郑永年：我们的城市，够开放吗？

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编者按：

今年7月的中央城市工作会议提出，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。会议提出“五个更加”的实践路径，其中包括“更加注重以人为本”。

目前，人与城市建设之间的不协调仍在许多层面显现。人口增速放缓、农业转移人口增加、老龄化加剧，但城市住房与公共服务的供给思路还未充分调整。与此同时，部分城市产业分布过于集中，基层就业与小店经济被高成本空间挤压，城市的多层次就业生态受到影响。此外，城中村改造虽为城市更新注入动力，却也伴随原产业生态遭破坏、租户失去生计的情况。“十五五”时期，新一轮城镇化建设如何超越GDP导向，回归“以人为本”的初衷。

郑永年教授回归“城”与“市”的原始概念，指出当前部分大城市存在的“有城无市”、封闭性以及更新思路受“GDP主义”主导等问题。在此基础上他提出，破局之道在于推动从“城”到“市”的重心转移，倡导建设“宜育城市”，促进城乡双向开放与融合，并呼吁通过体制机制改革与高水平对外开放，最终使城市回归其安家立业、承载多元梦想的人本价值。

*本文由郑永年教授在2025年“度粤港澳大湾区发展广州智库论坛”上的发言整理而成，原题为《以高水平对外开放激发老城市新活力》。

城市之本

我们讲城市更新，首先就要界定什么是“城市”。在我看来，无论东方还是西方，对城市的界定实际上由两部分组成，即“城”+“市”。

“城”是人居住的地方。有人居住就需要内部的管理，同时也需要外部的防卫。所以以前有城墙——城墙就是一种边界。我们在里面居住，需要防备外界的干扰。而“市”则不同，“市”是我们生活、交易的市场。“城”是有边界的，“市”则没有边界。城市是一个小型的国家，而国家可以看作是一个大型的城市。

一个城市无论是发展也好、更新也好，既要有“城”，也要有“市”。

中国和西方的城市，在发展过程中当然有不一样的地方。很多人类学家、社会学家的研究结果发现，“市”具有自发性，是社会自发形成的。以前人们在农村赶的集市，都是在交通要道上形成的。大家觉得哪里交易方便就去哪里，这是老百姓生活的一种体现。而“城”则是有规划的，涉及军事和边防，比如中国传统上的很多城就是军事要塞，管理职能特别重要。

从这种简单朴素的理解出发，我们会发现，以北上广深为代表的中国城市，实际上已经呈现出了一些问题。

首先，现在很多城市是“有城无市”。为了管理，很多地方逐渐变成了“城”大于“市”，“市”小于“城”。“城”越来越大，“市”越来越小。我们可以看到，很多城市为了管理，把小商小贩“清理”出去，其结果是，很多大城市一到晚上，就好像人走楼空的办公区一样，冷冷清清的。

城市本应是多种不同的人聚集的地方——有的人喜欢到高档的地方喝一杯咖啡，也有人喜欢在路边喝一杯咖啡。城市应当是不同社会群体共同生存的地方，要满足多元化的需要，而不应一味追求人口的“高端化”。

我年轻的时候去上海，发现身边什么样的服务都有：擦皮鞋的、理发的、卖报的。现在城市看起来越来越漂亮了，但能够满足多元化需要的服务却越来越少。我个人觉得这并不是一个好现象。如果我们去看欧洲的一些城市，总能看到各种不同的服务。相比之下，我们的城市所提供的服务仍不够多元。

图源：新华社

封闭之困

其次，我们的城市还未完全展现出开放性。

如之前所说，“城”是有边界的，而“市”不应当有边界，“市”应当是开放的。但是我们现在的城市越来越像“城”，不像“市”。这种不开放、封闭性的表现，在很多方面都能看到。

第一，户口制度依然存在。中国在过去的几千年并没有户口制度。户口制度是1949年中华人民共和国成立以后，为了满足当时重工业发展的特殊需要而设立的。然而直到今天，即使户口制度已经亟待加快推进改革，却仍然受到很多既得利益的阻碍。

