重磅会议召开，“十五五”规划怎么看？（上篇）｜宏观经济

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议20日上午在北京开始举行。中央委员会总书记习近平代表中央政治局向全会作工作报告，并就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议（讨论稿）》向全会作了说明。在“十四五”收官、“十五五”的历史交汇期、承上启下的关键时刻，《清华金融评论》推出“‘十四五’回顾与‘十五五’前瞻”封面专题，回顾“十四五”发展取得的成就，前瞻“十五五”发展面临的战略机遇和风险挑战，探讨如何通过财政、货币、产业、价格等政策协调发力，来推动“十五五”战略目标与2035年远景目标顺利实现，进而为经济社会发展取得新成效，推进中国式现代化建言献策。

卷首语：外部环境之“变”和我国发展之“进”

中国国际经济交流中心副理事长王一鸣：

“十五五”时期相较于以往的五年规划期，最显著的特征就是百年未有之大变局的加速演进。可以说，准确识“变”是科学制定“十五五”规划的基本前提。那么，外部环境之“变”主要表现在哪些方面呢？

首先，新一轮科技革命向纵深推进。人工智能的迅速迭代升级，成为引领新科技革命的核心领域。全球范围争夺科技制高点的竞争日趋激烈。美国加大对我国的科技封锁，在以人工智能为核心的高技术领域对我国进行“降维式”打击。美西方国家的科技打压将倒逼中国下决心增强自主创新能力，在关键核心技术领域寻求突破。

其次，全球产业链供应链加快重构。产业链供应链布局从以成本、效率为主导转向以安全、稳定为主导。我国已成为全球最大的制造中心，全球产业链供应链重构为我国发挥市场规模巨大、生产要素丰富、产业体系完备的优势创造了条件。与此同时，美西方国家推动供应链“近岸化”和“在岸化”，推进“友岸外包”和产业回迁，也将使我国面临更多风险和挑战。

再次，全球治理体系加快变革。在传统的多边机制改革步履维艰、越来越显现出疲态的情况下，以二十国集团、亚太经合组织、金砖国家为代表的新兴多边机制，以区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）为代表的区域自由贸易协定，在推进全球治理变革中扮演着重要角色。金砖国家、上海合作组织等合作机制迈出扩员步伐，非洲联盟加入二十国集团，全球南方国家团结合作和力量将不断加强。

“十五五”时期是我国推进社会主义现代化建设、向2035年基本实现社会主义现代化目标迈进的承上启下关键期，我国发展之“进”呈现一系列新特征，高质量发展迈出新步伐。

第一，经济增长向中速收敛。劳动力数量对经济增长的贡献逐步减弱，劳动力质量提升在一定程度上对冲劳动力数量贡献的下降。人口老龄化等因素导致储蓄率下调，资本形成对经济增长的贡献持续下降。技术追赶和资源再配置空间收窄等因素导致技术进步和效率提升速率有所放缓，但技术进步和效率提升对经济增长的贡献相对上升，经济增长在向中速收敛的同时，质量和效率趋于改善。

第二，新型工业化向纵深推进。我国已经形成规模庞大、配套齐全的产业体系，但重化工业大规模扩张接近尾声，传统产业陆续达峰并将转入平台期，产业数字化转型和智能化改造将明显加快，“人工智能+”将孕育智能制造新的应用场景，传统制造模式可能被解构，区域产业版图和空间结构将加快重塑。

第三，新型城镇化深入发展。城镇化速度从高速转向中速，城镇化形式从吸纳外来人口为主转向农业转移人口本地化为主，城镇化模式从规模扩张为主转向质量提升为主，意味着加快农业转移人口市民化、提高城市生活品质、公共服务水平和城市治理水平将成为核心问题。

第四，绿色低碳转型进入攻坚期。随着经济结构变化和能源效率提高，能源消费增速将逐步趋缓。而各类污染物排放叠加达峰并进入平台期，将增大生态环境压力，绿色低碳转型的任务依然艰巨。

编制“十五五”规划，需深入研究“增长、需求、供给”三个基本问题

第十三届全国政协经济委员会副主任杨伟民：

建设全国统一大市场，是释放我国巨大内需潜力、促进经济持续回升向好的内在要求，也是构建新发展格局、推动高质量发展的战略举措。超大规模市场形成我国独特发展优势。建设全国统一大市场，要坚持问题导向，健全市场准入制度，完善公平竞争制度，破除地方保护和市场分割，并通过完善财税、统计和地方政绩考核制度、推进要素市场化改革、充分发挥数字智能技术的积极作用等举措，为全国统一大市场建设营造良好环境。

