美国釜底抽薪，世卫砍预算大裁员

WHO位于日内瓦总部照片。图源：getty.images

撰文 | 袁端端

责编 | 李珊珊

9月末的日内瓦，世界卫生组织（WHO）总部的会议厅灯火通明。两场临时员工大会接连召开，数百名职员齐聚现场，表决通过一项前所未有的决议：要求立即冻结裁员计划，并启动对重组流程的独立审查。

这是自年初以来世卫对种种裁员推测的一个回应，却也暗示着自救的艰难。这个已有70多岁，在战后废墟上诞生，曾被寄予厚望“以健康促和平”的机构，正在陷入一片看不到前景的双重泥沼，一边是财政紧缩，一边是来自内部与外部的双重信任危机——从日内瓦到非洲，从会议厅到实验室，一场重塑全球卫生秩序的风暴，正在静默蔓延。

导火索源自今年年初美国宣布暂停对WHO的资助并启动退出程序。作为 WHO 最大援助国之一，这一举措让世卫组织（WHO）被迫对其下一财年的预算进行大幅压缩，并由此带来了一系列的混乱。根据WHO成员国于今年5月批准的最新预算方案，2026–2027年度的总预算由原计划的53亿美元下调至42亿美元，削减幅度约为21%。这一削减后，世卫组织的年度预算，仅相当于美国一个中等城市的年度公共医疗开销。

不只是美国，欧洲主要援助国的官方发展援助（ODA）也在收缩。英国在疫情期间已将援助占国民总收入（GNI）的比例从0.7%降至0.5%；今年2月政府进一步宣布到2027年再降至0.3%，为提高国防开支“腾挪空间”，为1999年以来最低水平。

在这种背景下，即便将预算进行了大幅削减，世卫组织仍面临约17亿美元的资金缺口——这几乎相当于其全部自有灵活资金的总和。

与许多拥有“危机缓冲基金”的国际机构不同，WHO的灵活资金池/应急储备规模有限，长期以来，其超过八成的收入被限定为“专款专用”，导致在资金骤停时缺乏灵活调度的空间。

财政紧缩的影响迅速扩散，WHO已全面收紧开支：冻结除关键岗位外的招聘，压缩差旅与培训费用，暂停多项总部改造项目。另有报道称，一项由波士顿咨询集团（BCG）参与设计组织重组计划，试图通过部门合并与岗位精简来弥补资金断裂带来的压力。

员工们形容这场调整“前所未有地剧烈”，不仅影响机构运转节奏，也引发内部信任危机。

01 裁员，收缩，动荡不安的内部

与所有的大型公司、机构类似，当外来的财政压力与信任危机开始扩散，其内部长期积累的组织与文化矛盾也逐一暴露了。

根据内部通报，世卫组织计划在全球范围削减约20%的岗位（以 2024 年底 9463 人为基数），涉及约1900人。据路透社报道，总部日内瓦原有约2800个编制岗位，将裁撤约600个。自年初以来，已有400余人通过不续约或提前离职离开机构。

与此同时，四个业务单元将迁出日内瓦：应急团队部分迁往柏林，运营与物流迁至迪拜，卫生人力/护理迁至里昂，传统医学移至印度贾姆讷格尔。欧洲区的部分非传染性疾病项目、西太平洋区的性与生殖健康、卫生设施与青少年健康工作则将“移交”联合国系统内其他机构。官方估算，这些迁置每年可节省约330万美元。

这一系列调整引发剧烈反弹。员工协会在9月的特别大会上指控管理层“程序不透明、标准模糊、存在权力滥用”。部分员工称，他们的岗位在毫无征兆的情况下被取消，却得不到任何书面说明。据悉，此次削减集中在入门至中级专业人员——这正是做研究、写指南、跑项目的一线骨干层。

一位匿名员工抱怨：“我的部门上周还在写新的技术指南，本周就被告知合同不续签。没人告诉我们为什么。”