早期的既得利益群体是城市居民，现在农民也成为了既得利益群体。以前有些农村学生寒窗苦读考上大学，是为了把农村户口转成城市户口；但现在，很多来自农村的大学生并不愿意放弃农村户口，是因为他们在农村还有土地。未来中国的城市如何实现进一步的开放，依然是一个挑战。

第二，城市消化农村人口的速度还是太慢。深圳也好，广州也好，我们都不能缺少进城务工的农村流动人口。如果没有他们，谁来提供那么多服务呢？但是，尽管很多农民进城已经很长很长时间了，现在城市也在加快出台政策接纳他们，但还是太慢。这些群体已经是城市运作的有机组成部分，但却还没有获得城市居民应当享有的权利。

第三，城市心态和文化环境存在排他性。像广州、深圳、上海这样的城市，国际化程度确实很高，但我观察到，这种国际化更多体现在“货物的国际化”。比如深圳的商品、货物销往全世界，许多东西都是我们这边生产的。但是在人的层面，我们是否做到了开放？

图源：新华社

如果我们在深圳和广州的街头走上一个小时，见到外国人的概率其实并不大。而在新加坡和香港，外国人的比例就非常高。这里面有一个问题：中国以前穷，外国人不来中国是可以理解的；但现在中国的经济已经发展起来了，一些大学的工资水平也并不比西方大学低，为什么外国人还是那么少呢？我认为，还是因为城市心态不够开放。

城市需要有良好的文化环境。如果文化环境不好，即使工资高、工作条件不错，但生活环境差，大家还是不愿意来。所以，城市的文化环境还是要朝着开放这一目标前进。

更新之误

我们的城市更新仍常受“GDP主义”主导。广州、深圳都有很多城中村。我们现在的思路依旧是把城中村拆掉，然后盖高楼大厦。实际上，北上广深的住房已经太多了。

城中村恰恰代表着“市”，它是生活的地方，是交易的地方。浙江省著名的三农问题专家顾益康先生就曾提到过，我们不能总是把城中村拆掉盖高楼大厦。城中村是一个消费的地方，比如我自己就经常去广州的城中村吃美食。

我们还要认识到，粤东西北之间的不均衡，短期内是解决不了的。其实，我们可以将粤东西北看作是生产端，许多人养鸡、养鸭、种蔬菜，为珠三角城市的消费端提供农产品。所以我认为，城市更新需要改变思路。

另外，我们的住房也已经盖得太多了。我们算过，即使中国未来五年、十年不再盖一间房子，存量都消化不了。如果还要按照原来的思路去改造城中村，是不合理的。正如总书记所强调的，要把老旧设施改造好，做到“改旧换新”。我认为，城中村的改造也应当遵循这一思路，而不是一味拆除重建。

破局之路

接下来，我想就如何以高水平对外开放激发老城市新活力，谈谈我的看法。

我们国家未来的高水平开放，表现在几个方面，包括规则规制和管理标准的开放、制度型开放，还有单边开放。此外，我们现在为了经济发展，提出了“双循环”战略。我认为，应该把高水平开放的理念应用到城市更新上。有几个方面可以展开：

中国的城市化、乡村振兴和城乡融合，必须结合起来讲，任何一块孤立地讲都已经讲不通了。比如城市化，如果不讲乡村振兴，不讲农村人口的流出，那就讲不通现在城市的新增人口从何而来。现在大城市的自然生育率非常低，新增人口其实大部分都是从农村来的——农民有钱以后就到城市里买房子，有钱以后就把小孩送到城市读书。这也是为什么我们现在总在说“农村的衰败”。所以，中国的城市和农村发展，未来如何推动城乡融合，必须放在一起来解决。

我们要加大发展“市”的力度，而非“城”的力度。“城”的方面我们已经够大了。像北上广深这样的超大城市、各个省会城市现在越来越大，我认为这是非常危险的。中国的城市如果走上像日本、韩国这样的城市化道路，那么以后的人口危机会很严重，我曾称之为“绝子绝孙的城市化”。日本有三分之一的人口集中在东京周边，韩国有一半的人口集中在首尔。从安全角度讲，发生战争了怎么办？

