园地协同综合执法的价值及路径探析——以国家公园法为视角

作者|蔡逸舟

责编|薛应军

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9月12日，《中华人民共和国国家公园法》经十四届全国人大常委会第十七次会议审议通过，将于2026年1月1日起正式施行。这是我国首部关于国家公园的专门立法，其颁布实施标志着以国家公园为主体的自然保护地体系建设进入法治化、规范化新阶段。

法律实施既要治患于已然，更要防患于未然。具体而言，国家公园法的落地实施，园地协同综合执法是必不可少的实施机制。为了使国家公园“生态保护第一、统筹保护和发展”原则落到实处，要发挥好综合执法的作用，进一步优化园地协同机制，从而保障国家公园建设稳步发展。

国家公园综合执法园地协同机制的关键在于合理分配职责，将国家公园建设、运行、发展的各个关键环节、各个要素方面的管理执法职责落到实处。国家公园法第六条规定，国家建立统一规范高效的国家公园管理体制，并对国家公园主管部门、公园管理机构、所在地地方人民政府等主体进行了分工，明确要求建立健全相应的机制，加强工作协同。这和“统筹保护与发展”的国家公园原则十分契合。因此，在国家公园建设、运行和发展工作中，应注重园地协同机制的建立和维护，使综合执法工作更好服务于以国家公园为主体的自然保护地体系建设。

国家公园与地方政府的目标协同是综合执法有效运转的前提，二者在生态保护与区域发展的价值取向上高度契合，且功能互补性显著。当前，公园管理局承担生态保护、自然资源资产管理、综合执法等核心职责，通过整合自然保护地职责，实现“一个保护地一块牌子、一个管理机构”的统一保护目标；而地方政府履行经济社会发展协调、公共服务供给等职能，二者可形成“园抓保护执法、地抓民生保障”的互补格局。这种协同正是园地目标协同下形成的“保护+治理”互补机制，可为国家公园法落地所需的“生态保护与区域协同”目标提供实践路径。

国家公园法落地的核心目标是实现“生态保护第一”与“全民公益性”，而园地协同的综合执法正是通过目标互补破解“保护—发展”矛盾的关键。从职能定位看，国家公园管理机构的执法目标聚焦于自然生态系统原真性、完整性保护，需履行自然资源资产管理、生态环境监测、违规开发查处等核心职责。例如，三江源国家公园管理局专门行使全民所有自然资源资产所有者职责，查处破坏草原湿地的行为；而地方政府的执法目标则侧重区域内公共服务、防灾减灾与社会治理，如森林防火、社区民生保障等，如在湖南南山国家公园保护中，地方政府负责园区内居民就业与基础设施维护。两者目标看似独立，实则形成互补——若仅靠国家公园管理机构执法，易忽视当地社会发展需求；若仅依赖地方政府，又可能因经济诉求弱化生态保护。总体来看，自然保护地执法需平衡人与自然、人与人双重关系，园地协同的综合执法正是通过明确“生态保护归国家、社会管理归地方”的目标分工，实现保护效能与社会效能的统一。

不同国家公园管理模式下，园地协同综合执法的运作机制虽有差异，但“统一执法权、明确事权清单、协同监察”的三大共通机制贯穿始终，成为国家公园法落地的核心支撑。在中央直管模式中（如东北虎豹国家公园），国家公园管理局设立综合执法队，与地方政府建立“执法信息共享平台”，对跨区域破坏行为联合查处，确保执法权集中统一；在央省共管模式中（如大熊猫国家公园），省管理局与地方林草部门签订“执法权责协议”，明确生态破坏查处由管理局主导、民生类违规由地方政府主导，避免权责交叉；在省级代管模式下（如海南热带雨林国家公园），通过“执法协同会议制度”定期协调管理局与地方政府的执法冲突。对比可见，无论何种模式，“统一执法标准、建立事权清单、联合考核问责”都是共通机制，这有利于确保国家公园法中的保护制度在不同的协同管理模式下高效落地。

园地协同的综合执法以党中央生态文明建设部署为根本遵循，依托政治引领破解执法体制障碍，为国家公园法落地提供制度保障。从政策依据看，2017年，中办、国办印发的《建立国家公园体制总体方案》明确提出，“可根据实际需要，授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责”；中央全面深化改革委员会第六次会议进一步提出，要创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控，把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实行严格保护，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。这为园地协同执法提供了顶层设计指引。从机构保障角度看，2018年国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，整合原分散于住建、国土等部门的保护地执法权，从体制上解决了“多头执法”问题，为园地协同执法奠定了组织基础。园地协同的综合执法正是通过强化政治引领，确保国家公园法的执法要求与中央改革方向同频共振，避免执法偏离生态保护核心目标。

基层国家公园试点探索的“政区协同”“社区参与”等治理模式，为园地协同综合执法提供了可复制的实践路径，推动国家公园法执法要求落实落地。在“政区协同型”模式中（如钱江源国家公园），管理局与属地政府（浙江省衢州市开化县）实行“两块牌子、一套班子”，执法队伍整合原自然保护区、风景名胜区执法力量，地方政府分管领导兼任执法队伍负责人，实现“一次执法、双重履职”，既减少了执法沟通成本，又确保国家公园法中的保护措施在社区落地；在社区参与方面，福建武夷山国家公园管理试点过程中，执法队伍吸纳当地居民担任“生态协管员”，协助排查违规行为，既弥补了专业执法力量不足，又通过执法参与增强社区对国家公园法的认同。这些基层模式将“国家执法”与“地方治理”深度融合，使园地协同的综合执法既有法律刚性，又具实践灵活性，为国家公园法在不同区域落地提供了适配方案。

国家公园法正式施行后，园地协同综合执法不再仅是法律条文的“落地工具”，更有望成长为驱动国家公园体系高质量发展的“核心引擎”。从实践演变规律来看，未来园地协同执法将朝着更精细、更智能、更具包容性的方向深化：技术层面，随着卫星遥感、生态监测物联网等智慧手段的融入，国家公园管理机构与地方政府可构建“全域感知、实时共享”的执法信息平台，破解跨区域破坏行为“发现难、查处慢”的痛点；制度层面，基于现有“事权清单”的实践经验，可进一步细化生态保护与社会管理的权责边界，形成动态调整机制、快速适配执法职责，为后续自然保护地立法提供先行范本；社区层面，武夷山“生态协管员”、钱江源“政区协同”等模式的逐步推广，让当地居民从“执法对象”转变为“保护伙伴”，使国家公园法的执法过程成为凝聚社会共识、培育生态意识的过程。

从宏观价值维度审视园地协同综合执法，可以发现，它不仅是习近平生态文明思想在法治实践中的具象化落地，更将以“生态保护与区域发展协同”的实践逻辑，以中国方案破解全球自然保护领域“保护—发展”二元对立的难题。放眼全球，我国通过园地协同执法推动国家公园法治化建设，为其他发展中国家提供了兼顾生态保护与民生改善的中国方案，为全球生物多样性治理贡献了创新思路。

未来，随着园地协同机制的不断完善，国家公园法的执法实践，不仅是维护生态安全的“屏障”，更会成为传递生态文明价值的“纽带”——它让每一次执法都成为对“绿水青山就是金山银山”的生动诠释，让每一片国家公园都成为子孙后代可永续享有的生态遗产，最终将助力美丽中国建设从蓝图走向现实，为人类文明可持续发展书写下浓墨重彩的中国篇章。

（作者单位：湘潭大学法学学部）