体系。治理与管理的手段也不一样，不只是行政手段，还有法治手段、市场手段和道德规范，因此国家经济治理体系是个系统。国家治理体系现代化，需要先立后破，构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化和规范化。

就国家对经济的治理来说，基本要求是习近平总书记在论述国家治理体系和治理能力现代化时指出的：“要坚持和完善社会主义基本经济制度，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，营造长期稳定可预期的制度环境。要加强产权和知识产权保护，建设高标准市场体系，完善公平竞争制度，激发市场主体发展活力，使一切有利于社会生产力发展的力量源泉充分涌流。”归结起来就是建设有效市场和有为政府，并使两者协同作用。2014年5月，在中共中央政治局第十五次集体学习时，习近平总书记指出：“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。”这是社会主义市场经济中国家治理体系和治理能力现代化的表征。

一、国家治理体系和治理能力现代化是中国式现代化的重要内容

2024年5月23日，习近平总书记在主持召开企业和专家座谈会时强调：“进一步全面深化改革，要锚定完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个总目标，紧扣推进中国式现代化，坚持目标导向和问题导向相结合，奔着问题去、盯着问题改。”

现代化进程不仅是科技和产业进步的过程，也是制度现代化的过程。一个国家能否走上现代化道路，现代化发展进程是快是慢、是优是劣，归根到底要由其制度变迁和创新决定。实现现代化需要制度创新先行，尤其是国家治理体系现代化先行。因此，国家治理体系和治理能力现代化被认作是新时代全面深化改革的总目标。实现经济的现代化，先要有制度的现代化。诺贝尔经济学奖获得者诺思通过研究发达国家的经济史提出：产业革命不是由人们常说的技术上的突变开启的，而是一系列的制度上的变化为技术革命铺平了道路。在技术没有发生变化的情况下，通过制度创新和变迁也能实现经济增长。推动产业革命的技术不是出现在制度变迁之前，而是之后。根据诺思的研究，19世纪下半叶之所以爆发产业革命，原因是在此之前出现了一系列的制度变迁，在三个方面最为突出：一是建立了一套产权制度，尤其是专利制度，提高了发明和创新的私人收益率；二是市场规模的扩大减少了交易费用，并且符合规模经济；三是组织的变迁，从家庭和手工生产的纵向一体化走向专业协作化，分工和专业化推动了技术进步。显然，是制度的变迁推动了技术进步，从而引发了第一次产业革命。因此得出的结论是制度变迁推动了先行国家走上现代化之路。

制度变迁可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程。诺思的研究发现，与技术变迁相类似，在制度变迁中同样存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到强化。所以，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”。这就是路径依赖。沿着既定的路线，制度变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着错误的路径走下去，甚至被锁定在某种无效率的状态中。一旦进入锁定状态，就很难走出这种境地。换言之，一个国家只有选择了正确的路径，有完善的制度体系保证，才能走上持久增长之路。

经济现代化的动力不仅靠技术革新，也靠制度创新。如果没有制度创新，没有通过一系列制度（包括产权制度、法律制度等）构建把技术创新的成果巩固下来，那么实现长期经济增长和社会发展是不可设想的。经济现代化在罗斯托看来就是经济起飞。经济起飞的三个特征之一便是“存在或迅速出现一个政治、社会和制度体系，这个体系能够发掘现代部门扩张的动力，以使起飞带来潜在的外部经济效果，并使增长具有连续性”。实际上，中国走上快速现代化的道路，根本原因是实行社会主义市场经济体制。

在中国式现代化新征程中，经济发展目标的实现需要国家治理体系现代化。具体要求有以下几个方面。

第一，中国式现代化需要在转变经济发展方式中实现，转变经济发展方式的基础是制度创新。已有的发展方式主要依靠物质资本的投入，物质资本投入型经济发展方式是由激励投入的制度支持的。相应的制度安排基本上是建立在物质资本产权基础上的。新征程上的现代化面对趋紧的资源和环境供给，必须转向创新驱动，尤其是要发展新质生产力。习近平总书记指出：“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。”要想转向这种经济发展方式就需要建立全面激励创新的制度。而在以发展新质生产力为特征的现代增长中，知识资本和人力资本越来越成为决定性的资本要素，知识创新体系、技术创新体系、产业创新体系的衔接和协同也成为经济治理的关键。在数字经济中，包括数据产权在内的知识产权，成为新的产权制度安排的基础。