超大规模市场是我国的独特发展优势

当今世界，市场是最稀缺的资源。超大规模市场形成了我国独特发展优势。一是规模经济效应大。2024年，我国社会消费品零售总额48.3万亿元，按年均汇率折算为6.78万亿美元，相当于当年日本国内生产总值的1.6倍左右。超大规模市场为深化分工、促进竞争、降低综合成本、发挥规模经济效益提供了广阔空间。二是范围经济效应大。我国生产要素丰富多元，产业体系完备齐全，制造业占全球比重稳定在30%左右，形成了强大的产业配套能力和综合成本优势。三是创新创造效应大。超大规模市场形成的丰富场景有利于创新成果市场化和迭代升级，支撑新兴产业发展和现代化产业体系建设。四是空间集聚效应大。超大规模市场和人口意味着我国有更多的中心城市、都市圈和城市群，生产要素的空间集聚提升了资源的空间配置效率。五是发展外溢效应大。我国货物贸易占全球货物贸易比重为12.5%左右，已成为150多个国家的主要贸易伙伴，随着我国对外部商品和服务吸纳能力不断增强，对全球经济的外溢效应和边际影响将持续增大。

超大规模市场不仅促进了我国经济快速发展，也有效提升了我国参与国际竞争的能力和水平。过去较长一个时期，我国制造业主要依靠低成本优势参与国际竞争。但随着劳动力成本优势减弱，超大规模市场对降低制造业综合成本的作用日趋显现。超大规模市场可以摊薄制造业的研发、投资、物流、营销、采购等成本，由此形成的综合成本优势可以转化为最终产品价格优势。正是超大规模市场赋予“中国制造”的独特优势，使中国制造业继续保持强大竞争力。“中国生产什么，什么就便宜”，正是中国超大规模市场威力的生动写照。西方一些政客难以理解为什么中国在劳动力成本上升后产品还如此便宜，实际上是他们并不理解中国超大规模市场的特征。

建设全国统一大市场要坚持问题导向

党的十八大以来，我国坚持社会主义市场经济改革方向，从广度和深度上推进市场化改革，着力清除市场壁垒，加快形成现代市场体系。同时，我国统一大市场建设仍面临制度规则不统一、公平准入和公平竞争受到限制、地方保护和市场分割等突出问题。当前，要围绕健全市场准入和公平竞争制度，破除地方保护和市场分割等，加快完善相关制度规制。

健全市场准入制度

市场准入制度是社会主义市场经济基础制度之一。市场对资源配置起决定性作用的重要前提，就是各类企业无歧视地进入市场，自主选择生产什么、怎样生产和为谁生产。市场准入领域越大，企业选择范围越大，市场发挥作用的空间就越大。

党的十八大以来，我国积极推动建立公平统一、开放透明的市场准入机制，特别是2018年全面实施市场准入负面清单制度后，市场准入管理模式发生重大转变。近年来，通过破除一批典型的市场准入壁垒，持续优化新业态新领域市场准入环境，开展市场准入效能评估等，推动公平市场准入取得新成效。但仍要看到，市场准入仍面临各种显性和隐性壁垒，特别是在经济下行压力较大的情况下，地方政府往往采取各种手段保护本地企业，客观上限制了公平准入和公平竞争。

现实中，限制市场准入的各种显性和隐性壁垒仍然较多。比如，有的地方工程项目建设只允许本地企业参与招投标，否则不予办理施工许可证。若是技术标准要求高不得不交由外地企业承建时，地方或要求将该企业迁移到辖区内，或要求外地企业必须将业务分包给本地企业。再如，招商引资要求外来企业必须在本地设置分公司并在本地注册纳税，并将其作为享受优惠政策的必要条件。一些地方还设置障碍阻碍企业正常迁移。各种隐性壁垒花样翻新。如制定有利于本地企业的技术、卫生、检验检疫标准，排斥外地产品和服务，或采取有利于本地企业的政府采购政策等。

