联邦明察局·86｜当“关门”被彻底武器化，华盛顿已无人将之视作危机

2025年10月22日，美国联邦政府“关门停摆”来到了第22天，从而正式超越了1995年12月16日到1996年1月6日“关门”21天的纪录，跃居美国历史上时间第二长的“停摆”危机。下一步，此次“关门”只需再延续14天，即到11月4日，就能“问鼎”最长纪录了。真若如此，颇具戏剧性的一幕或者会发生：美国各大媒体的主编们或许都要对11月5日的头条新闻作出抉择：是纽约市选出首位印度裔市长，还是美国联邦政府“停摆”再次创造了并不光彩的历史。

自9月30日美国国会无法完成正式或临时拨款立法导致政府“关门”以来，或许是因为特朗普的特殊性，似乎所有人都多少感觉到了不同以往的异常。的确，这次关门除了有望刷新历史纪录之外，或许的确展现出了某些特殊性。当然，特殊性不在于“关门”本身，而是当前美国政治生态存在着某种特别值得关注的特殊性。

2025年10月14日，美国华盛顿特区，美国政府停摆进入第14天，国会大厦前交通信号灯显示为红色。视觉中国 资料图

谁的危机？

联邦政府“关门”危机之所以会出现，很大程度上源自1974年《国会预算与扣留控制法》所设定的财政立法程序。该法案不但提升了立法机构的作用，而且还设置了包括“先授权、后拨款”的“两步走”程序以及开启10月1日到次年9月30日的财年周期等具体程序。这些规则基本上在1976财年得到了完整的实施，随后才出现了政府“关门”危机。

值得注意的是，虽然在财政程序或技术上看曾多次出现过联邦财政缺口，但这些缺口最终酿成联邦政府不得不选择“关门”的次数并不太多。1976财年以来的50多年中，称得上是“关门”的情况被认为有11次。其中70年代末期没有、80年代四次、90年代三次、2010年代三次、2020年代就是目前这次。换言之，1976财年以来的“关门”基本集中在前二十年和最近二十年。1995年到1996年“关门”之后的十多年中，并无“关门”出现。

这中间10多年的所谓缓和，很大程度上是源自1995年12月16日到1996年1月6日政府“关门”的政治影响。其时，间隔四十年重回国会众议院多数的共和党人在金里奇的领导下，准备利用一些机会与民主党白宫、与总统克林顿殊死一搏，于是将美国联邦政府部分机构抛入了长达21天的“关门”危机。作为当代美国政治极化崛起的阵痛，这场危机显然是两党的“共业”，是两党不得不面对的共同危机。事发前后的主要民调显示，两党都面对着一个相当规模民意的谴责，只是国会共和党面对的谴责还是显著多于总统所在的民主党。同期，克林顿个人的满意度也遭遇了新的一轮下滑。

无论如何，1996年总统大选的结果裁定了两党在“关门”危机中的得与失：克林顿得以连任，共和党虽然维持了国会众议院多数，但却失去了将近10个席位，气急败坏之下才引出了很快上演的弹劾闹剧。

1995年到1996年“关门”危机让两党，特别是在国会掌控一定议程的非总统所在党充分意识到，以“关门”来推进党争并不是什么好主意，不会给自己带来什么明显的好处。这也直接导致了在其后特别是21世纪的第一个十年再未出现过“关门”危机的客观事实。

直到2013年10月1日，为了反对奥巴马医改，仅占据国会众议院多数的共和党人再次发难，酿成了16天的政府“关门”。此时的共和党之所以直接将金里奇时代的教训抛之脑后，很大程度上是因为当时民主、共和两党的党争极化程度的持续加深、奥巴马医改对于两党选民的高动员效果，以及2013年非选举年所留下的操作空间。到了2014年的中期选举，共和党不但得以在国会众议院继续扩大多数优势，还直接在国会参议院实现反转。这就意味着，似乎以“关门”“促党争”的玩法也并非禁忌，这算是直接再次打开了魔盒，于是也才有了2018年1月“关门”3天、2018年12月22日到2019年1月25日“关门”35天的愈演愈烈之势。

必须区别的是，无论是2018年年初“关门”还是2018年到2019年的“关门”，其背后的政党生态基本都是一党支持延续拨款和保持政府运转，而另外一党因为坚持自身政治立场而不同意通过拨款立法。换言之，是某一党将“关门”操作为党争工具，给另一党制造“危机”从而挑战、施压另一党。这是一种在“关门”危机下“非对称”的关系——一党极限党争，但至少还有一方认为“关门”是自己的“危机”。