第二，中国式现代化不仅需要充满活力高效率的经济，还需要实现公平和宏观平衡的目标。如习近平总书记所说：“中国式现代化既要创造比资本主义更高的效率，又要更有效地维护社会公平，更好实现效率与公平相兼顾、相促进、相统一。”由此对资源配置起决定性作用的市场机制提出两个方面要求：一是“放得活”，在充分竞争中使市场主体充满活力并且提高效率；二是“管得住”，克服市场失灵，既要公平竞争，又要保持宏观平衡。

第三，中国式现代化是全面协调的现代化。中国式现代化不是单一的经济现代化，它涉及多个方面现代化的协调。首先是物质文明与精神文明的协调。人的现代化成为现代化的重要方面。而且，进入上中等收入阶段后，人民群众的关注点由物质需要进一步拓展到精神需要，关注健康和教育，关注社会公平。现代化就要充分满足人民群众的物质和精神需求。其次是城乡和地区现代化水平的协调。中国是一个城乡、区域发展不平衡的发展中大国，中国的现代化不能只是城市、发达地区的现代化，全体人民共同富裕的现代化是覆盖城乡、各个区域的现代化。这就要求城乡协调、区域协调。第三是人与自然和谐共生。绿色是中国式现代化的底色。绿色发展的现代化不仅要求在发展中降低资源和能耗，还要求减少排放，达到预期的“双碳”目标，处理好增长与降碳、减污、扩绿的协同关系。市场无力解决现代化这三个方面的协调问题，自然成为国家治理的重要内容，相应的治理体系既需要政府治理，也需要社会治理。政府和社会治理制度安排的本质是弥补和克服市场治理的缺陷，反映国家治理能力的现代化。

上述中国式现代化的制度需求就是在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。归结起来就是解决国家治理体系和治理能力的现代化问题，系统完备的治理体系包括政府治理、市场治理、社会治理、公司治理等多个方面，核心是政府治理和市场治理的关系，尤其需要形成市场和政府的合力。习近平总书记认为有效市场和有为政府的结合是需要在实践中破解的“经济学上的世界性难题”。联系中国实际，破解这个难题成为中国式现代化制度创新的特色。这就是2024年中央经济工作会议所指出的，必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序。

推进现代化，既需要市场充分发挥作用，即市场必须有效，也需要政府的强力推动，也就是政府有为。有为政府与有效市场相互协同、并行不悖。市场着力从效率和满足需求方面推动现代化，政府则是从协调和共享方面实现现代化的社会主义目标。关键在两个方面：一是分清政府与市场作用的边界，两者在最合适的领域和层面发挥作用；二是政府和市场行为均须遵守一定的规范，互不影响各自积极作用的发挥。实现这一目标，既需要市场现代化，也需要政府治理现代化。

二、国家治理体系现代化中的有效市场

迄今进入现代化的国家无一不是实行市场经济体制的国家。从效益和效率方面推进现代化的制度基础是市场经济。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨在谈及发展中国家现代化时指出：“在发展中国家没有可靠的市场价格体系，企业家的供应有限，需要进行大的结构变革。”在中国，这个大变革就是推进社会主义市场经济的改革。正如习近平总书记所说：“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”我国的改革选择了建立社会主义市场经济体制的改革方向。市场的作用由对资源配置的基础性作用演化到决定性作用。由于选择的制度变迁方向正确，取得了报酬递增和自我强化的效应，由市场化制度变迁推动，技术变迁也进入创新驱动和发展新质生产力的轨道。