建设全国统一大市场，就是要健全公平市场准入的制度规制，实现各类经营主体平等进入各类市场，打通制约经济循环的堵点卡点，促进商品和要素在更大范围顺畅流动。

第一，进一步完善市场准入负面清单制度。市场准入负面清单制度既是公平统一、开放透明的市场准入规则，更是政府管理方式的深刻变革。2018年全面实施市场准入负面清单制度以来，对推动市场准入管理创新发挥了积极作用，但仍然存在负面清单制度赋权不够、法律位阶过低、清单事项与审批事项衔接不畅等问题。更重要的是，政府部门仍习惯于前置审批、事前审批，还没有按负面清单要求实现流程再造，工作重心尚未转向事中事后监管，政务信息共享和跨领域跨层级监管能力也不匹配。因此，要提高负面清单制度的法律位阶，建立市场准入负面清单动态调整、信息公开和第三方评估机制，统筹衔接清单事项与行政审批事项，提高事中事后监管效能，确保实现“市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入”。

第二，完善公平市场准入的制度规制。研究制定“市场准入法”或“市场准入条例”，出台市场准入干预行为的禁止清单，制定招投标等重点领域专项审查规则。制定关于各地企业补贴、反补贴的法律法规。健全公平市场准入监督机制，坚决清除阻碍公平市场准入的各类障碍和隐性壁垒。

第三，放开民营企业的市场准入。放开准入关键是进一步解放思想，坚决破除所有制身份歧视，解决该放的领域没有完全放开、核心领域和关键环节设置隐性障碍，让民营企业“望而却步”的问题，对已经明确放开准入但核心关键环节尚未放开的，要采取坚决措施放到位。全面排查和系统清理各类显性和隐性壁垒，不得额外设置对民营企业的准入条件，解决事实上存在的“明放暗不放”“上放下不放”“虚放实不放”等问题。

完善公平竞争制度

公平竞争是市场经济制度的核心。公平竞争制度，是维护市场秩序、保障各类经营主体公平公正参与市场竞争的制度安排。完善公平竞争制度，有利于优化资源配置，降低制度性交易成本，进而调动各类经营主体的积极性和创造性，增强经济活力和内生发展动力。

近年来，我国着力完善公平竞争的制度规则，修订并实施《反垄断法》，出台《公平竞争审查条例》，推动公平竞争审查制度落实，保护和促进市场公平竞争。但也要看到，完善公平竞争制度仍有许多工作要做。比如，现实条件下，民营企业往往在融资能力以及土地、劳动力使用等方面不如国有企业，使其在市场竞争中处于弱势地位，影响公平竞争和资源有效配置。从近年情况看，各级政府出台了大量鼓励民营经济发展的政策文件，但对民营企业各种隐性的、事实上的歧视或区别对待，也就是各种“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”仍然存在，在参与政府重大工程项目招投标、获得银行信贷、申请科研项目等方面更为突出。

完善公平竞争制度，要健全公平竞争制度框架和政策实施机制，完善公平竞争审查制度，强化竞争政策基础地位，营造公平竞争的市场环境。

第一，全面落实公平竞争审查制度。强化公平竞争审查制度的约束力和权威性，完善实施机制。从国际经验看，公平竞争审查需要有一个强有力的机构综合协调并承担最终裁决权。公平竞争审查例外制度要严格限于服务国家安全、提升国家自主创新能力、保护社会公共利益等特定领域。我国现阶段政策制定机关自我审查方式有其合理性，但“谁制定、谁审查”的制度规定不利于增强公平竞争审查的中立性、客观性，也会导致审查动力不足或流于形式。因此，要进一步细化公平竞争审查标准，建立抽查、考核、第三方审查和评估机制，并将评估结果向社会公开。

第二，强化竞争政策基础地位。完善竞争政策框架，建立健全竞争政策实施机制，并通过政策约束和监管执法避免排除和限制竞争的行为。明确竞争政策基础性与产业政策特定性之间的关系，实施产业政策原则上要限定在市场机制失灵的领域，即使在特定领域实施产业政策，也要由选择性产业政策转向功能性产业政策。

第三，营造公平竞争的市场环境。在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面，为民营企业营造公平竞争环境，保障民营企业实现权利平等、机会平等、规则平等。规范设置投资准入门槛，建立公平开放透明的规则，对各类投资主体一视同仁，切实打破自然垄断和各类行政垄断，国有企业经营的自然垄断行业，竞争性环节也应放开，允许民营企业进入并按市场规则运行。行政垄断是以行政权力为基础的垄断，放宽准入本身就是一种有效的反垄断政策。