有些人认为，欧洲很落后，城市很小。是不是欧洲人没有能力去发展大城市呢？还是他们有意不去发展大城市？德国的城市化率超过70%，但德国有80%的人口居住在十万人左右甚至以下的小城镇。

比如，诺丁汉是英国的第六大城市，但诺丁汉的中心城区只是一小块地方，它是把周边几十个乡镇利用交通设施联通连起来形成的城市格局。这也是一种城市化的方式。高楼大厦高度集中的城市化，一旦发生战争或者新冠疫情这样的公共卫生事件，还是有一定风险的。

诺丁汉拥有丰富的历史街区和建筑体量，新建筑被要求在高度、体量、街道界面上与传统环境协调。图源：新华社

我们要考虑如何建设有助于年轻人生育的城市。我们已经提出了“宜居、宜业、宜游”，但是没有把“宜育”放进去。我们去年的人口增长已经降到954万，未来可能还会继续下降。如果人口持续下降或者出现零增长，那我们的整体经济情况就会完全不一样。现在部分高校已经出现招生困难。我们现在高校一年可以招生1300万人，如果这一数字降到600万呢？所以我觉得，谈论城市化、城市更新，必须把如何改善人口情况和生育情况考虑进去。

近年来，广东深入实施“百千万工程”，深入推进“以县城为重要载体的新型城镇化”，我觉得这点非常重要。我们一定要打造更多的县级城市。因为县级城市就像一个“社团”，年轻人在那里生活，生活压力会小一些。

一旦到了大城市，大家生育的欲望就降低了，谈恋爱都不想谈，更不要说结婚生小孩了。所以我们必须要打造“宜育城市”。我们要把工作重心从“城”转向“市”，因为“市”就是生活，就是多元化，这是我们所需要加强的。

10月17日，联合国世界旅游组织公布2025年“最佳旅游乡村”名单，我国新增4个乡村入选。图源：新华社

乡一定要互相开放。如果说农民进城是“中国梦”，那么像我们这种退休的知识分子、城市的中产阶层“下乡”，也是一种“中国梦”。

现在农村的资源正向城市涌入——有钱了就到城市买房子，有钱了就把小孩送到城市读书。农村虽然在政府推动下正努力迈向振兴，但大量的农民还是想进城，而从城市流向农村的人依然很少。在这样的局势下，农村光靠政府的投入是不够的，如何激发社会资本下乡非常重要。

以前大家担心的是土地的过分集中问题，但现在的技术控制手段完全可以避免中国历史上多次发生的土地过度集中现象。关键是，要允许更多的城市中产阶层参与进来，允许高质量的房地产、宅基地流动起来。这种城乡之间的双向流动需要特别加以考虑。

当然，我们也需要在体制机制上进行更多改革。比如我们的“广佛同城”，尽管地铁等物质意义上的互联互通已经做好了，但是在社保等“软件”方面还没有真正结合起来。这方面，我个人觉得珠三角还是可以向长三角学习。我在研究中发现，江苏的地级市发展相对比较均衡，浙江各个县的发展也比较均衡。无论是江苏还是浙江，各个城市之间的劳动分工都做得比较好。

珠三角的九个城市，劳动分工还不够，恶性竞争仍然比较多。因此，我们需要进行体制机制改革，需要省一级政府来加强协调，减少恶性竞争，多一些合理的劳动分工。

最后，我们要加强对外开放。珠三角比全国其他地方条件要好，因为我们有香港和澳门。现在，许多科学家或者知识分子，尤其是华人知识分子，在美国受到“特朗普主义”的打压，都想离开美国。我们要把香港、澳门结合起来，吸引更多的人才、资本和技术进入大湾区，尤其是广州、深圳这样的核心城市。只有这样，才能实现可持续发展。

总结来说，城市的价值不仅仅在于GDP。我们的城市是个体安身立命的地方。因此，我们要总结一些经验：哪些地方我们做对了，哪些地方还有很大的改进空间。唯有如此，才能使城市对我们每个普通老百姓——无论是城市居民还是乡村农民——都更有意义。

文稿整理｜刘深 周浩锴

IPP公共关系与传播中心

审校｜刘 深

排版｜刘昕冉 周浩锴

终审｜刘金程

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