对话鄢一龙：五年规划是中国之治优势，“十五五”是基本现代化“关键一跃”

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，于2025年10月20日至23日在北京举行。会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，擘画了中国未来五年的发展蓝图，提出了“十五五”时期经济社会发展的主要目标。

如何理解“五年规划”在国家发展中的作用？为何“十五五”是基本现代化的“关键一跃”？‌如何看待“十五五”规划设置的目标？下一步，“十五五”规划如何编制，未来五年规划如何发挥作用？都成为值得关注的问题。

日前，红星新闻记者专访长期研究五年规划的清华大学公共管理学院教授、清华大学国情研究院副院长鄢一龙。鄢一龙长期从事发展规划的政策研究与学术研究，承担执行发展规划多项重大课题，代表性专著有《大智兴邦—中国五年规划的制定》《目标治理：看得见的五年规划之手》等。

▲鄢一龙

以下是对话实录：

五年规划

是中国之治的突出优势

红星新闻：如何理解“五年规划”在党治国理政中发挥的作用？我们为何如此重视五年规划？

鄢一龙：中国推行中国式现代化，是通过分阶段部署和落实的，“五年规划”是推进中国式现代化的一个战略性手段，在党治国理政中处于重要位置。另外，“五年规划”也是推动中国发展奇迹的一个重要方式，是实现国家目标的治理机制。

发展规划也是配置资源的“有形之手”，是宏观经济治理的战略导向。中国特色社会主义市场经济，市场经济的限定语是“中国特色社会主义”，这一定程度上就体现在它是有规划的市场经济。

可以说，五年规划是中国之治的突出优势。通过编制实施五年规划，我们党能够更好地把握历史主动，以持之以恒的战略定力、总揽全局的战略视野、务期必成的战略魄力，持续推动中国式现代化向纵深发展。

红星新闻：四中全会已经闭幕，会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》与“十五五”规划是什么关系？下一步十五五规划的编制将如何开展？这会如何影响未来五年的中央和地方工作？

鄢一龙：“五年规划”的编制大致要经历三个阶段，需要两年时间。

第一个阶段是编制基本思路，是由国家发改委在国务院领导下进行编制，基本上在去年完成。第二阶段就是党的《建议》的编制。这是从今年1月份开始，到四中全会正式通过，就是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。

第三个阶段是《纲要》的编制。在《建议》编制的同时，还要进行“五年规划纲要”框架编制。而现在则正式开始《纲要》草案的编制，要到明年“两会”正式通过。《纲要》是在《建议》的指导下进行的，是对《建议》的落实。

现在的《建议》没有具体的目标、指标，没有具体的项目、工程，这些都要在《纲要》上加以实化、量化。从这里体现出党对政府工作的领导。一方面，政府在党的领导下编制“五年规划”，另一方面，这也给政府施政留下了一个充分的自主空间。

同时，各个地方还会进行地方“五年规划”的编制，我国是一种分层编制机制，就是中央编制中央的规划，地方编制地方的规划。

地方“五年规划”的编制要根据地方党委的《建议》，地方党委的《建议》是落实中央的《建议》。这体现了党中央对地方的政治领导。

此外，地方和中央有一些规划的衔接机制。比如：地方的一些指标，一些项目，需要与中央进行衔接。最终，地方的“十五五”《纲要》会在地方“两会”上通过。

四期叠加

“十五五”成为基本实现现代化的“关键一跃”‌

红星新闻：从四中全会公报来看，“十五五”规划与“十四五”规划最大的不同是什么？

鄢一龙：编制“五年规划”有四个导向，分别是：问题导向、目标导向、结果导向、未来导向。“十五五”与“十四五”历史方位和面对的问题、挑战发生了改变，导向就会存在不同。

“十四五”在产业上强调补短板，解决卡脖子问题，强调产业基础高级化问题。但到今天，产业可以说发展到了新的阶段。强调怎样以制造业为核心，以实体经济为基础，形成一个现代化产业体系。在创新上，强调原创、核心技术突破和引领。

另外，“十五五”时期与“十四五”时期都强调质的有效提升和量的合理增长。但因为两个阶段遇到的风险挑战也不一样，“十五五”时期经济增长的矛盾更突出。所以“十五五”时期，更加强调经济建设为中心。还有一个显著区别在于，“十五五”时期有效需求不足成为主要矛盾，我们更加强调全方位扩大内需。

