对话中国财政科学研究院院长杨志勇：财政事权分配不是简单“中央给钱、地方花钱” | 新京报访谈

财政事权的划分不仅关乎财政分配，还关乎国家治理体系的整体设计。

▲中国财政科学研究院党委书记、院长杨志勇。图/受访者供图

解读“十五五”规划建议系列专栏

编者按党的二十届四中全会胜利闭幕后，10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》正式发布。即将启幕的“十五五”时期，是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，意义重大、使命非凡，《建议》则已为这未来五年发展绘就蓝图，其中既有经济社会发展目标和远景，更有关系每个人的民生大小事。新京报评论部推出“解读‘十五五’规划建议”专栏，陆续刊发系列文章，敬请关注。

文|肖隆平

10月28日，新华社受权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》），这为我国“十五五”时期的发展擘画了蓝图。

《建议》提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”。该如何理解这句话，背后传递出哪些信息？新京报就此采访了中国财政科学研究院党委书记、院长杨志勇。

是对三中全会部署的延续

新京报：在“十五五”规划建议中提出要“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”。你如何理解这一表述？有何深意？

杨志勇：首先说明一下，这个提法并不是今天才提出的。在党的二十届三中全会上已经明确过这个表述，而且与党的十八届三中全会时提出的“适度加强中央事权和支出责任”是一脉相承的。当时中央就强调，财政是国家治理的基础和重要支柱，必须逐步理顺事权和支出责任的划分。

这次规划建议再次提出，实际上是延续了三中全会的部署。因为三中全会确定的目标要到2029年完成，而2029年正好接近“十五五”规划的末期，所以在这个时间节点强调落实，是有其深意的。

新京报：是不是可以理解为，这是为了解决中央和地方长期存在的财权与事权矛盾？

杨志勇：对。自1994年分税制改革以来，中央和地方在财权和事权划分上的矛盾一直存在。地方政府常常反映说，中央的很多政策最后都要靠地方来落实，但相应的资金保障却不匹配。这就是“事权下移，财力不足”的典型问题。

但现在这个局面已经有很大改变。中央对地方的财政转移支付已经不少了，连续三年每年都超过10万亿元。今年中央本级的财政收入都给了地方，还借了3000亿元。所以，地方政府抱怨中央不努力或者中央财政没有担当的说法是过去时了。

当然，事权划分并不仅仅是一个财政问题，而是涉及宪法层面的制度安排。它不仅关乎财政分配，还涉及国家治理体系的整体设计，所以问题复杂，改革难度也很大。

新京报：能否具体解释一下，为什么说这是一个“宪法层面的问题”？

杨志勇：因为财政事权本质上是国家治理权力分配的一部分。它与宪法所规定的国家结构、中央与地方的关系高度相关。宪法第八十九条明确国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。

所以，财政事权的划分不仅关乎财政分配，还关乎国家治理体系的整体设计。它不是单纯的“中央给钱、地方花钱”问题，而是一个顶层制度的安排。也正因为如此，《建议》再次提出要“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”，实际上就是要通过制度性调整来回应治理体系和治理能力现代化的需求。

无预算不支出

新京报：中央财政支出比重提高之后，资金主要通过转移支付的方式下沉到地方。在转移支付的过程中，如何既保证公平，又能兼顾效率？

杨志勇：这是个关键问题。中央财政的资金最终都要落到地方，分配不合理就会造成新的不平衡。公平性很重要，因此要让各地在基本公共服务方面实现大体均等，保证教育、医疗、社保等民生领域的底线。但同时，也要避免地方形成依赖。如果一味依靠中央拨款，不去想办法开源节流，这样的财政关系是不可持续的。

新京报：那你认为需要怎么做？

杨志勇：这是一个复杂的系统工程。简单来说，需要发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性。加强财政科学管理，加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障；深化零基预算（不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算）改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理。

同时，要完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。

新京报：转移支付在现有体制中已经发挥了作用，未来还需要哪些改进？

杨志勇：转移支付制度已经有分类，比如一般性和专项性。一般性转移支付增强了地方的自主性，但专项转移支付如果太多，就容易出现“跑部钱进”的问题。下一步，关键是提高科学性和精准性。比如综合考虑人口、财力状况和公共服务需求等因素，建立更加科学的测算机制，同时强化监督，让资金真正用在刀刃上。

新京报：这是不是也对预算管理提出了更高要求？

杨志勇：是的。未来要实现公平和效率的统一，预算必须成为分配资金的唯一依据。也就是说，无预算就不支出，在认识上这个也已经基本达成了一致。也就是说，所有资金分配都要纳入预算体系，做到科学透明，避免“二次分配”和寻租。这样才能真正形成刚性约束，让中央财政支出在公平与效率之间找到平衡。

“支出责任在哪里，监督就到哪里”

新京报：中央财政支出比重提高以后，怎样防止资金沉淀、挪用，确保效率？监督机制如何跟进？

杨志勇：这是一个必须解决的问题。财政改革不仅是分配关系的调整，更重要的是要建立完整的监督链条。资金拨下去了，还要看花得好不好、有没有产生预期效果。支出责任在哪里，监督就要到哪里。现在已经在推进全过程监督，从预算编制到资金使用，再到绩效评价和问责，要求全程留痕。

新京报：这是否意味着未来中央将对财政支出管得更细、更严？

杨志勇：套用一句话来说，未来只会越来越严。但不能理解为中央要事无巨细。关键是明确事权归属，谁做得更好、更公平，就由谁来承担。过去很多时候是“谁有权力谁来管”，但现在不同了。信息化、数字化程度大大提高，很多工作可以跨地区、跨部门统筹。

新京报：所以，中央和地方的分工未来会更灵活？

杨志勇：是的。比如义务教育，就大国而言，一般是以地方政府承担为主，但中央也要有兜底责任。原则就是谁能更好地提供公共服务，谁来承担事权。地方有条件的要积极作为，中央在全国性事务上要更多统筹，中央财政的介入也更有利于让公共服务均等化。这是治理能力提升的体现。

但在现实操作中，有些事情往往会打折扣。这不是因为理论错了，而是因为在执行中受到理念、认知等因素的影响出现了偏差现象。一些地方政府、一些政府部门还是沿用传统的做法，习惯各管一摊，这就导致改革推进受阻。

现在强调的是要打破部门壁垒，按照现代财政制度来运行，只有这样，才能让“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”的决策真正落到实处。

撰稿 / 新京报记者 肖隆平

编辑 / 迟道华

校对 / 王心

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