在大会现场，一些员工情绪激动。有人指控，部分部门的裁撤“带有报复色彩”；有人质疑，管理层为保留高层职位而“牺牲底层员工”；也有人担心，非传染病、环境健康、健康系统强化等领域将进一步被边缘化。

据《Health Policy Watch》报道，员工协会要求在四周内启动独立评估委员会，公开岗位映射标准，并允许员工代表参与改革讨论。截至目前，世卫仅回应称“将考虑意见”，但未给出具体时间表。

管理层解释，经费现实迫使WHO“聚焦核心职能”，不可能“什么都做”；今年要额外节省1.65亿美元，并通过重组把人员成本削减25%（并非等同裁员25%），同时关闭部分高收入国家的办事处。

面对质疑，世卫组织总干事谭德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）在内部信中承认，“当前的调整痛苦但必要”。

他表示，在美国撤资的情况下，WHO必须优先保障核心职能，如疫情监测、疫苗项目与紧急响应能力。“一些活动将被逐步退出（sunset），另一些将缩减规模，但我们必须确保最重要的工作不被中断。”

这并不是美国第一次对WHO进行撤资。在川普首次执政期间（2017–2021年），就曾频繁指责WHO，并在2020年疫情期间宣布退出、暂停拨款。那次退出在拜登上任后被撤销，美国重新加入并恢复资助。

而今，几乎相同的情节再次上演，但影响更为深远。

02 当世卫组织陷入崩溃边缘，全球卫生体系发生连锁反应

1948年，战后世界秩序重建之初，世卫组织在日内瓦成立。那是一个理想主义的年代——各国相信，疾病不分国界，健康可以成为和平的共同语言。七十多年后，这个曾因根除天花而被誉为“人类最成功的国际合作样本”的机构，却在财政与信任危机中挣扎。

世卫组织的预算危机并非孤立事件，它可能重塑全球公共卫生的格局。

首先项目层面，受影响最大的将是长期性、系统性“慢变量”：卫生体系强化、非传染病防控、性与生殖健康、供水与环境卫生与青少年健康等。一些职能将被“转派”至其他联合国机构，但协调成本与碎片化风险随之上升。在这场财政风暴中，受到冲击最大的并非总部，而是依赖多边援助的中低收入国家。以非洲和东南亚地区为例，WHO资金覆盖的疫苗接种、初级卫生体系建设和药品供应项目大多属于“非指定资金”部分，削减后很难从其他渠道获得替代。

类似的人员震荡也出现在与世卫关系紧密的伙伴机构中。《Geneva Solutions》报道，终止结核病伙伴组织（Stop TB Partnership）因预算短缺突击裁员，部分员工在几天内被迫离境，暴露出多边卫生机构的“项目化用工”弊端：人员高度依赖专项资金，一旦项目被砍，岗位即刻消失。这种模式让机构在短期效率与长期能力之间不断摇摆，也加速了人才流失与知识断层的恶性循环。

一位被解聘的项目官员称：“我们以为是在拯救生命的工作，却被告知连工作本身都不再被需要了。”

其次是预警能力面临下行压力。世卫组织负责协调全球疫情监测与实验室网络，是跨国数据共享与疫情预警的枢纽。多年来，WHO在美国设有多个合作中心，如哥伦比亚大学、约翰斯·霍普金斯大学、哈佛公共卫生学院以及疾病控制与预防中心（CDC），这些节点长期承担着全球监测网络的核心职能——从流感病毒株采样与基因测序，到应急指南的编制与数据建模。美国退出意味着，WHO 与这些顶级科研机构之间的资金、数据与人力流动都将被迫收缩。短期内，科研协作的减弱将体现在数据更新滞后与跨国协调受阻。以全球流感监测与应对系统（GISRS）为例，美国实验室每年贡献的样本与序列数据约占全球的四分之一。一旦这一部分数据无法通过 WHO 渠道共享，模型预测的及时性与准确性都会受损。

对此，《科学》杂志指出，美国削减全球卫生资金并收紧多边渠道，将直接削弱跨国病原体监测与早期预警体系，使多国的疾病侦测项目陷入停滞或不确定性。此外，人员流失和项目削减，也意味着未来识别新兴病原体将耗费更长的时间。