破除地方保护和市场分割

我国具有超大规模市场优势，商品市场规模优势明显，资本、技术、数据等要素市场规模迅速扩大，但仍存在地方保护和市场分割现象。加快建设全国统一大市场，打破地方保护和市场分割，促进商品要素资源在更大范围内顺畅流动，不断增强我国的市场优势，才能更好联通国内与国际市场，为构建新发展格局提供强大支撑。

第一，规范地方招商引资行为。近年来，各地在招商引资中往往采取超常规优惠方式，从税收、土地、厂房，到人才引进、生产补贴、产业投资基金奖励等，五花八门。要全面清理招商引资的各类优惠政策，对新出台政策严格开展公平竞争审查，严禁违法违规给予政策优惠。鼓励各地区持续优化营商环境，依法开展招商引资活动，防止招商引资恶性竞争行为，以优质的制度供给和制度创新吸引更多优质企业投资。

第二，规范招标投标和政府采购领域的规定和做法。招标投标和政府采购中严禁违法限定或者指定特定的专利、商标、品牌、零部件、原产地、供应商，不得违法设定与招标采购项目具体特点和实际需要不相适应的资格、技术、商务条件等，不得违法限定投标人所在地、所有制形式、组织形式，或者设定其他不合理的条件以排斥、限制经营者参与投标采购活动。建立健全统一规范、信息共享的招标投标平台体系，推进招标投标全流程电子化，加快完善电子招标投标制度规则、技术标准，推动优质评标专家等资源跨地区跨行业共享。

为全国统一大市场建设营造良好环境

加快建设全国统一大市场要坚持长短结合和标本兼治，既要针对当前突出问题完善相关政策并采取治理措施，也要着眼中长期不断完善相关制度环境。

第一，进一步完善财税、统计以及地方政绩考核制度。优化调整中央与地方的事权和支出责任，形成中央与地方以及省以下财政事权和支出责任的清晰框架，推动建立健全权责配置更为合理的省以下财政体制，形成各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。试点开展经营主体活动纳入发生地统计，更全面反映地方经济发展实际情况。进一步规范地方干部政绩考核和评价标准，将依法行政、守信履约纳入评价体系。完善干部管理和激励制度，对不当干预市场的行为严肃问责。

第二，推进要素市场化改革。推动经营性土地、劳动力等要素实现自由有序流动和全国范围优化配置。发挥全国土地二级市场交易服务平台作用，促进土地资源市场化配置。深化户籍制度改革，推进农业转移人口市民化和基本公共服务均等化。加快技术和数据等要素统一市场建设，探索建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保障等基础制度和标准规范。

第三，充分发挥数字智能技术的积极作用。用好大数据、云计算、人工智能等技术手段，打破妨碍统一大市场建设的各类障碍和壁垒。围绕新技术新业态新模式加强制度创新供给，为塑造公平竞争生态提供保障。加快市场监管大数据平台建设，推进市场监管数字化智能化，规范市场监管领域自由裁量权，促进企业信用信息互通互认，一体化推进信用监管和智慧监管。

建设全国统一大市场的重要性和着力点

中国国际经济交流中心副理事长王一鸣：

“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家、向2035年基本实现社会主义现代化目标迈进的承上启下关键期，准确把握这个时期国际环境变化，分析面临的重大机遇和风险挑战，展望经济发展的趋势性变化，对于把握这个时期发展的战略方向有十分重要的意义。

国际环境发展变化及其对我国的影响

“十五五”时期相较于以往的五年规划期，最显著的特征就是外部环境的不确定性，可以预期和难以预期的变化趋势相互交织和相互影响，国际环境变化呈现更为复杂的局面。

第一，新一轮科技革命向纵深推进。新一轮科技革命呈现以人工智能为主导，与量子科技和生命科学等领域交叉融合、多点突破的发展态势。人工智能的迅速迭代升级，正在突破传统的生产可能性边界，成为引领新科技革命的核心领域。新科技革命改变了以往科技革命主要替代体力劳动的特征，转向对脑力劳动的替代和对人的智力的拓展，新增就业岗位向就业技能两端聚集，中间层收缩有可能带来贫富差距进一步扩大。新科技革命重塑各国竞争力消长和全球竞争格局，发达国家凭借智能制造优势弥补劳动力成本劣势，加强对产业价值链高端环节的控制，传统的竞争优势得以延续和强化。人工智能在推动生产力革命性变革的同时，也将带来巨大的潜在风险，迫切要求大国间加强合作有效防范风险。

