酒驾/醉驾案件执法人数之法律适用——区分是否执法活动是关键

摘要——是否可以单人负责，首先区分是公安机关的主动性调查取证工作还是警务人员的被动性程序运转工作。询问、辨认、检查、勘验、实施行政强制措施等调查取证工作，是公安机关主动实施，当事人被动接受的执法活动，因此需要民警不得少于二人；接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解，送达文书等工作，是公安机关被动接受，报案人、上级机关等主动安排的程序运转工作，不属于执法活动，因此可以由1名民警带领警务辅助人员进行。

在当代中国法治进程中，酒驾/醉驾案件的执法规范化已成为检验程序正义的重要标尺。从广义的法律层面审视，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、《中华人民共和国行政强制法》第十八条构筑的“两人执法”原则与《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十八条的细化要求，共同构成制约执法恣意的程序藩篱；就司法实践而言，诸如（2018）川07刑终106号、（2018）川07刑终346号等典型案例确立的“违法程序即排除证据”规则，彰显司法机关对程序违法的零容忍态度；而上升到法治理念维度，执法人数的争议实质是公权力运行边界的具象化——当执法者为追求效率突破法定人数限制时，不仅会触发《刑事诉讼法》第五十六条的非法证据排除机制，更将动摇“程序正义是法治基石”的社会共识。正如伯尔曼所言“法律必须被信仰”，唯有让每起案件的执法过程都经得起“两人在场、全程留痕”的程序检验，才能真正实现“以程序正义守护实体正义”的现代法治图景。

一、执法人数的法定要求

首先，法律（此处是狭义的法律）层面，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。《中华人民共和国行政强制法》第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（二）由两名以上行政执法人员实施。以上两则法律条款确立了“双人执法”制度，构成了我国行政执法程序规范体系的基石性要求。这两部作为国家法律体系中具有最高效力的基本法律，以“执法人员不得少于两人”的强制性规范，不仅确立了行政执法活动的基本准入门槛，更是通过程序刚性约束实现对行政权力的制度性制衡。从法理层面而言，该规定既是对执法人员主体资格的严格限定（必须具有执法资格），也是对执法过程合法性的最低程序保障——通过双人执法的制度设计，既确保执法行为的相互监督与权力制衡，又为证据采集的客观真实性提供程序背书。尤其值得注意的是，两部法律均采用“应当”这一强制性规范用语，并设置“法律另有规定除外”的保留条款，既体现了立法者对程序正义的刚性坚守，又为特殊情形下的执法灵活性预留了法定空间，充分展现了我国立法技术中原则性与灵活性的有机统一。这一制度设计从根本上确立了“无程序即无执法”的现代行政法治原则，为各类行政执法活动划定了不可逾越的程序红线。

其次，公安部规章层面，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第七条 交通警察调查违法行为时，应当表明执法身份。交通警察执勤执法应当严格执行安全防护规定，注意自身安全，在公路上执勤执法不得少于两人。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十八条进一步要求，适用一般程序作出处罚决定，应当由两名以上交通警察按照下列程序实施：（一）对违法事实进行调查，询问当事人违法行为的基本情况，并制作笔录；当事人拒绝接受询问、签名或者盖章的，交通警察应当在询问笔录上注明；（二）采用书面形式或者笔录形式告知当事人拟作出的行政处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利；（三）对当事人陈述、申辩进行复核，复核结果应当在笔录中注明；（四）制作行政处罚决定书；（五）行政处罚决定书应当由被处罚人签名，并加盖公安机关交通管理部门印章；被处罚人拒绝签名的，交通警察应当在处罚决定书上注明；（六）行政处罚决定书应当当场交付被处罚人；被处罚人拒收的，由交通警察在处罚决定书上注明，即为送达；被处罚人不在场的，应当依照《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定送达。

《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条 公安机关进行询问、辨认、检查、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。第八十二条 对与违法行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于二人，并应当出示人民警察证和县级以上公安机关开具的检查证。

二、执法人数的法律法规冲突

一是公安部规章和法律的冲突。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第三十六条 对车辆驾驶人进行体内酒精含量检验的，应当按照下列程序实施：（一）由两名交通警察或者由一名交通警察带领警务辅助人员将车辆驾驶人带到医疗机构提取血样，或者现场由法医等具有相应资质的人员提取血样。以上条款可以概括为，检验驾驶人体内酒精含量的，可以由两名交通警察或者由一名交通警察带领警务辅助人员将车辆驾驶人带到医疗机构提取血样。

