终止特朗普全面关税，是谁左右了美国的贸易政策？｜文摘

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导语：

当地时间 10 月 30 日，美国参议院以 51 票赞同、 47 票反对的结果通过决议，宣布终止美国总统特朗普在全球范围内实施的全面关税政策。

这一决定，再次将美国贸易政策的摇摆性推至舆论中心。

为何美国的贸易政策总在“保护”与“开放”间摇摆？谁在幕后推动关税的涨跌？早在1787年，《联邦党人文集》便揭示了答案：贸易政策本质是不同利益集团的冲突。正如经济学家道格拉斯·欧文在《贸易的冲突》中所言：“美国因贸易立国，为贸易而战，凭借贸易支撑全球霸权。”这部耗时十年完成的巨著，以经济学与政治学的双重视角，解构了美国贸易政策两百年来的权力逻辑。

道格拉斯 · 欧文

美国经济学家、达特茅斯学院经济学教授，曾担任里根政府顾问

*文章摘自《贸易的冲突》一书，作者为道格拉斯·欧文。

一、利益集团的永恒博弈——麦迪逊预言的现实映照

在《联邦党人文集》第十章里，詹姆斯•麦迪逊注意到每个社会都存在不同的经济利益集团，这些集团经常对政府政策持有相互激烈冲突的看法：“土地利益集团、制造业利益集团、商业利益集团、金融利益集团，以及其他许多较弱小的利益集团，必然在各个文明国家中成长起来，并把社会分为不同的阶级，由不同的情感和观点驱动。”他指出：“管理这些多种多样而彼此冲突的利益集团，构成了现代立法工作的基本任务，并需要把党派精神纳入政府的必要和日常行动中。”

麦迪逊还借用贸易政策的例子阐述这一观点：“是否应该，以及应该在何种程度上利用对外国制造商的限制，鼓励本国制造商？土地所有者阶层和制造商阶层对这些问题有大相径庭的结论，而且可能都不是出于对正义和公共利益的考虑。”他相当悲观地总结说：“指望开明政治家能够协调这些利益冲突，使它们都服从于公共利益，这种观点恐怕是徒劳无益的。”

时间证明了麦迪逊的洞察：在整个美国历史中，贸易政策一直是痛苦的政治冲突的源头。这一冲突向来激烈，因为事关金钱和就业岗位：根据政策选项，某些类型的产业、农民和工人将受损，而其他人会得利。麦迪逊同样正确地预见到贸易政策的基本议题是在何种程度上保护国内厂商免受外国竞争。这个永恒主题令社会的不同群体、国家的不同地区乃至各种哲学观点争得不可开交。

《贸易的冲突》考察了从殖民地时期至今影响美国贸易政策争斗的经济和政治因素，考察影响贸易政策进程的经济利益和党派立场、环绕和约束政策制定者的历史背景、由政治博弈过程产生的政策结果，以及这些政策的经济效应等。

国会是事件的中心，因为那里是决定贸易政策的主要场所。生产商利益集团、工会、辩护团体、公共知识分子乃至历届总统都可以提出各自的要求、抗议、谴责和抱怨等，然而改变现行政策必须有国会的多数同意和行政领导的批准。如果投票未能过关，现行政策就无法改变。

二、三百年政策变迁——从“关税养国”到“霸权工具”

美国的贸易政策始终指向三个基本目标：通过对进口产品征收关税增加政府的收入，通过限制进口保护国内厂商免受外国竞争，以及通过互惠协定减少贸易壁垒和扩大出口。这些“3R”目标（税收，revenue；限制，restriction；互惠，reciprocity）一直是美国贸易政策的主要追求。虽然三者在整个历史上都很重要，但美国贸易政策可以划分为三个时代，每个目标在其中一个时代占据优先地位。

第一个时代是从联邦政府成立到南北战争，创造关税收入是贸易政策的核心目标。第二个时代是从南北战争到大萧条，限制进口以保护国内厂商是贸易政策的主要目标。第三个时代是从大萧条至今，旨在减少关税和非关税壁垒的互惠贸易协定成为优先考虑对象。

以上的描述意味着，美国贸易政策只遇到过两次重大的外来冲击，导致其目标发生了转移。第一次是南北战争，导致了有利于共和党的政治洗牌，贸易政策的主要目标由关税收入转向进口限制。第二次是大萧条，导致了有利于民主党的政治洗牌，贸易政策的主要目标由进口限制转向互惠协定。在这三个时代当中，现行政策在两党之间也都有过激烈争论。现状一直受到挑战，总有一方在抱怨如果关税不能提高或降低，国家将被毁掉。

不过，尽管有不同利益集团带来的所有这些争论和分歧，现行政策一旦确立，再想改变就非常困难。在上述三个时代中，美国的贸易政策表现出了惊人的连续性和稳定性，哪怕任何时点都不乏政治和经济上的各种斗争。