全球范围争夺科技制高点的竞争日趋激烈。科技创新成为大国战略博弈的核心领域。为了赢得与中国的战略竞争，美国联合西方盟国加大对我国的科技封锁，通过建立多国协同的技术出口管制，阻止我国在高端芯片等领域实现技术突围，并在以人工智能为核心的高技术领域对中国进行“降维式”打击，以确保在关键核心技术领域的绝对优势地位。美西方的科技打压将倒逼中国下决心增强自主创新能力，在关键核心技术领域寻求突破。与此同时，美国在科技领域推进“脱钩断链”也会增大我国技术路线选择的成本，带来更多风险和挑战。

第二，全球产业链供应链加快重构。2020年后持续三年的世纪疫情，以及这一时期发生的俄乌冲突，造成全球化进一步退潮。世界经济展现出与全球化高潮期不同的轨迹与逻辑，地域政治冲突加剧，贸易保护主义抬头，资本跨境流动放缓，各国产业链供应链布局从以成本、效率为主导转向以安全、稳定为主导。美西方以“去风险”为名，推动供应链“去中国化”，以弱化和边缘化我国在全球经济体系中的地位。这些按照政治意图人为推动供应链调整的做法，违背市场经济规律，大幅增加生产成本，增大全球经济“碎片化”风险。特朗普政府奉行美国优先战略，通过对内减税、对外加税，吸引制造业回流美国，将带来全球产业链供应链新一轮调整和重组。

我国已成为全球最大的制造中心，近年来制造业规模稳定在全球30%左右，全球产业链供应链重构为我国发挥市场规模巨大、生产要素丰富、产业体系完备的优势创造了条件。从供给端看，我国正在从中低端加工制造基地转向高端制造和科技创新的重要参与方，在全球价值链的位势上升并控制产业链的关键节点。从需求端看，我国已是150多个国家的主要贸易伙伴，对外部商品和服务吸纳能力不断扩大。从结构看，我国与发达国家水平分工深化，与发展中国家垂直分工加强，我国与发展中国家贸易份额相对提升。与此同时，美西方国家推动供应链“近岸化”和“在岸化”，推进“友岸外包”和产业回迁，实施“中国+N”战略，也将使我国产业链供应链面临风险和挑战。

第三，全球治理体系加快变革。战后确立的全球经济治理体系，难以有效解决发展失衡问题，难以客观反映“全球南方”加速崛起的现实。美西方国家力求按其意志重塑全球经济治理体系、维护其主导全球经贸规则和获取更大利益的目的。在传统的多边机制改革步履维艰、越来越显现出疲态的情况下，以二十国集团（G20）、亚太经合组织（APEC）、金砖国家为代表的新兴多边机制，在应对全球性问题上发挥新作用。以全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）为代表的区域自由贸易协定，在推进全球经济治理变革中扮演重要角色。金砖国家、上海合作组织等合作机制迈出扩员步伐，非洲联盟加入二十国集团，全球南方国家团结合作和力量不断加强。以共建“一带一路”倡议为代表的新型区域合作模式，促进跨区域的产业链供应链合作，为新兴市场和发展中国家在全球经济治理中发挥作用创造条件。

现有全球经济治理体系是二战后美国和主要西方国家主导建立的，有诸多不合理与过时之处，但中国仍主张保持这一体系基本架构，同时对其进行改革与完善，以反映全球经济力量对比的变化。如果经过改革和博弈，能够形成适应全球经济格局变化的新型全球经济治理体系，这将有利于形成更加公平合理的全球经济秩序，中国也将成为影响全球经济治理的重要力量，从以往被动的规则接受者转向重要参与者和引领者。但另一种可能是经过激烈博弈达不成一致，原有的全球经济治理体系被废弃，最终转向两个或多个平行体系，这将对中国带来更加严峻的挑战。