《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零五条规定：“机动车驾驶人有饮酒、醉酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品嫌疑的，应当接受测试、检验”。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四章 行政强制措施适用 第二十四条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取下列行政强制措施：（一）扣留车辆；（二）扣留机动车驾驶证；（三）拖移机动车；（四）检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量；（五）收缴物品；（六）法律、法规规定的其他行政强制措施”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九十五条 对有酒后驾驶机动车嫌疑的人，应当对其进行呼气酒精测试，对具有下列情形之一的，应当立即提取血样，

检验血液酒精含量：（一）当事人对呼气酒精测试结果有异议的；（二）当事人拒绝配合呼气酒精测试的；（三）涉嫌醉酒驾驶机动车的；（四）涉嫌饮酒后驾驶机动车发生交通事故的。《交通警察道路执勤执法工作规范》 附件1 查处酒后驾驶操作规程 二、查处机动车驾驶人酒后驾驶违法行为应当按照以下规定进行：（六）固定当事人血液样本的，应当通知其家属或者当事人要求通知的人员。无法通知或者当事人拒绝的，可以不予通知，但应当在行政强制措施凭证上注明。

以上《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《交通警察道路执勤执法工作规范》将检验驾驶人血液中酒精含量这一行为定义为行政强制措施。

既然属于行政强制措施，那依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（二）由两名以上行政执法人员实施。基于上位法优于下位法的立法理念，部门规章与法律产生冲突时，优先适用法律。因此，笔者认为，检验驾驶人血液中酒精含量时，应当由两名交通警察将车辆驾驶人带到医疗机构提取血样。一名交通警察带领警务辅助人员将车辆驾驶人带到医疗机构提取血样的行为，属于违反法律规定。

二是公安部规章自身条款适用的冲突。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条规定:“公安机关进行询问、辨认、检查、勘验、实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解，送达文书等工作，可以由一名人民警察带领警务辅助人员进行，但应当全程录音录像。”笔者认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条对人民警察人数规定的适用，需要首先区分是公安机关的主动性调查取证工作还是警务人员的被动性程序运转工作。询问、辨认、检查、勘验、实施行政强制措施等调查取证工作，是公安机关主动实施，当事人被动接受的执法活动，因此需要民警不得少于二人；接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解，送达文书等工作，是公安机关被动接受，报案人、上级机关等主动安排的程序运转工作，不属于执法活动，因此可以由1名民警带领警务辅助人员进行。实施呼气酒精含量检测、人体内血液酒精含量检测等是公安机关主动性实施的，当事人被动接受的行政执法工作，因此属于调查取证工作，参与执法的民警不得少于二人。公安部《关于公安机关办理醉酒驾驶机动车犯罪案件的指导意见》第14条证明了笔者的观点，交通民警在道路上检查酒后驾驶机动车时，应当根据道路条件和交通状况，合理选择安全、不妨碍车辆通行的地点进行，检查工作要由2名以上交通民警进行。

三、执法人数不合法的法律后果

若执法人员数量不满足上述要求，可能导致以下法律后果。

‌一是行政处罚程序违法，导致处罚决定被撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条，执法人员在调查取证时必须不少于两人，《中华人民共和国行政强制法》第十八条，执法人员实施行政强制措施时执法人员不得少于两人，否则构成程序违法。在酒驾/醉驾案件中，若呼气检测、血样提取或询问笔录等关键环节仅由一名执法人员完成，当事人可依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条主张“违反法定程序”，请求法院撤销处罚决定。例如，在（2018）鲁15行终134号案中，法院因血样提取过程仅有一名交警在场，对公安机关主张的根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》检验体内酒精可以由一名交通警察实施的上诉理由不予支持，认定程序违法并撤销处罚。（2025）甘06行终19号案中，法院认为公安机关未提交执法民警实施呼气式酒精检测和询问等调查取证工作时已具有人民警察证的相应证据，违反执法人员不得少于两人的法律规定，属程序违法并撤销处罚。