市场经济体制的基本特征是市场决定资源配置。其基本含义是依据市场规则、市场价格、市场竞争配置资源，实现效益最大化和效率最优化。市场决定资源配置就是指的市场参与治理经济。市场治理的现实表现是市场决定生产什么、如何生产、为谁生产。所谓市场决定生产什么，是指生产者自主经营和决策，满足消费者的自由选择。所谓市场决定如何生产，是指在充分竞争的市场环境中，生产者会选择最先进的技术、最科学的经营方式、最便宜的生产方法。所谓市场决定为谁生产，是指生产成果在要素所有者之间的分配，取决于生产要素市场上的供求关系。由此，最稀缺的资源得到最节约的使用，最丰裕的资源得到最充分的使用。在这些过程中，只要优胜劣汰、奖勤罚懒的市场机制充分发挥作用，就能体现市场的有效性。

而在现实中，市场并不是完美无缺的，由于市场经济发展程度的原因以及市场本身所固有的缺陷，市场并不总是有效的。对现代化起明显推动作用的是现代市场。国家治理体系现代化包括调节资源配置的市场经济体制的现代化。虽然我国市场经济起步晚，但标准要高。这就是党的二十届三中全会所提出的“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”。因此，改革需要在更高起点、更高层次、更高目标上构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制，表现为“放得活”“管得住”。这是高水平社会主义市场经济体制的表征，也是完善经济治理体系的重要方向。尤其是进入数字经济时代，市场经济利用数字化平台和技术可能实现跨越式发展。

从国家治理体系角度，“放得活”和“管得住”涉及政府和市场的关系，也就是政府治理和市场治理的协同。放与管的主体都是政府，客体都是市场。能否“放得活”“管得住”市场就反映国家的治理能力。市场能管好的就要放，还要放活。政府该管的部分就要“管得住”，不能管死。政府作用的途径是完善市场经济基础制度，根据党的二十大和党的二十届三中全会的表述，市场经济基础制度涉及四个方面：产权保护、市场准入、公平竞争和社会信用。前两个基础制度与“放得活”相关，后两个基础制度则与“管得住”相关。

“放得活”突出市场的自主性，市场自主地决定资源配置的方向。一是放活各个市场参与主体的手脚，使各种所有制企业自主参与市场活动。保障各类企业自主经营决策权。激发各类市场主体的活力。二是放活各类市场要素流动，确保各类生产要素无障碍地进入市场，推动生产要素畅通流动、通过市场竞争性机制使得有限的资源得到有效配置。充分释放各类要素的生产力。三是放活市场竞争。市场上只承认竞争的权威，调节资源配置的各种生产要素价格（利率和汇率）都在市场上形成，反映市场对各种要素的供求关系。这样，市场价格信号就更为准确，市场调节作用更为精准，才能有效促进全要素生产率的提高。“放得活”的有效市场建设涉及两个方面。

首先是完善产权制度。现代市场经济中的激励，不只是收入激励，更是产权激励。产权制度把人们从事经济活动的努力和财产权利紧密地联系在一起，也就是和财产损益联系在一起，这是稳定持久的激励。在建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度的基础上，严格保护产权不只是保护所有权，还要保护产权结构中分割和分离出的各种产权权益，如股份制企业中的出资者产权和法人产权，农地制度中的所有权、承包权和经营权。平等保护各种所有制经济产权和合法权益。在转向创新驱动发展阶段后，不只是保护物质产权，还要严格保护知识产权，支持创新驱动经济发展，发展新质生产力。

其次是完善市场准入制度，市场准入涉及的负面清单不仅要对各类企业一视同仁，而且负面清单内容需要改变，由行业限入转向行为限制，即由过去的限制某些行业进入转向限制某些行为，如环境污染行为、影响国家安全行为等都需列入负面清单。市场准入还要打破行政性的和市场性的垄断。各类市场主体能平等地进入大市场，并凭借竞争力获取各类生产要素。数字经济下需要完善新业态市场准入。建立完善的数据要素市场，促进数据在流动中并且根据市场原则实现共享，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台。