我国经济发展面临的机遇与挑战

我国发展已进入战略机遇和风险挑战并存的时期，既面临推动高质量发展、推进中国式现代化的战略机遇，也将面对新的风险挑战。

我国经济发展机遇

一是超大规模经济体优势日益显现。超大规模市场是我国的突出优势。一是规模经济效应大。超大规模市场为深化分工、促进竞争、降低综合成本、发挥规模经济效益提供了广阔空间。二是范围经济效应大。我国生产要素丰富多元，产业体系完备齐全，形成了强大的产业配套能力和综合成本优势。三是创新创造效应大。超大规模市场形成的丰富场景，有利于创新成果市场化和迭代升级，支撑新兴产业发展和现代化产业体系建设。“十五五”时期，随着居民收入水平提高和中等收入群体扩大，我国的市场潜力和成长性将日趋显现。一方面，超大规模市场可以摊薄制造业的研发、投资、物流、营销、采购等成本，由此形成的综合成本优势能够对冲劳动力成本优势减弱，转化为最终产品竞争优势，持续增强中国制造业竞争力；另一方面，中国市场规模持续扩大，对外部商品和服务吸纳能力不断扩大，促进中国成为虹吸全球优质高端要素的引力场，使国际循环更有效提升国内循环的效率和水平，增强中国经济发展的自主性，提升中国经济影响力和在全球经济治理体系中的话语权。

二是人力资本条件和科技创新能力明显提升。在人口负增长常态化的同时，我国人力资本加快积累，人口数量红利加快转向质量红利。我国已经形成世界规模最大的高等教育体系，理工科毕业生规模全球最大。尽管劳动年龄人口规模持续下降，但由于人均受教育水平的提高，我国人力资本存量在2035年前仍持续增加。人力资本积累不仅有效对冲人口数量递减，也为我国产业转型升级、推动高质量发展提供了持久动力。科技创新能力明显增强，高被引论文数保持世界第二位，专利合作条约（PCT）国际专利申请量突破7万件，稳居全球第一。“十五五”时期，推进教育、科技、人才“三位一体”的全面创新，我国人力资本和科技创新能力将进一步提升，有利于推动创新链产业链人才链深度融合，形成以人力资本为支撑、以科技创新为核心的创新驱动发展新格局，为进入创新型国家前列奠定更加坚实的基础。

三是产业结构调整和转型升级加快。我国产业结构正处在深度调整期。从三次产业结构看，第一、二产业的比重将继续下降，第三产业比重持续上升。从产业内部结构看，重化工业大规模扩张基本结束，传统产业陆续达峰并进入平台期，高技术产业和战略性新兴产业占比继续提升，制造业服务化趋势将推动生产性服务业比重提升。“十五五”时期，随着越来越多的前沿技术进入大规模产业化应用阶段，新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性新兴产业将迎来重大战略机遇，发展潜力将进一步释放，成为经济增长新引擎。产业转型升级加快，将为新旧动能转换和推进现代化产业体系建设创造条件。

四是城市群和基础设施的网络效应日益增强。随着新型城镇化持续推进，我国城镇空间结构不断优化，以城市群为主体形态的城镇发展格局基本形成，长三角、粤港澳、京津冀、成渝、长江中游等城市群形成巨大的生产要素聚合效应，成为推动经济发展的重要引擎。城市群内部大城市对中小城市和小城镇的辐射带动作用增强，产业分工效率提高。长三角、粤港澳大湾区跨区域跨境集聚配置资源的能力显著增强，在全球城市体系中的位势进一步提升。随着高速铁路网、高速公路网、城际轨道网加快建设，综合立体交通体系和快速通道体系加快形成。“十五五”时期，城市群和基础设施网络化水平提高，城市群的空间联系更加便利密切，生产要素的流动、集聚和扩散方式进一步优化，物流成本和交易成本持续降低，资源的空间配置效率不断提高，特别是世界级城市群的崛起，将优化我国国土空间格局，并增强我国参与国际竞争合作的能力和水平。

五是深化改革为经济发展注入强劲动力。党的十八大以来，围绕完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，全面深化改革从全局性展开向战略性突破推进，取得新的重大进展。党的二十届三中全会擘画了今后一个时期以经济体制改革为牵引进一步全面深化改革的蓝图。“十五五”时期，推进新一轮全面深化改革，加快推进国有经济布局优化和结构调整，促进民营经济发展壮大，加快建设全国统一大市场，完善市场经济基础制度，理顺中央与地方财政关系，健全资本市场功能，提升金融服务实体经济质效，稳步推进制度型开放，主动对标国际高标准经贸规则，推进服务业领域扩大开放，将为推动高质量发展、推进中国式现代化提供强大动力和制度保障。