由于WHO权威遭到削弱，盖茨基金会、Gavi疫苗联盟、流行病防范创新联盟（CEPI）等一批国际公共—私人伙伴组织以及区域卫生机制，正试图填补职能空白。然而，尽管这些机构具备更灵活的融资机制和议题聚焦能力，它们在战略协调上往往各自为政，导致全球卫生资源分散、标准不一。

事实上，当WHO陷入资金与信任危机时，一种新的“准公共卫生秩序”正在形成。以Gavi、GFATM等为代表的机构，接管了部分职能。然而，这种替代无法弥补WHO的削弱：这些机构通常偏好可量化的短期成果（如疫苗接种率、药物分发量），而较少投资长期、系统性的卫生治理能力建设。更关键的挑战在于，这些机构由董事会或私人基金主导，缺乏民主问责机制。

这种趋势带来的结果，正如《柳叶刀》评论所警告的那样：“公共健康的碎片化意味着效率上升但协调性下降”。当多边体系让位于项目式援助，全球卫生议程也在悄然私有化。

在此背景下，《科学》杂志指出：多边渠道与美国援助的同步削减，正在削弱人类进行跨国病原体监测与预警的能力，对艾滋病（HIV）、疟疾、结核等重大疾病项目的供应链与数据网络构成压力。而《经济学人》则进一步评论，美国科学资助的收缩，不只是对学界的打击，也可能反向传导至公共卫生领域，使检测、干预、疫苗与药物研发能力下降，最终威胁到普通民众的健康。

而所有这些，最终的后果，也许便是——“可避免死亡”的重新上升。

多年来，世卫组织始终以降低全球范围内的“可避免死亡”（preventable deaths）为使命。然而，如今，其多个关键项目正面临不可避免的冲击。自美国中止全球卫生援助以来，部分国家的多种疾病致死率已显著回升。以结核病为例，在发病率较高的低收入国家，检测服务、药品供应及外展队伍几乎同时受挫。而在HIV防控领域，学界模型显示，若全球卫生援助在2025年底前仍未恢复，相关的额外死亡人数可能高达数十万。

03 世卫的顽疾，光环褪去的偶然与必然

在过去七十年，世卫组织几乎见证了人类卫生史的全部高光时刻：
——1980年，世界卫生大会正式宣告天花被根除；
——2003年，协调全球抗击SARS；
——2008年，提出“全民健康覆盖”目标；
——2015年，推动“2030年可持续发展议程”（SDGs）中将健康列为核心目标（SDG 3）；
——2020年，在新冠疫情中承担协调与标准制定职责；

作为世界上最大的健康组织，疫情三年，WHO在带领全球抗击突发疫情中做出了巨大贡献，但短短三年之后，它的“光环”却开始褪色。特朗普政府的上台与随后的资金撤出，固然是这一转折的偶然契机，但在长期财政依赖、权力受限与治理结构脆弱的体制下，这样的结局几乎也是必然。

一直以来，WHO预算中过度依赖自愿性、且多为“指定用途”的捐款（earmarked voluntary contributions），即捐款预算锁定特定项目或疾病。如美国长期要求WHO重点投入疫情应急和疫苗可及领域；欧盟偏重气候与健康议题；而大型慈善基金会则集中在母婴与传染病方向。

这种结构使世卫逐渐失去财政独立性：谁出钱，谁决定优先级。有研究测算“指定用途”的捐款近年已升至约88%。捐助方更愿资助“看得见成果”的领域，如疫苗采购、突发疫情应对，而非长期的基层卫生体系建设。久而久之，组织不得不不断迎合资方逻辑，削弱了其作为“全球公共品守护者”的角色。

