袁海霞等：从《公报》看“十五五”时期重点经济工作——二十届四中全会精神学习

来源：人大CMF

袁海霞 中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际研究院院长

张 堃 中诚信国际研究院研究员

燕 翔 中诚信国际研究院研究员

本文转载自10月24日中诚信研究微信公众号。

本文字数：3315字

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10月23日，二十届中央委员会第四次全体会议闭幕，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》并发布了《中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报》（后简称《公报》）。根据“十四五”规划的相关时间节点，会议审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》全文预计将于本月末发布，最终版《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划》将于明年3月两会期间经全国人大表决通过后发布。

一、“十四五”目标基本实现，“十五五”在战略机遇与风险挑战并存中再立新目标

《公报》首先高度评价“十四五”时期我国发展取得的重大成就，面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，中国式现代化迈出新的坚实步伐，第二个百年奋斗目标新征程实现良好开局。从实际表现看，“十四五”规划设立的目标基本实现，2020-2024年中国经济平均增速达到5.5%，保持在合理区间；人均GDP从2020年的10632美元提升至2024年的13445美元，连续两年超过1.3万美元，位居中等偏上收入国家前列；常住人口城镇化率已达67%，提前完成65%的目标。

但也需要看到，在百年未有之大变局加速演进之下，“十五五”时期国内外经济环境将发生巨大变化。一方面，大国竞争博弈可能会进一步加剧，围绕科技制高点、产业主导权和规则话语权的争夺日趋激烈，同时还伴随着全球供应链深度重塑，贸易保护主义持续抬头；另一方面，国内经济下行压力依然较大，有效需求不足、供需结构性失衡、价格低迷等结构性矛盾更加凸显，房地产、地方债务风险仍需化解，改革“硬骨头”难度加大。对此，《公报》指出“十五五” 时期我国的发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，但我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变。

“十五五”时期作为基本实现社会主义现代化这一宏伟目标承上启下的关键五年，《公报》提出这一时期我国经济社会发展的主要目标：高质量发展取得显著成效，科技自立自强水平大幅提高，进一步全面深化改革取得新突破，社会文明程度明显提升，人民生活品质不断提高，美丽中国建设取得新的重大进展，国家安全屏障更加巩固。相较于“十四五”时期，增加了“科技自立自强水平大幅提高”、“国家安全屏障更加巩固”，更加强调经济发展的质量。在此次《公报》中，“科技”是绝对的高频词汇，凸显了我国对科技发展的重视程度，表明“十五五”时期我国将以科技为经济发展的牵引，坚定“抢占科技制高点”的决心；“安全”也是不可忽视的重要考量，特别是在全球政治经济格局面临重构的关键时期，统筹发展与安全是未来五年的主线。《公报》一般不会对未来五年的经济增速设立具体目标，但此次仍强调了要“到二〇三五年实现人均国内生产总值达到中等发达国家水平”，隐含着未来十年需保持4.5%以上的增长。

二、“十五五”时期我国经济社会发展的重点任务

此次会议审议的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将为“十五五”时期的发展方向提供根本遵循，结合《公报》中的具体工作任务，我们认为“十五五”规划在政策思路方面将与“十四五”规划和二十届三中全会《关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》保持一致，继续强调完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，统筹发展和安全等内容，并围绕新质生产力、扩大内需、结构性改革、对外开放以及民生领域等五大主线展开。

主线一：加快推进现代产业体系建设，因地制宜发展新质生产力。实体经济是发展经济的重要着力点，相较于十九届五中全会公报，此次《公报》将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”置于“十五五”时期各项任务之首，并且再次强调了“保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”，强调制造业在国民经济中的重要地位，并通过进一步发展先进制造业巩固中国制造业的国际优势，推动制造强国建设。同时，强调以“高水平科技的自立自强”引领新质生产力的发展。考虑当前我国正处于新旧动能转换的关键时期，新动能尚不足以弥补旧动能对经济造成的拖累，培育和发展新质生产力的本质在于以创新主导的先进生产力替代传统要素驱动模式，解决发展不平衡、不充分问题。