“管得住”是在“放得活”市场基础上进行的，绝不是管死市场，它反映政府更好地发挥作用。现代市场经济理论不仅强调建立充分竞争的市场秩序，更强调有序的市场竞争。社会主义制度对市场经济提出公平正义和防止两极分化的要求。特别要注意到数字经济时代，互联网平台和数字技术使“放得活”和“管得住”市场有了现代技术手段和平台，但平台经济的垄断和不正当竞争行为又成为“管得住”市场的新内容。从“管得住”方面建设有效市场也涉及两个方面制度建设。

首先是规范公平竞争的市场秩序。竞争是否公平直接影响市场配置资源的效果。相应的制度建设包括：一是竞争行为规范。既要防止“血拼式”的过度竞争，又要防止各种不正当竞争行为。二是反垄断规范。尽管从效率角度并不反对企业通过并购做大做强，并形成一定范围的垄断结构（组织），但要反对垄断性企业利用垄断地位所实施的各种操纵市场阻碍竞争、限制创新的垄断行为。三是定价行为规范。市场定价中的垄断性行为、倾销性行为、年取暴利的行为都应得到限制。四是数字经济平台的行为规范。针对平台垄断和无序扩张等破坏公平竞争的行为，要以完善的法治规范平台行为，利用数字技术提高对平台垄断和不正当竞争行为的甄别和判定能力。

其次是完善社会信用制度。市场经济是契约经济，在市场经济中经济行为者之间是靠契约即合同维系的，因市场信息不完全，经济行为者产生的逆向选择和道德风险等机会主义行为（表现为骗贷、欠债不还、以次充好等不守信用行为）可能动摇作为市场经济基础的社会信用制度。因此，完善社会信用不仅需要规范的金融制度，还要在严明法治基础上建立以诚信为中心的有效保障契约实现的信用制度，通过各种法定和非法定方式建立健全征信体系，通过法律、合同、标准、品牌等手段防止和克服欺诈等失信行为。

针对公平竞争和社会信用的“管”，更多的是靠市场（平台）自律，辅之以相应的市场治理制度安排。一是增加市场透明度。无论是垄断行为还是不正当竞争行为都是利用不完全的市场信息。为此，不仅要求建立市场信息披露制度，促进市场信息公开透明，还需要利用数字经济提供的技术和平台，全面推进社会信用体系数字化转型。利用区块链、大数据、人工智能等新一代数字技术，建立健全新型信用监管机制。二是加强道德规范和声誉机制建设，使诚实守信成为全社会共同遵守的道德观和价值观，从而使诚信成为自觉的行为，诚信文化的养成可以大大降低市场交易成本以及市场监管的行政成本和法治成本。

三、国家治理体系中面对市场的政府有为

建设有为政府，即政府治理的现代化，其核心是统筹好政府和市场的关系。统筹的主体是政府。换言之，无论是“放得活”市场还是“管得住”市场，都是由政府来统筹的。但政府有为绝不是处处作为。有一种观点认为政府“管得住”市场就是要求政府驾驭市场运行。这种观点实际上混淆了政府和市场的不同运行目标。社会主义市场经济的运行既有效率目标又有公平目标，市场有效运行的目标是提高要素的配置效率，政府有为的目标是促进社会公平。我国对社会主义市场经济原先的定义是指市场在国家宏观调控下对资源配置起调节作用，后来改为市场对资源配置起决定性作用和更好发挥政府作用。其意义就在于让市场独立自主地发挥决定性作用从而实现效率目标。不能设想以公平为目标的政府去驾驭市场运行来实现效率目标，这意味着针对市场的政府作为是有限定范围的。

在市场对资源配置起决定性作用后，政府不再是市场资源配置的主体，政府只是配置公共资源的主体。政府贯彻公平目标的作用不是进入市场干预资源配置，而是要为市场的自主运行创造公平而充满活力的市场环境。政府贯彻公平目标主要是进入收入分配领域，更多地通过再分配和主导社会保障来解决社会公平问题。即使要协调区域发展，政府也是在不改变资源在市场决定流向的前提下利用自己掌握的财政资源和公共资源按公平原则进行转移支付，为吸引发达地区企业进入不发达地区创造外部条件。在建设关乎国家发展全局的重大基础设施时，市场往往起不了调节作用，但政府作用机制也要同市场机制衔接，政府配置公共资源的行为本身也要遵守市场秩序。基于这种认识，有为政府建设主要涉及以下方面。