面临的主要挑战

一是人口负增长和老龄化加快。2022年末，我国人口比上年末减少85万人，出现1961年以来的第一次负增长。2023年和2024年我国人口分别减少208万人和139万人。人口是经济增长的基础性变量。从供给端看，人口负增长将导致劳动年龄人口数量和就业人员总量进一步下降，劳动力供求关系发生重大变化，劳动力成本持续上升。劳动力与资本投入、技术进步等其他要素的相互作用，还将影响潜在增长水平。从需求端看，人口负增长通过人口总量减少、人口结构变老影响消费需求。老龄化程度加深将降低居民消费倾向，使社会消费规模扩张放缓和消费结构升级动力减弱。老龄化还将增加社会和家庭的养老压力，减少劳动年龄人口消费支出，使消费需求成为经济增长的常态制约因素。

二是科技创新仍不适应高质量发展要求。我国科技创新取得重大进展，但与高质量发展和建设科技强国的要求相比，还存在短板和弱项：一是基础研究投入不足，原始创新能力不强。2024年我国研究与试验发展（R&D）经费支出3.6万亿元，投入强度为2.68%，其中基础研究经费2497亿元，占研究与试验发展经费6.91%，占比仍远低于OECD国家水平。二是源头技术储备不足，关键核心技术受制于人的局面尚未根本改变。三是科技领军人才偏少。我国科技人员总量居世界首位，但顶尖科学家和高端领军人才依然不足。创新是高质量发展的第一动力。今后一个时期，科技创新成为大国博弈的主战场。实现科技强国建设目标、实现高水平科技自立自强，对科技创新特别是原创新创新和颠覆性创新提出了更加紧迫的要求。

三是新旧动能转换任务艰巨。传统增长动能如房地产、建筑业、制造业面临深度调整和结构性过剩，对经济增长的拉动作用明显减弱。房地产加上建筑业占GDP的比重达到14%，土地出让收入和房地产相关税收占地方综合财力接近一半，房地产贷款加上以房地产做抵押品的贷款占全部贷款余额的39%。房地产市场深度调整带来需求收缩效应。2021年房地产市场峰值时，新建商品房销售额高达18.2万亿元，2024年降至9.7万亿元，形成8.5万元的收缩。虽然近年来新能源汽车、锂电池、光伏设备等“新三样”增势强劲，但短期内难以抵补房地产收缩形成的缺口。传统制造业占规模以上工业增加值80%，但随着钢铁、能源、化工、有色、建材等陆续达峰，面临结构性过剩压力，而战略性新兴产业占GDP的比重仅为13%，受科技创新特别是关键核心技术重大突破的制约，短期内还难以替代传统制造业成为经济增长主动力。

四是转变传统发展方式压力增大。过去一个时期，在面临外部冲击和经济下行压力时，往往采取发债上项目，通过扩大投资和产能拉动经济增长，这种模式在基础设施和生产能力存在较大缺口的情况下是有效的，但随着基础设施投资空间收窄、积累的地方债务压力增大，投资的边际效率下降，这种模式对扩大内需的效能逐步降低。投资最终会转化为供给能力，过去主要通过扩大出口释放，但随着我国制造业占全球的比重达到30%左右，扩大出口面临的外部压力越来越大，如果不加快转变发展方式，会面临越来越多国家的贸易限制措施，也将使外部环境更趋严峻。从依靠投资和出口拉动增长的发展方式，转向“政府促进消费、消费引导投资”的发展方式，政策重心由扩大投资转向提振消费，需要加大改革力度，着力提高居民收入占国民收入的比重，提高消费需求占总需求的比重，提高财政支出用于公共服务和民生的比重。

