生态理论观察丨强化“全面绿色转型”导向 推进全社会节能降碳

核心观点

节能降碳事关“双碳”目标实现，关系国家全局，必须避免出现地方“各自为战”。唯有“全国一盘棋”并兼顾地方特色推进专项项目落实，才能确保整体目标“化零为整”，有的放矢。

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■中国经济时报记者 李海楠

近日，一项旨在提升节能降碳实效，主动推动制度迭代的“资金杠杆”工具政策升级悄然落地，以进一步激发绿色发展内生动力，让“真金白银”真正转化为可持续发展的“硬实力”。

在“双碳”目标倒逼与全球气候治理博弈的双重压力下，日前，国家发展改革委公布《关于印发〈节能降碳中央预算内投资专项管理办法〉的通知》（发改环资规〔2025〕1228号），替代2024版《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》（发改环资规〔2024〕338号）。相较于2024版，2025版《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》（以下简称《办法》）不仅在资金配置、支持范围、管理机制上实现了突破性创新，更以“全面绿色转型”为核心导向，构建起政府与市场协同、区域与产业联动的治理新范式。

01

进一步激发从“撒胡椒面”到“精准滴灌”的杠杆效应

新政在资金安排上决心消除以往工具外延有限、灵活性不足的弊端，围绕“拓宽工具类型”有关安排，以增强资金灵活性，确保实际项目落地和资金效用双提升。

首先是“大胆突破”尽显颠覆创新性。2025版《办法》直接取消了2024版中明确的“单个项目支持资金原则上不超过1亿元”条款，明确提出允许根据项目规模、降碳效益灵活确定支持金额，更适配规模化项目（如跨区域CCUS项目、大型园区循环化改造）需求。这意味着，这些大型项目今后将获得更充足的资金支持。这种“大项目大支持”的导向直接破解了以往小项目“吃不饱”、大项目“不够吃”的困局。

其次是新增资金安排方式，搭建政府、企业项目跟进良性循环机制。2025版《办法》新增了“直接投资”与“资本金注入”两类资金安排方式，以覆盖政府投资项目与企业投资项目不同需求。

比如，政府主导的碳达峰碳中和基础能力建设项目可采用“直接投资”，企业牵头的低碳示范项目可通过“资本金注入”降低融资成本。不难发现，前者让政府能够主导关键基础设施建设，后者则通过股权投资降低企业融资成本，势必在今后的节能降碳大项目落实进程中形成“政府搭台、企业唱戏”的良性互动。

实际上，提升资金使用灵活性和畅通政府、企业资金流，本质上是财政杠杆的精准运用。其核心宗旨就是要确保资金安排“落地有声、入水有花”，倒逼地方提高资金使用效率，杜绝“躺在账上睡大觉”的资金浪费现象，让每一分钱都花在刀刃上，真正实现财政资金的高效利用。

毕竟，中央预算内的节能降碳专项政策对于推动我国节能降碳工作具有重要意义。一方面，通过专项资金的投入，可以引导和带动更多的社会资本投入到节能降碳领域，推动相关技术和产业的发展；另一方面，通过明确支持方向和力度，可以优化资源配置，提高资金使用效率，确保节能降碳项目能够顺利实施并取得实效。

02

从“单一项目”到“全链条生态”实现系统重构

正所谓运筹帷幄，方能决胜于千里之外。对于节能降碳专项落实而言，唯有进一步细分和明确施策方向，方能集中力量一一突破。

2025版《办法》在2024版“碳达峰碳中和先进技术示范及应用、重点行业和重点领域节能降碳、循环经济助力降碳”三大方向基础上，新增了“煤炭消费清洁替代”“碳达峰碳中和基础能力建设”两大方向。新增这两大方向，既满足了能源结构优化的现实需求，又补齐了长期存在的“重项目、轻机制”短板。

以“煤炭消费清洁替代”为例，政策不仅支持煤电机组低碳化改造，更鼓励工业窑炉清洁能源替代，这种“硬投资”与“软建设”并重的策略，既可推动具体项目落地，又能构建起支撑绿色转型的长效机制。这也从侧面反映出，我国节能降碳治理正在从以往的“点上突破”向“面上成势”转变。

此外，2025版《办法》还对原有方向进行了领域扩充与细化，其间尽显“紧跟时代和产业升级”的浓厚意味。比如，在2024版中就曾明确的“重点行业节能降碳”方向上，新增了“以工业园区、产业集群为载体整体部署并规模化实施的节能降碳改造”“供热、算力等基础设施节能降碳改造”的内容。

这背后，也进一步凸显出中央预算内节能降碳专项政策主动寻求迭代升级的态势，体现出国家对节能降碳工作的高度重视和坚定决心，有助于推动我国经济社会向绿色低碳转型，实现可持续发展目标。

“面上成势”少不了全过程的监管。为强化全生命周期监管，2025版《办法》要求通过“国家重大建设项目库”实现项目审批、开工、进度、竣工全流程线上监管，2024版仅要求每月填报信息，未明确“全生命周期”覆盖。

可见，节能降碳专项有关项目的推进，凸显了新《办法》不仅强调项目“建得好”，更完善了监管机制确保“管得好”。让“硬约束”与“软支撑”相互结合，既解决了长期存在的“重建设、轻运营”问题，又为绿色转型提供了制度保障。

03

彰显从“各自为战”到“全国一盘棋”的转型智慧

以协同治理为路径，才能真正实现经济社会发展全面绿色转型，为子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。而能否激励因地制宜落实节能降碳项目，堪称检验国家层面政策的“试金石”。节能降碳事关“双碳”目标实现，关系国家全局，必须避免出现地方“各自为战”。唯有“全国一盘棋”并兼顾地方特色推进专项项目落实，才能确保整体目标“化零为整”，有的放矢。

在2025版《办法》明确的支持范围中，重点行业领域节能降碳项目、煤炭消费清洁替代项目、循环经济助力降碳项目、低碳零碳负碳示范项目等项目支持比例均为核定总投资的20%。对于地方政府投资的碳达峰碳中和基础能力建设项目，东、中、西、东北地区项目支持比例分别为核定总投资的60%、70%、80%、80%。中央和国家机关有关项目原则上全额安排。

这既体现了对欠发达地区低碳能力建设的倾斜，又避免了“一刀切”的政策僵化。以西部地区为例，80%的支持比例可有效缓解当地财政压力，推动新能源基地、生态修复等项目落地，形成“东部引领、中部提升、西部追赶”的绿色转型格局。

“精准滴灌”的智慧不仅促进了区域间绿色转型的协同，更推动了全国统一大市场的形成。这种“全国一盘棋”的治理思维，既解决了区域发展不平衡的问题，又为全面绿色转型提供了可复制、可推广的经验。

站在“十四五”收官的关键节点，2025版《办法》堪称一场资金与制度的革新。它以“真金白银”的投入和“刀刃向内”的改革，构建起政府与市场协同、区域与产业联动的绿色转型生态。

据了解，该《办法》从印发之日起施行，有效期5年。这意味着，此次中央预算内节能降碳专项政策将贯穿于整个“十五五”时期。有理由相信，这种“政策引领、市场驱动、长效保障”的治理智慧，正是中国在气候变局中稳住经济基本盘、筑牢国家安全根基的关键支撑。

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主 编丨毛晶慧 编 辑丨谷 云