首先是推进政府规制改革。国家治理体系不等于都由政府治理。市场治理也属于国家治理体系。既然已经明确了市场决定资源配置的格局，那么政府要大幅度减少对资源的直接配置，并对政府规制进行改革。政府规制的行业主要涉及自然垄断行业如自来水、电力、煤气、石油等行业，或非自然垄断行业如金融等。政府规制主要采取国有企业独家经营方式，即对某个特定行业给予保护或优惠。实践证明，政府规制行为并不那么有效，常常不能体现政府有为。采取国家定价或限价的方式，结果往往是产出下降、供不应求；政府保护的行业往往是因缺乏有效竞争而导致成本和价格的提高。推进政府规制改革，就是要求凡是市场机制能有效调节的经济活动，一律退出政府规制范围。20世纪80年代，在科技进步和产业组织创新的成果的推动下，世界范围内自然垄断行业中掀起了“规制改革”的浪潮，其必要性有两方面：一是某些受规制产业不再具有自然垄断的性质。例如电报被传真代替，电话被移动通讯所代替。这使对相关行业的规制手段就失去了现实的必要性。二是专业化分工的发展也改变了自然垄断的范围。特定产业内部的垂直一体化分工中有相当部分环节不具有自然垄断性质。如在发电领域，电力设备生产环节就具有明显的竞争性。由此产生了某些产业环节适合于竞争而其他环节适合于垄断经营的混合产业结构。规制改革的措施是将竞争性业务从垄断性业务中分离出来，例如电力行业只是保留网络部分的垄断和国家定价，而把发电、电力设备生产，供电服务等环节作为竞争性环节交给市场定价。这样，政府定价范围就主要限定在重要的公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。同时赋予被规制企业以更多的确定商品价格或服务收费的自由度，使被规制企业更加趋于按市场原则经营。各种激励性规制方式使企业受到了利润或竞争的刺激，能够促进企业降低成本、提高生产效率。显然，政府规制范围缩小反而能促进政府有为。

其次是强化公平竞争政策的基础地位。竞争属于微观经济，而竞争政策则是政府为保护、促进和规范市场竞争而实施的宏观经济政策。强化公平竞争政策的基础地位就是要克服因政策的不公平而造成竞争机会不公平，进而强化市场机制的调节效应。主要表现在四个方面：一是公共资源配置不削弱公平的市场竞争；二是市场主体的培育以公平竞争为基础；三是产业组织政策以公平竞争为基础，优胜劣汰；四是各级政府政策的审查也包含在公平竞争的审查制度之内。

第三是完善政府监管市场秩序的机制。市场配置资源是否有效，前提是市场机制是否完善。市场秩序建设以规范竞争秩序为基础，市场秩序不能等待市场自发形成，需要自觉建立起竞争秩序，政府监管市场涉及的是反垄断、反不正当竞争以及克服假冒伪劣产品生产和市场失信欺诈行为，目的都是要形成有秩序的竞争，使市场运行达到效率目标。高水平的市场监管就是以完善的制度管市场，建设法治化的营商环境。克服政府干预过多和监管不到位问题。政府需要改革市场监管体系，降低制度性交易成本。建立有效的契约制度和产权制度，建立公平交易、公平竞争的市场规则，建设法治化的营商环境。特别是需要建立和完善针对新经济业态的竞争秩序。例如，在互联网平台经济行业的竞争秩序建设中，面对众多的市场和平台的参与者，市场和平台的自律是最为有效的，高水平的“管得住”市场的模式应该是各类市场和平台建立自律性规范，并以此来约束市场和平台的参与者，政府则以制度性规范监管各个市场和平台。

