【行业】发展研究 | 测绘地理信息支撑自然资源督察工作的调研报告

2018年机构改革后，按照自然资源部党组提出的“两支撑、两服务”测绘工作定位，“四局一院”（陕西、黑龙江、四川、海南测绘地理信息局以及重庆测绘院）发挥测绘地理信息技术力量优势，积极推动与自然资源领域相关业务融合，有力支撑了自然资源调查监测、督察、执法、耕地保护等工作。当前，测绘地理信息支撑自然资源督察工作取得显著成效，常态长效工作机制基本形成。面向自然资源治理体系和治理能力现代化，通过系统研究测绘地理信息支撑自然资源督察工作的基本现状及存在的问题，站在提高督察工作数字化、规范化、智能化和进一步提升自然资源督察效能等角度提出相关建议。

一、基本现状及成效

（一）2018年机构改革以前有关情况

2018年机构改革以前，测绘地理信息支撑自然资源督查工作总体处于建立机制、破局合作阶段。从2014年《国土资源部 国家测绘地理信息局深化部局业务协作实施方案》印发实施到2018年机构改革以前，在利用测绘地理信息数据和技术力量促进土地督察信息化建设、督察手段创新、督察效能提升等方面进行了有益探索，取得积极进展。

一是推动建立测绘地理信息支撑督察业务工作机制。陕西、黑龙江、四川三个测绘地信局分别与西安、沈阳、成都三个督察局签署合作协议，明确了测绘地理信息支撑土地督察业务的内容和方式。

二是选派专人“进场”支撑土地督察各项业务，主要对土地例行督察、日常督察、专项督察进行测绘技术以及基础地理信息数据和地理国情数据支撑。

（二）2018年机构改革以来有关情况

2018年机构改革以后，测绘地理信息支撑自然资源督查工作转向深化合作、强化支撑、提升效能阶段。按照《中共自然资源部党组关于加强国家自然资源督察工作的若干意见》《自然资源部办公厅关于加强自然资源督察工作支撑的通知》《国家自然资源总督察办公室和部国土测绘司关于加强有关测绘单位支撑督察工作的通知》等文件精神和要求，“四局一院”分别与“九个督察局”建立了长期战略合作机制，支撑督察业务领域进一步拓展，有力促进了自然资源督察信息化建设、督察流程的进一步规范和督察效能的进一步提升，形成了全面支撑督察业务的良好局面。

一是实现对“九个督察局”的全面覆盖。“四局一院”从主要支撑西安、沈阳、成都三个督察局，拓展到全面覆盖九个督察局。其中，陕西局支撑西安、南京、上海督察局，龙江局支撑沈阳、北京、济南督察局，四川支撑成都督察局，海南局支撑广州督察局，重庆院支撑武汉督察局。

二是形成常态化工作机制。构建了“一局一院一团队”[1]、“长期派驻+机动响应”、“人员定期轮换和严格管理”的专业化、嵌入式服务模式，强化对支撑督察工作的制度保障。例如，2021年四川局与成都督察局联合印发《测绘地理信息支撑自然资源督察工作的实施办法》；2020年重庆院成立了支撑国家自然资源督察工作领导办公室，以及落实好支撑督察工作的综合协调组、督察业务支撑组、督察信息化与异地备份组、科技创新组、人才交流培养组五个小组。

三是覆盖督察业务范围、业务领域、业务流程不断拓展，实现了测绘与督察业务的有效融合。全面支撑例行督察、日常督察、专项督察业务；支撑业务领域从土地督察进一步拓展至矿产、国土空间规划等其他自然资源督察业务领域；实现对督察业务全流程、全链条的测绘技术支撑，包括从前期的基于总督察办省域研判成果核查路径的形成、逐图斑人工比对，中期的驻点阶段现场对接地方人员、实地外业核查疑似问题图斑，到后期的全面梳理督察成果数据，各组内完成数据资料获取整理、省域研判成果分析使用、内业影像套合审核、制作疑似问题清单、下发地方举证包、审核地方举证成果、实地外业核查、问询谈话记录、整理制作确认清单等各项工作内容。

四是有力促进了督察业务信息化和督察效能的提升。围绕总督办和各地督察局提出的督察信息化建设需求，“四局一院”协助做好督察信息化建设顶层设计工作，开展了在线督察系统研发、督察数据库建设与维护、网络信息化改造升级及设备维护等信息化建设工作，构建了督察要素日常协同监测与信息快速提取技术机制，打造了覆盖督察问题发现、外业核查、督察整改全工作链的信息化系统，大幅缩短问题分析周期，实现了督察局督察业务数据异地备份。

五是督察业务的测绘技术支撑力量不断增强。比如，2018-2024年，陕西局支撑西安督察局各类督察业务常驻人员增加至5-8人/年，增派人员143人、增派时间5480人天[2]；2018-2024年，四川局支撑成都督察局各类督察业务常驻人员增加至5-8人/年，增派人员194人、增派时间13175人天[3]；龙江局支撑北京、沈阳督察局常驻人员4-5人/年，不定期不定数量临时抽调人员支撑三个督察局的督察工作；2019-2024年，海南局抽调全局技术骨干92人次支撑广州局督察工作；重庆院支撑武汉督察局常驻人员2-4人/年，建立按需保障机制，构建了60人左右的督察人才库。