此外，世卫的治理架构也长期分裂。它由日内瓦总部与六个区域办事处组成，后者拥有高度自治权，区域主任由成员国选举产生，往往更听命于本区域政府而非总部。

“碎片化权力结构”在2014年西非埃博拉疫情时暴露无遗——当时非洲区迟迟未能上报疫情，导致全球响应延误；

时任西非区办公室的工作人员曾告诉《卫报》：“总部似乎不相信情况有多严重，我们发了几周的报告都没有回应。” 后来联合国审查发现，WHO的多层级汇报制度是延误应对的主要原因。

然而，财政依赖与结构分裂之外，更深层的危机是组织能力的下滑。

正如一位长期研究全球卫生治理的教授所言：“资金确实是最核心的问题，但世卫内部的管理失衡与国家和地区办公室人员的专业技术能力衰退，同样不容忽视。”

在新冠疫情中，世卫暴露出决策迟缓、信息传递不畅、协调效率低等一系列问题。多份独立评估报告指出，其决策链条冗长、部门层级繁复，“信息上行如蜗牛，下达似迷宫”。这不仅削弱了危机应对速度，也让组织陷入官僚惯性。

多名前世卫雇员称，“在WHO工作有时更像在联合国官僚体系中求生”。有员工形容，“一项指令需要十个人签字才能推进，一旦出现危机，所有人都在等别人决定”。

经费紧张也使得世卫越来越依赖短期合同与项目化用工，专业人员流动频繁、培训不足；而区域办事处的高度自治，又让总部难以形成统一指挥。结果是：执行层缺资源，中层缺权力，高层过度政治化。学界称之为“高期望、低能力的悖论”——世卫被赋予全球协调的使命，却始终无法掌握实现这一使命的工具。资金危机或许是一场外部冲击，但管理停滞与能力流失，才是潜伏多年的慢性病。

长期以来，WHO被指责“透明度低下”。2019年世卫内部审计曾警告，组织的绩效评估与人事体系“过于集中、缺乏反馈回路”。世卫虽建立了内部审计和评估机制，但问题往往“止步于报告”。调查能发现漏洞，却难以推动制度性的整改，也少有后续追踪。换句话说，从“发现问题”到“解决问题”，再到“形成机制”的闭环仍未打通。

2021年，世卫派往刚果（金）执行埃博拉防控任务的援助人员中，有83人被曝出涉及性剥削和性侵害事件，其中21人是世卫员工。这一丑闻之后，外部独立调查报告也指出，“世卫责任机制过于纵向化，上级问责程序形同虚设”。

独立委员会在2021年10月发布报告，认定“管理层未能建立有效的预防机制和举报系统”，并建议世卫“建立独立的伦理监督委员会”。

随后，世卫总干事谭德塞公开致歉，承诺“零容忍”。然而三年过去，部分受害者仍未获得赔偿。

不仅如此，世卫的内部开支也曾长期饱受诟病。2017年《美联社》报道指出，世卫每年差旅费用高达2亿美元，高于抗艾滋、疟疾、结核病预算的总和。

这些看似行政性的瑕疵，背后反映的是一个深层困境：当组织过于庞杂、预算受制于外部、问责机制薄弱时，它就容易陷入“看见问题但无法行动”的状态——这也是世卫在历次危机中被批评“反应慢”“协调差”的真正根源。

2020年9月，《经济学人》发表社论指出，“世界需要一个更好的世卫组织——一个强大与更充裕的资金支持的机构。”（The world needs a better World Health Organisation—one with more muscle and money.）

在那场席卷全球的疫情期间，《经济学人》将“更好的世卫组织”的要求总结为：更高的预算自主权、更独立的执行与问责机制，以及现代化的治理体系与透明文化。

而《柳叶刀》则将这个要求浓缩为：“更独立、更具资源的机构，能够在科学与政治之间保持平衡。”

然而，5年过去，WHO尚未来得及变成那个“更好的”世界卫生组织，却率先陷入了前所未有的危机，几乎光环尽失。

这一切，正如《柳叶刀》在社论中所警告的那样，“政治化正在侵蚀全球卫生治理的根基。”当科学被卷入政治的洪流，世卫组织的危机，也成为全球卫生体系的一面镜子。