第四是以全国统一大市场建设打破市场的行政性分割。我国市场经济的起始基础是传统的自然经济和后来的计划经济，再加上客观存在的地区差距，使全国统一大市场一直没有形成，根据高水平市场经济的建设要求，统一市场意味着各类市场主体平等地进入各类市场并平等地获取生产要素。要素、企业、产品和服务在市场上自由流动。其基础有两个：一是各个地区市场体制和政策统一，按照统一的规则运作；二是各个地区市场发展水平趋向一致。从理论上讲，统一大市场的标志是各类要素、产品唯一依靠市场信号跨地区跨行业自由流动，而在现实中则是依据不同地区的行政性规则和政策流动。财政包干和分税制进一步加大要素配置的区域和城乡不均衡。显然，在目前的体制中，建立统一大市场对后发地区不是太有利的，要素会更便捷地流向先发地区。因此推动全国统一大市场建设的改革措施突出两个方面：一是改革财税体制，促使要素的地区间流动不受各自的地方财政能力的制约，其中包括基本公共服务在城乡、区域间实现均等化。二是推动各个地区的市场发展水平趋向一致。这对后发地区更为重要，其市场化水平提高，能够使后发地区有效地在统一大市场中获取先进要素。

四、政府在明确自身责任和改革中成为高效有为政府

中国的举国体制制度优势决定了中国政府具有集中力量办大事的能力，这种能力对政府治理的现代化水平要求更高。政府有为就是要在政府应该承担责任的领域积极有为，并且在政府改革中建设高效政府。

在现代化进程中，市场不可能解决所有的发展问题，因此需要政府的介入。根据对发展中国家经济增长的研究发现，“大多数经济增长的成功事例都涉及高度的政府干预”。政府同市场并不完全是对立的，二者互为补充，都是构成经济治理体系的必要因素。一般的市场经济理论承认在处理市场失灵、提供公共物品以及外部性和宏观均衡等方面都需要国家干预。发展经济学家根据发展中国家的经验，提出“根据满足教育、健康、减少贫困和改善收入分配等优化要求，提供物质和社会基础设施，以及保护自然环境等方面，政府仍然具有广泛的功能”。

从理论上讲，市场经济中的政府是公共服务型政府。政府的基本职能是实现社会福利目标。社会福利函数是社会所有个人的效用水平的函数，社会保障、国家安全、公共卫生和教育等均属于社会福利函数的内容。这些属于社会福利的内容不可能靠市场调节下的个人在追求个人效用函数中实现，只能靠政府的调节来实现。作为发展中大国，还面临着建设社会主义现代化强国的艰巨任务，一时还不能完全丢弃经济建设型政府的职能。随着市场经济的进一步完善，政府的经济职能会逐渐减少。这样，在中国式现代化进程中，政府除了需要承担上述公共服务职能外，同时在推动经济发展方面既要克服市场失灵，又要体现社会主义的制度要求，以下方面就是有为政府治理经济的标识性职能。

第一，推动经济结构转型升级。在西方经济学和西方国家实践中，经济结构的调整是市场职能，而在我国，经济结构问题则是制约经济长期发展的主要障碍，结构性问题不仅在于失衡，而且突出表现在处于低水准，尤其是产业结构、城乡结构和区域结构。针对经济结构问题，固然需要充分发挥市场优胜劣汰和自由选择机制的作用，但是对发展中的大国而言，经济结构调整显然不能完全靠市场自发调节。面对建设现代化产业体系的需求，前瞻性培育战略性新兴产业和未来产业都需要国家的产业和科技政策以及供给侧结构性改革来引导。城乡和区域结构的失衡也需要政府来协调。促使发展要素由先发展地区流向后发展地区，打破市场经济环境下后发展地区发展要素稀薄的魔咒，都需要政府推动。

第二，推动创新和发展新质生产力。一般说来，市场竞争能够提供创新动力，技术创新也需要市场导向。但是对科技创新而言，只靠市场是不够的，原因在于斯蒂格利茨所说的，“任何情况下，市场都不可能对创新提供最优的激励”“（政府）是作为创新的推进器”。原因有三个：一是创新的知识和技术具有外溢性和公共性，社会可以从中得益，创新收益不会只集中于个人。二是标准的市场经济理论只是解决市场对已有资源的配置，而创新不只是配置已有资源，还要创造新资源。三是发展新质生产力需要推动科技创新和产业创新的深度融合。在重大科学创新计划、集成技术创新与知识创新、引导孵化新技术、为集聚创新要素而进行知识资本和人力资本投资、建设创新的新基建等基础设施、保护知识产权等方面都需要政府有为。