相比之下，如今正在进行时的“关门”背后的政党生态却面目全非：共和党一面在白宫网站上挂出“民主党制造的关门”的计时器、将矛头指向对手，一面大张旗鼓地推进原本就心心念的政府裁员；民主党更是在2024年大选败北以来沉寂11个月之后终于找到了可以展现自身有能力挑战、平衡特朗普的“天赐良机”。即便在2025年10月1日以来进行了多次投票，除了关切某些群体利益的极少数民主党人（如来自宾州、佐治亚州的国会参议员），民主党总体上坚持要维持医疗项目拨款，否则坚决不通过任何拨款。对比而言，2025年“关门”之下，两党都在“党争”，都在向对手施压，都将“关门”认为是自己的机会、是对手的“危机”。进而，数十天的政府“关门”第一次不再被两党的任何一方认为是要承担、要解决的“危机”，当然就更难得到实现任何妥协。

在“关门”被彻底“武器化”的同时，两党各自也有一些很值得玩味的细节变化。对民主党而言，这是第二次尝试在不占据总统职位、不占据国会两院多数的情况下仅仅通过冗长发言程序（编注：即filibuster，在议会中通过冗长演说以合法抵抗议事程序）来阻碍拨款、导致“关门”的情况。第一次就是前述2018年1月20日到22日多个延续决议案之间的三天“关门”，而如今“关门”时长已刷新了历史第二的纪录。要知道，1976财年以来的这11次“关门”中，要么是“一致政府”期间总统反对国会的财政安排、要么就是“分立政府”期间自然而然的党争对抗。在完全不占据任何一个分支、完全不具备充分至少是多数授权的情况下，甚至在民调上更多面对压力和责备的情况下，民主党还要如此铤而走险，颇有绝地反击、以死相逼的架势。

对共和党而言，作为联邦政府的主导者，却完全不像以往至少还会摆出希望政府重启的样子的历史情况，反而在“关门”期间一切如常，甚至还大张旗鼓地开始了针对白宫东翼的改造升级。甚至，想当年，由于2013年的“关门”危机，奥巴马选择派国务卿约翰·克里代为出席期间的国际峰会，而如今“关门”似乎对特朗普的外事安排毫无影响。是否可以说，共和党的政府观念也在变化，以往政府能否延续是大问题，就是政府本身才是大问题，而如今不能延续的政府反而是在解决共和党的问题。

2025年10月6日，美国华盛顿，一名男子透过美国国家美术馆的窗户向内张望。由于美国国会未能就上周的拨款协议达成一致，政府继续停摆，该美术馆已关闭。视觉中国 资料图

节奏中断

1974年通过的《国会预算与扣留控制法》在当时当然是有改革意义的，不但再平衡了行政权力和立法权力在财政决策中的地位，而且在国会内部也再平衡了各类委员会的财政权力。事实上，美国联邦政府的财政程序在不到250年的历程中经历了多次节点式的改良。1801年加勒廷改革、1865年拆分筹款委员会并建立拨款委员会、1921年《预算与会计法》、1974年《国会预算与扣留控制法》……这些节点令人听得出制度变迁与演进的节奏：似乎每50年、60年就会走完一个新旧制度更新的周期。这样算来，或许2024年到2034年之间，正在等待着一次新的制度改革。

事实上，从目前美国国会官方网站上非常轻而易举地就可以检索到的数据显示，至少1999财年到如今已然开始的2026财年，一共28个财年，没有任何一个财年是在10月1日财年开始之前能够全部完成所有国会拨款立法程序的。这些财年中没有发生“关门”危机的情况是大多数，因为他们以临时的、覆盖几周的延续决议案的方式取代了正式的全财年的拨款。最多的是2001财年使用了21个决议案，最少的也是至少两个决议案。这就意味着，虽然这期间还是触发了少数几次“关门”危机，但一次又一次没有办法完成制度安排的时间表，就越来越明确地预示着1974年设定的制度和时间安排已经不再适用于当前美国的政治现实了。这一事实也就又突出了最近十年正踩在制度改革节奏的周期性上。

不过，放眼细观如今的华盛顿，哪里还有任何改革，哪怕是改良的气氛和土壤呢？或者这位被认为对美国而言具有“扳道工”历史地位的特朗普会实现这次新周期的改革？看着不像，也难以想象。

“联邦明察局”是中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院研究员、美国研究中心副主任刁大明的专栏，对“联邦”（United States，即美国）之事洞明察鉴之。