二、主要问题

纵观2014年以来的实践发展，测绘地理信息支撑督察业务的相关工作，较好地贯彻落实了部党组有关决策部署。但距离部党组关于深化自然资源督察体制机制改革的要求，在支撑督察工作的职责定位、力量投入、经费保障、信息化建设等方面尚存在一些不足，亟需进一步深化改革，统筹解决。

（一）服务支撑督察工作的法定职责尚不明晰

机构改革以来，“四局一院”所属事业单位除了承担基础测绘、地理信息公共服务、地理国情监测等“老主业”外，还新增了支撑自然资源管理的“新主业”，但是“三定方案”暂延用“老主业”，没有明确基础测绘国家队和自然资源支撑国家队的双重身份定位，使得承担的“新主业”面临职责无统筹、定位不明确、承担任务散，难以适应新形势新要求。特别是支撑自然资源督察的重点项目在整体规划阶段未充分考虑测绘支撑内容，多年来测绘单位对自然资源督察的技术支撑多为“点对点”，容易造成资源浪费、力量分散、工作冗余、效率不高。

（二）支撑督察的技术力量相对不足

近年来，我部督察业务范围大幅拓展、督察任务大幅增加，“长期派驻+机动响应”人员力量保障机制难以有效满足督察工作实际需要。一方面，“四局一院”支撑“九个督察局”督察业务的常驻人员年均30人左右，按需增派人员力量通常具有不确定性、不稳定性。另一方面，由于提供支撑保障的事业单位“三定”职责未明确支撑督察业务为主责主业，在专业人员培养、人员力量投入上产生一定影响。此外，支撑力量也存在地区间不平衡的问题，陕西局、龙江局分别对口支撑三个督察局，业务覆盖范围分别为十一省区市的375.79万平方公里、十省区市268.33万平方公里，相较而言支撑任务更重[4]，支撑力量需求相对更大；同时，由于地域跨度较大等因素，对少部分督察局未实行常驻人员服务模式。

（三）支撑督察业务的保障经费存在较大缺口

不管是住宿费、差旅费、外业补助等人员支出经费，还是计算机、服务器、外业核查车辆等装备支撑及信息化建设支撑等方面的支出经费，经费保障均存在较大缺口。（相关内容略）

（四）督察业务信息化建设亟待加强统筹协调

近年来，部层面高度重视国家自然资源督察信息化建设工作，统筹部署和一体推进在线自然资源督察应用场景建设，取得积极进展。但目前，统筹推进各地督察信息化系统建设力度有待加强，“四局一院”支撑“九个督察局”建设的督察信息化系统各不相同，各地在在线督察系统研发升级、督察数据库建设与维护、网络信息化改造及设备维护等方面推进进程快慢不一，且智能化分析软件系统或信息化平台的功能或性能存在一定差异[5]，导致数据难共享、不接边、标准不统一、智能化分析程度不高。此外，在线自然资源督察应用场景亟待部署应用和优化升级，加快实现对督察业务领域、流程的全覆盖。

三、有关建议

自然资源督察是生态文明治理的内在要素，也是党和国家赋予自然资源部的重要职责使命。为深入贯彻落实部党组关于加强自然资源督察工作的相关要求，加快推动督察信息化建设，进一步提升督察效能，应从深化体制机制改革和加强法治建设等层面，统筹谋划和推进督察支撑力量建设工作，推动更好地释放测绘地理信息数据叠加倍增效应。

（一）进一步明确测绘事业单位支撑自然资源督察工作职能

按照部党组关于测绘地理信息工作“两支撑、两服务”工作要求，全面系统考虑自然资源管理各项业务对测绘地理信息队伍力量保障需求，积极推动测绘事业单位转型升级，优化结构布局，明晰功能定位，完善主责主业。通过法定程序赋予相关单位支撑自然资源督察职能职责，进一步健全测绘支撑督察工作常态长效工作机制，加强督察业务知识培训，构建督察专业人才库，建立一支技术先进、业务精通、规模合理的督察专业技术队伍，强化督察支撑力量保障。

（二）切实加强测绘事业单位支撑督察业务的经费保障

坚持实事求是，全面、系统研究测算土地、矿产、海洋、林草、国土空间规划等自然资源例行督察、日常督察、专项督察业务的年度任务量，依据自然资源督察项目支出标准，统筹分析支撑自然资源督察工作高质量发展的经费保障需求，通过经常性项目做到对测绘支撑督察业务足额经费保障，确保工作可持续性。

（三）充分发挥测绘事业单位在自然资源督察信息化建设中的重要作用

按照部领导关于建设与督察发展相适应、督察业务体系相配套、督察工作需求相衔接的督察信息化总体要求，发挥测绘事业单位在基础测绘、调查监测、数据整合、时空分析等方面独特优势，开展智能遥感解译、大数据挖掘、知识图谱、深度学习与智能分析等技术创新，支撑区域时空数据中心建设，推动实景三维数据在督察业务场景应用，协同做好一体化督察平台总体设计、实施建设、运行维护、迭代升级和标准体系建设等工作，不断提升督察工作的规范化信息化智能化水平，为建设与部信息化顶层设计相适应的国家自然资源督察信息化体系作出应有更大贡献。

来源：自然资源部测绘发展研究中心