第三，促进共同富裕。两极分化是市场失灵的表现，中国式现代化绝不能出现贫富两极分化现象。政府主导的再分配环节对促进共同富裕起着关键性作用，其主要路径有四个：一是完善累进的所得税制度和累进的财富税制度，以缩小收入和财富差距。二是促进优质公共服务资源如优质教育资源和医疗资源在城乡、区域配置均等化。三是完善针对相对贫困群体的社会保障制度，不仅要进一步扩大社会保障的范围，还要提高社会保障的水平。四是加大转移支付力度，促进不同区域、城乡在发展中实现共同富裕。按此要求，需要建立和完善政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务体系。公共服务要覆盖到幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶和拥军优属等各个领域，体现社会主义制度的优越性。

第四，保护生态和环境。对环境污染之类的溢出效应是市场失灵的又一个表现。尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。其意义不仅在于当代人的健康和安全（即为当代人提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需求），还在于实现可持续发展（即自然资源分配的代际公平）。在保护和改善生态环境的同时也能使人民获得生态财富回报。因此，中国式现代化坚决摒弃轻视自然、破坏自然的现代化模式，坚定不移地走生态优先、绿色发展之路。与此相应，我国明确提出了碳达峰和碳中和的时间表。所有这些都是政府应该承担的职能，不仅要在发展中以严格的标准减碳、减排、扩绿，还需要治理过去发展所产生的环境和生态问题，促使城乡人居环境明显改善，建设美丽中国。

第五，科学的宏观调控。宏观调控是政府的基本职能。宏观调控目标既要求经济稳定增长，又要求宏观平衡，体现政府治理水平。具体要求是防止宏观经济的大起大落，既要防止通货膨胀又要防止经济衰退。习近平总书记指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”科学的宏观调控要求提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。主要涉及以下三个方面：首先是完善促进经济稳定增长的调控机制，除了保障市场对资源配置起决定性作用外，还要在宏观上有效利用消费、投资、出口三驾马车协同拉动经济增长。明确宏观经济运行的合理区间，将其作为政府宏观调控的目标取向和运用依据，根据不同时期所处的周期性阶段状况，实行逆周期调节，防止经济的大起大落。正如中央经济工作会议所要求的，当前要充实完善政策工具箱，实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求。其次是经济调控手段创新。“供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段。”供给侧调控重在解决结构问题，注重长期；需求侧管理重在解决总量问题，注重短期。二者都是实现增长和平衡的有效方式。最后是经济安全保障机制创新。经济安全实际上是防范各类经济风险，既要防范国内经济风险，又要防范国际经济风险。就国内经济来说，既要防范微观风险，如盲目扩张的风险；又要防范系统性金融风险；还要提升粮食、能源、金融等领域安全发展能力。就国际经济风险来说，习近平总书记指出：“应对外部经济风险、维护国家经济安全的压力也是过去所不能比拟的。”因此，经济发展需要统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，这是政府调控和治理的着力点。为此要强化经济安全风险预警、防控能力建设，既聚焦重点，又统揽全局，有效防范各类风险连锁联动。

在国家治理体系中，政府在应该由政府发挥作用的领域有为，还要克服政府行为失败，实现高效运行。在理论上，政府代替市场是因为市场失灵，而在实践中政府行为也会失灵，主要表现在四个方面：一是寻租行为。寻租即利用权力寻求“租金”，寻租活动总是同政府权力相联系，或是政府官员直接利用权力，或者是企业借助政府权力寻租，获取权力权益，导致腐败。二是官僚主义。官僚主义导致政府机构扩张。政府机构存在自增长机制，社会中官员越多，官僚主义越是严重，进而导致公共资源的严重浪费和低效配置。三是政府决策可能失误。根据公共经济学原理，个人和集体选择均存在着大量的非效率。如果说有市场行为失败，那么也同样有政府行为失败。原因是进行政治活动的主体也是经济人，对成本、收益的计算指导着他们的行为，他们的行为目标同整个社会福利最大化目标未必一致，甚至有可能发生冲突。四是“由于政策制定者个人主观认知的困难也会造成政府的失灵”。例如，政府简单以招投标方式集采药品难以避免“劣币驱逐良币”现象。根据上述国家治理体系存在的自身问题，应从以下几个方面着力解决。