红星新闻：如何理解四中全会提出的“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位？

鄢一龙：中国实现现代化的过程，实际上是一百年时间，就是“第二个百年奋斗目标”。这分了三个阶段：第一个阶段用了5个“五年计划”建立了独立完整的工业体系和国民经济体系；第二个阶段用了40年，就是8个“五年规划”，建成全面小康社会，这个目标在建党百年的时候实现了；第三个阶段要用30年时间，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。第三个阶段分为前15年和后15年。前15年就是要用3个“五年规划”实现基本现代化，这3个“五年规划”就是“十四五”、“十五五”、“十六五”。如果“十五五”干得好，取得了决定性进展，基本实现现代化就很有把握。这是放在整个历史进程中看待“十五五”时期为什么是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，为什么要起到承上启下的作用。

同时，这个定位又与国内国际发展环境密切相关。现在的目标伟大而坚定，但是面临的国际环境动荡不安，大国博弈加剧，形成了“四期叠加”，即：科技加速期、国际格局动荡期、大国博弈战略相持期、国内的经济转型升级期。这四个时期叠加，就是实现现代化的关键时期。可以归结下来就是，实现社会主义现代化到了关键的阶段。

高质量发展居首位

“十五五”目标设置有何深意？

红星新闻：会议在提到“十五五”时期经济社会发展的主要目标时，把“高质量发展取得显著成效”放在了首位，这释放了哪些信号？目标会如何设置？会怎样影响未来五年各领域各地区的工作？

鄢一龙：高质量发展是“十五五”规划的主题，是最核心的“题眼”。可以看到在“十五五”规划要坚持的几个原则中，提到了高质量发展。在主要目标的第一条也提到了“高质量发展取得显著成效”。

在目标的设置上，从量的方面，要保持经济的中高速增长，要设置具体的指标。从质的方面，要看经济发展的质量，比如会强调科技研发投入，以及对数字中国的部署，数字经济也会设置指标。同时，经济发展的质量还体现在更加绿色，比如二氧化碳排放、能耗、污染物排放、生态建设等。

“五年规划”的指标设置，有量化指标和定性指标。“高质量发展”是一个最核心词，不需要进行量化，当然从研究角度要衡量的话，还可以设置高质量发展指数来衡量。

红星新闻：“十五五”规划与三中全会部署的进一步全面深化改革的关系是什么？如何看待“进一步全面深化改革取得新突破”成为“十五五”的主要目标？

鄢一龙：三中全会和四中全会都是在落实二十大报告。只不过三中全会是从改革方面进行落实，四中全会是从发展方面落实。“十五五”规划的内容是发展，但也有一部分是改革。因为发展由制度支撑，所以每次“五年规划”都有改革的内容。“十五五”规划是通过改革释放改革红利，一方面推动发展，另一方面与三中全会部署的改革进行衔接。

现在看四中全会公报中，许多讲体制机制建设完善，以及讲治理效能提升的内容，都与改革相关。

党的二十届三中全会《决定》提出“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”。这意味着党的二十届三中全会部署的300多项改革举措将在“十五五”规划期内落实完成。

现代化产业体系

为何根在实体，骨在制造？

红星新闻：四中全会在明确“十五五”目标以后，提出的第一点要求就是“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”，“构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”。如何看待十五五把经济发展的着力点放在实体经济上？如何理解制造业和服务业的关系？

鄢一龙：我们曾在过去的规划中提出让服务业增加值比重提高。随着经济发展，我们越来越认识到，实体经济和制造业才是经济体系的根本。而不是服务业比重越高，经济越发达。以美国为例，进入了所谓服务业高度发展的阶段以后，背后对应的是制造业空心化的过程，美国近二十多年GDP在增长，但是发电量几乎没有增加，美国GDP里大量是反映医疗费用等高生活成本的“痛苦GDP”。

我们要以制造业为根本。同时，我们把现代性服务业分为生产性服务业和生活性服务业。生产性服务业就是服务于工农业生产的服务业。《建议》提到，实施服务业扩能提质行动，提高现代服务业与先进制造业、现代农业融合发展水平等举措。这将加快促进经济生态重塑优化、更好满足人民美好生活需要，打开经济增长新空间。

我国数字经济发展迅速，一个原因就是有庞大的生产制造体系，比如把数字技术、智能技术应用于具身智能，把数字技术用到新能源汽车上。这都得益于生产制造体系为数字技术提供了大量应用场景。

我们强大的制造业体系也对创新提供了支撑。创新与制造业相辅相成，相互助推，有了一个创新的想法，我们强大的制造体系可以很快把它生产制造出来，然后在市场中快速迭代。这就对创新进行了“逆向牵引”。

所以制造业是实体经济和经济体系的基础，先进制造业是它的骨干。当然，这不是说不发展其他产业，而是让制造业起到体系性的支撑作用。

红星新闻首席记者 吴阳 北京报道

编辑 欧鹏

审核 何先菊