主线二：深入实施扩大内需战略，消费投资“两手抓”。扩大内需是“十五五”时期的第二条主线，《公报》提出“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”。这既是为了适应国际环境变化、加快国内大循环的战略布局的需要，也是满足消费升级、推动创新和高质量发展的要求。相较于十九届五中全会，《公报》提出“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性”，更加强调投资和消费的相互带动，有助于缓和当前终端消费疲软、有效需求不足、消费升级与高质量供给不匹配等问题带来的供需结构性失衡，进而促进价格水平合理回升。同时还强调“投资于物和投资于人紧密结合”，后续来看，在促进消费、扩大新基建等领域投资的同时，还要加大补短板的力度，仍需提升对于医疗、教育、养老、托幼、生育（人口的补贴）等民生领域的支持力度，进而释放居民消费潜能。此外，《公报》还提出“坚决破除阻碍全国统一大市场建设的卡点堵点”，与中央财经委员会第六次会议精神相呼应，考虑当前“内卷式竞争”问题日益凸显，全国统一大市场建设正进入攻坚克难的关键阶段，我们认为围绕着综合整治行业无序、非理性竞争，“十五五”在破除地方保护和市场分割、加快建设高标准市场体系等方面都将做出系统部署。

主线三：全面深化关键领域改革，以制度建设保障经济高质量发展。“十五五”时期将进入改革的攻坚阶段，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》部署了300多项改革任务，涵盖经济体制、科技人才、绿色转型、民生保障等15个关键领域，并要求于2029年前全面完成，与“十五五”规划的主要区间重合，预计后续财税体制改革、经济体制改革、要素市场化改革等重点领域改革或优先落地。相较于十九届五中全会公报以“全面深化改革”为总领，本次《公报》更加突出“经济体制改革牵引作用”，将经济体制改革置于更关键位置。同时，还提出“要充分激发各类经营主体活力，加快完善要素市场化配置体制机制，提升宏观经济治理效能”，更加强调经济体制改革对于企业等微观主体的带动作用以及宏观治理的最终效果。

主线四：推进高水平对外开放，促进国内国际双循环。在当前大国博弈不断深化、全球产业链加速重构背景下，《公报》提出“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”。相较于十九届五中全会公报，对外开放的排序从十九届五中全会的第九位大幅前置至第五位，反映出外需的重要性。此外，考虑到国际政治经济格局向多极化方向发展，新兴市场在经济贡献和国际贸易中越来越扮演着重要地位，《公报》进一步提出“维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展”，预计后续将加强与非美地区的经贸合作，促进出口多元化、产业链供应链多点布局。

主线五：全方位增进民生福祉，实现经济高质量发展。高质量发展是能够满足人民日益增长的美好生活需要的发展，考虑到经济增速放缓会暴露出经济快速增长掩盖的民生问题和社会问题，此次《公报》提出“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”，排序上也从十九届五中全会的第十位升至此次的第九位，反映出“十五五”时期对于民生工作的重视。一方面，《公报》继续强调“完善收入分配制度”，当前初次分配中劳动报酬占比偏低以及由财产（如房产、金融资产）占有差异带来的收入差距已超过工资性收入差距，已成为影响共同富裕的核心矛盾，需通过深化收入分配制度改革、拓宽居民收入增长渠道等来解决。另一方面，考虑当前户籍限制下城市常住人口与户籍人口的社会福利与公共服务仍存不均等问题，以人为本的新型城镇化建设仍有很大空间，对此《公报》提出要进一步“健全社会保障体系”，“稳步推进基本公共服务均等化”。

后续随着本月底《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》全文的公布，中诚信国际研究院还将围绕“十五五”规划展开更加细致的研究，敬请期待。

附表1：十九届五中全会与此次全会《公报》主要内容比较

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