‌ 二是关键证据被排除，案件事实无法认定。执法人数不足将直接影响证据的合法性。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第七十五条行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，经法庭查证属实，且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，可以作为定案的根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条，违反法定程序收集的证据不得作为定案依据。在醉驾案件中，若呼气测试或血液检测仅由一人操作，该检测结果可能因取证程序违法而被排除。例如，（2018）川07刑终106号判决书，法院因抽血过程未满足“两名民警在场”的规定，排除了血检报告，最终导致因证据不足而宣告被告人无罪（虽然该案被高院重审认定被告人危险驾驶罪成立，但是此判决书不可否认彰显了法治的进步）。此外，若询问笔录、现场照片等证据因单人执法而缺乏真实性保障，同样可能被认定为无效。证据排除规则的适用，体现了法律对程序瑕疵的零容忍，确保当事人不受违法取证行为的侵害。

‌ 三是引发国家赔偿或执法追责，影响执法公信力。若因执法人数不合法导致案件被撤销或改判，公安机关可能面临国家赔偿。根据《国家赔偿法》第三条，违法行使行政职权造成损害的，受害人有权申请赔偿。此外，涉事执法人员可能因程序违法被内部追责，依据《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》，违规操作者可被处以警告、记过甚至开除处分。程序违法不仅损害个案公正，还会削弱公众对执法机关的信任。近年来，多地政法系统开展“规范执法专项整治”，明确将“单人执法”列为重点整改问题，凸显程序合规在法治建设中的核心地位。

四、刑事立案之后的检验驾驶人血液中酒精含量这一行为执法民警人数问题。

在实际办案中，由于警力不足问题，一个中队甚至可能只有2名正式民警，在交通临检时对驾驶人呼气检测时还可以保障2名正式民警在场，但是一旦出现数值超过80mg/100ml涉嫌危险驾驶罪符合刑事立案条件的，为了保证交通临检继续进行，只能由1名正式民警带领警务辅助人员将车辆驾驶人带到医疗机构提取血样。这就涉及到行刑衔接问题，此时的检验体内酒精含量行为，属于行政行为还是刑事侦查行为？参见我的第一篇文章交警实施的检验血液行为属于行政强制措施还是刑事侦查行为？ 此时，交警可能以《道路交通安全违法行为处理程序规定》检验体内酒精可以由1名交通警察实施为法律依据来只指派1名正式民警带领辅警带驾驶人到医疗机构提取血液样本，但是在后期的诉讼中，交警部门会辩称此时的检验体内酒精含量行为属于刑事侦查行为。既然是刑事侦查行为，那《道路交通安全违法行为处理程序规定》属于行政法规范畴，不适用于刑事侦查，且前文笔者已经提出，《道路交通安全违法行为处理程序规定》中检验体内酒精可以由1名交通警察带领辅警实施违反上位法。如果确认检验体内酒精行为是刑事侦查行为，那应当依据《中华人民共和国刑事诉讼法》，侦查人员不得少于二人；并且依据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百一十五条  公安机关对案件现场进行勘查，侦查人员不得少于二人。第二百一十七条 为了确定犯罪嫌疑人的某些特征或者生理状态，可以对人身进行检查，依法采集血液、尿液等生物样本。另外，依据国务院办公厅《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第六条，警务辅助人员不得参与刑事侦查工作。也就是说，不论检验体内酒精行为是行政强制措施还是刑事侦查行为，参与执法的正式民警均不得少于二人。唯一的区别就是辅警可以参与辅助执行行政强制措施，不得参与刑事侦查。基层执法单位警力不足的原因不能成为违反法定程序的合法理由。

建议公安法制部门针对《道路交通安全违法行为处理程序规定》第三十六条与上位法抵触的情形，以及《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条的条款选择适用偏差问题，尽快启动规范性文件清理程序。一方面应明确“上位法优于下位法”的基本原则，对存在抵触的条款予以废止或修订；另一方面需通过典型案例指导、执法手册修订等方式统一法律适用标准，重点厘清第五十二条两款条文在调查取证、程序流转等关键环节的适用边界。建议联合司法机关开展专项研讨，从执法实践与司法审查双重维度形成操作指引，避免基层单位因理解偏差导致程序违法。同时建立动态监测机制，对高频争议条款进行立法后评估，确保法律体系内部协调统一。