三、地理与制度——政策稳定性的双重密码

美国贸易政策的稳定性来源于国家的经济地理与政治体制的特性。国家的不同地区专注于不同的经济活动，这种定位的延续时间即使达不到数个世纪，也可以长达数十年。

在两百多年中，棉花始终在密西西比州生产，烟草在肯塔基州和北卡罗来纳州，钢铁在宾夕法尼亚州，等等。从事专业化生产的各州对贸易有着各自的利益诉求：某些地区生产的产品用于出口，其他地区的产品则面临着进口产品的竞争。代表不同地区的国会议员，通常根据自己选民的利益给法案投票。其结果是，美国稳定的经济地理结构带来了国会对贸易政策投票的稳定的政治地理格局。

此外，美国的政治体制导致立法的通过难度很大，使政策走势倾向于维持原状。

作为经济学家，我喜欢借助经济学分析理解政策制定者背后的驱动力及其政策决策的后果。经济学家撰写的关于美国贸易政策历史的上一部重要著作是弗兰克•陶西格的《美国关税史》，1889年首发，一共发行了8个版本，直至1931年。这一经典著作需要升级更新，有三方面的理由。

第一，陶西格完成最后一个版本的时间是1930年的《霍利—斯穆特关税法案》通过之后，但大萧条的低谷尚未到来，那时距今已发生了近一个世纪的重大变化。美国从孤立主义和贸易政策保守主义，变成了在全世界推进自由贸易的领导者。

第二，对于陶西格只能推测的经济史上的许多重大问题，实证研究已得出了新见解。此类问题包括：南北战争以前的关税对美国南方的影响，保护措施对促进新兴产业发展的作用，以及高贸易壁垒与大萧条的关系等。

第三，与陶西格所处的时代相比，经济学家用于思考经济政策的政治经济互动关系的理论架构已经有了长足进步。

当然，讲述美国贸易政策史所需的远超出经济学范围，贸易政策与国家的政治史密不可分。我们很自然地看到，政治家学和历史学家对理解贸易政策的发展同样做出了重要贡献。政治学家关注经济学家常常忽略的一些因素，如政策制定过程本身可能影响政策的最终结果。

正如有报道称，密歇根州的众议员约翰•丁格尔曾说，“我让你来写法案的内容，你让我来写立法的程序，最后每次我都会打败你”，不过他显然是用了比“打败”更刺眼的一个词语。历史学家则细致入微地描述了贸易政策辩论发生的政治背景。

但是，政治学家和历史学家从来都不是特别关注贸易政策错综复杂的细节。阿兰•米尔沃德曾写道：“关税总是相当乏味的事情，除非涉及有关联的政治事件”，意思是说只有乏味的经济学家会觉得关税本身值得研究。

若干历史学家也承认，从来没有对贸易政策表现出过浓厚的兴趣。例如约翰•贝劳拉维克就曾坦承，关税“让历代美国历史学家患上了嗜睡症……尽管我们很少否认该议题的重要性，但更少有人愿意探索那些令人困惑的关税和税率的迷宫”。

更重要的是，政治学家和历史学家往往会忽视不同贸易政策的经济后果。

杰斐逊在1808年的贸易禁运对经济有何影响？高关税是否促进了19世纪的美国工业化？1930年的《霍利—斯穆特关税法案》是加剧还是缓和了大萧条的程度？第二次世界大战之后的自由贸易政策是不是战后时期出现经济繁荣的原因？21世纪第一个10年早期与中国的贸易往来是否摧毁了美国的制造业就业岗位，伤害了蓝领工人？虽然本书更关注贸易政策形成背后的政治和经济因素，而不是特定贸易政策选项的后果，但以上这些重要问题仍需要解答。

本书按照年代顺序组织，但每个章节都会对政治和经济形势展开分析。引言将为后续章节提供某些背景介绍。我们首先分析试图探究的主要政策选项：对进口产品征收的平均关税。这一平均水平的设置通常是为了达成贸易政策的如下三大目标之一：增加政府收入，限制进口以保护国内厂商免受外国竞争，或者利用互惠协定为出口产品打开外国市场。继而我们将讨论美国的经济和政治地理格局如何影响国会制定的贸易政策。最后，我们将研究党派和意识形态因素在贸易政策制定中可能发挥的作用。

结语

当新一轮关税战打响，《贸易的冲突》提供了理解美国政策的终极框架：它不仅是经济学教科书，更是一部权力解剖录——利益集团的游说、铁锈带的愤怒、硅谷的野心、白宫的算计，在关税数字背后交织成网。

作者道格拉斯·欧文写道：“读懂美国贸易史，便能预见全球化未来的所有可能。”此书不仅是历史的注脚，更是解码当下贸易战争的密钥。翻开它，看透关税百分比背后的国家兴衰与资本暗流。

《贸易的冲突》

【作者】道格拉斯·欧文

【书号】9787521704655

【出版时间】2019年7月

【作者简介】

道格拉斯·欧文（Douglas A. Irwin），经济史学家，美国八大常青藤盟校之一达特茅斯学院 John French 经济学讲席教授，美国国民经济研究局（NBER）研究员。曾任教于芝加哥大学布斯商学院，出任美联储经济学家、美国总统经济顾问委员会经济学家等，已有7本关于美国经济和贸易政策的著作出版，是该领域的权威人物。

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