首先，建设有限有效政府。政府行为失败的制度性缺陷归结起来就是政府权力过大、政府作用范围过大。在中国这样的大国经济中还有中央和地方财政的分配关系，“分灶吃饭”的财政体制再加上各个地方发展不平衡造成财政能力差异明显，而不同地区政府普遍存在不顾自身财力的扩张冲动，由此累积了巨额的地方债务。这不仅影响政府财政的正常运转，还会影响政府的公信力。其原因还在于地方政府作用范围过大，预算约束太软。只有权力有限、规模有限的政府才可能是有效的政府。为了最大限度地克服政府行为失败，需要通过有效的制度安排对政府权力进行约束，使政府干预范围有限。在此基础上规范政府行为，其途径包括制定政府行为规则，规范和约束政府行为；同时包括对管制经济行为的约束、对寻租行为的约束、对官僚主义行为的约束。面对严重的地方债务问题，需要在明确地方政府产权与事权基础上硬化地方政府预算约束。

其次，公共资源的配置要遵循公平原则。全社会的资源除了市场资源外，还有公共资源。公共资源是未明确私人所有权的资源，包括自然资源、政府的法律和政策资源、公共财政提供的公共性投资和消费性支出等。中国政府掌握着较为丰富的公共资源，这是政府推动中国式现代化的重要资源。市场对资源配置的决定性作用不能扩大到公共资源的配置。公共资源的配置之所以不能由市场决定，其原因在于市场配置资源遵循效率原则，而公共资源的配置则要遵循公平原则。如果连公共资源的配置也遵循市场规则，以追求公平正义和共同富裕为目标的社会主义就成为无本之木。当然公共资源的配置过程和方式也要讲究效率，杜绝浪费。

第三，改进政府绩效考核。政府绩效评价就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断，以加强和改善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力。政府绩效评价的基本要求是提高政府治理水平，政府绩效评价与政府的政绩观相一致。在传统单纯追求经济增长的发展观中，GDP指标成了一级政府的主要政绩所在。现在明确了新发展理念，就要有相应的科学的政绩观，用科学的政绩观评价政府绩效，不仅要考核GDP指标，更要考核无法用GDP反映的指标，其中包括居民收入和富裕程度指标、环境保护指标、资源消耗水平指标等。如果要考虑以人为本的发展观，政府政绩标准还要涉及人的全面发展的要求。富民不仅要使人民在物质上富有，还要使人民在精神上富有，其中包括享受政治上的民主与受到现代文化和教育方面的熏陶。因此，生活质量的指标、环境质量的指标、精神文明的指标、政治文明的指标、法制完备的指标等都会成为现代化进程中需要动态考核的政府绩效评价要素。

世界银行1997年出版的《变革世界中的政府》提出，“有效治理”是一个国家，尤其是发展中国家实现发展的关键。治理能力现代化不能只是靠国家治理，还需要辅以社会治理，依靠社会组织进行社会管理。世界银行专家设计了6个评价政府治理能力的指标：政府效能、监管质量、法治、腐败控制、政治稳定、民众参与等。约束和规范政府行为不仅靠财政和税收的约束，还要靠法治。

总的来说，国家治理体系与治理能力现代化涉及政府与市场、企业以及社会组织的良性互动。实现国家治理体系和治理能力现代化，需要理顺各治理主体的功能与定位。在社会主义市场经济中，需要围绕高水平社会主义市场经济体制的构建，正确处理好政府、市场、企业及社会之间的关系，各司其职、相互协调，促进经济高效健康运行。

【 洪银兴：长安街读书会主讲人、南京大学原党委书记 】

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