“十五五”时期我国经济发展趋势展望

“十五五”时期是推动高质量发展、构建新发展格局的关键期，也是经济结构调整、发展方式转变和增长动力转换的攻坚期，经济社会发展将呈现一系列趋势性变化。

第一，经济增长向中速收敛。随着我国进入高质量发展阶段，供需两方面拉动经济增长的因素发生深刻变化。从供给侧看，随着劳动年龄人口减少和劳动力供给下降，劳动力数量对经济增长的贡献逐步减弱并转为负的贡献，而劳动力质量提升在一定程度上对冲劳动力数量贡献的下降。人口老龄化等因素导致储蓄率下调，压降资本积累速度，资本形成对经济增长的贡献持续下降。技术追赶和资源再配置空间收窄等因素导致技术进步和效率提升速度放慢，但下降幅度低于其他要素，对经济增长的贡献相对上升。从需求侧看，经济增长对外需的依赖度逐步降低，而劳动力供求关系变化使劳动者报酬以比资本回报更高的速度增长，加之社会保障等公共服务支出增长加快，推动最终消费对经济增长的贡献提高，资本形成的贡献相应下降。供需两方面的深刻变化，促使中国经济增长由高速向中速收敛，同时质量和效率趋于改善。

第二，新型工业化向纵深推进。我国已经形成规模庞大、配套齐全的产业体系，是世界上唯一拥有联合国产业分类目录中所有工业门类的国家，制造业连续15年居世界首位，竞争力、创新力、抗风险能力明显提升，已经形成200多个成熟的产业集群，但产业体系总体上仍大而不强、宽而不深、全而不精，处于由大变强、爬坡过坎的重要关口。今后一个时期，我国重化工业大规模扩张接近尾声，传统产业陆续达峰并将转入平台期，同时产业数字化转型和智能化改造将明显加快，人工智能和制造业的深度融合，“5G+工业互联网”“人工智能+”将孕育智能制造新的应用场景，推动智能工厂、智能车间、智能产品和智能装备加快发展，大规模标准化生产、企业内部垂直一体化管理等传统制造模式可能被解构，区域产业版图和空间结构将加快重塑。

第三，新型城镇化深入发展。随着农村可转移劳动力数量减少，农业转移人口对城镇新增人口的贡献下降，城镇人口自然增长的贡献相对提高，城镇化速度从高速转向中速，城镇化形式从吸纳外来人口为主转向农业转移人口本地化为主，城镇化模式从规模扩张为主转向质量提升为主。2024年，我国常住人口城镇化率67.0%，预计“十五五”时期常住人口城镇化率年均提高0.7个百分点左右，到“十五五”末常住人口城镇化达到72%左右，到2035年接近75%左右，城镇人口略超10亿。考虑到我国人口基数较大和区域发展的巨大差异，我国城镇化率可能不会像欧美发达国家那样在达到80%之后趋于稳定，后城镇化时代将提前到来。新型城镇化深入发展，意味着加快农业转移人口市民化、提高城市生活品质、公共服务水平和城市治理水平将成为核心问题。

第四，绿色低碳转型进入攻坚期。2024年，我国能源消费量为59.7亿吨标煤，比上年增长4%左右，到2025年一次能源消费总量将超过60亿吨标煤，远高于“十四五”规划提出的“55亿吨标煤”的预期。“十五五”和今后一个时期，随着经济结构变化和能源效率提高，能源消费增速将逐步趋缓。各类污染物排放陆续达峰后将进入高位平台期。根据2023年3月国际能源署（IEA）发布的《2022年二氧化碳排放报告》，我国碳排放总量下降0.2%，预计2030年前我国将实现碳排放总量达峰。主要大气、水污染物排放也将陆续达峰，其中二氧化硫、氮氧化物排放已先后与经济增长“脱钩”，多数水污染物排放已达到峰值并进入平台期，地表水的质量持续改善，但土壤质量改善和固体污染物治理的任务依然艰巨。总体上看，各类污染物排放叠加达峰并进入平台期，将增大生态环境压力，绿色低碳转型的任务艰巨。

“十五五”时期我国经济高质量发展的主要着力点

中国社会科学院经济研究所所长、研究员李雪松：

准确把握高质量发展的科学内涵和巨大潜力

高质量发展是供给结构、需求结构和效率结构“三大升级”的统一。习近平总书记指出，“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展。”他强调，“从供给看，高质量发展应该实现产业体系比较完整，生产组织方式网络化智能化，创新力、需求捕捉力、品牌影响力、核心竞争力强，产品和服务质量高。从需求看，高质量发展应该不断满足人民群众个性化、多样化、不断升级的需求，这种需求又引领供给体系和结构的变化，供给变革又不断催生新的需求。从分配看，高质量发展应该实现投资有回报、企业有利润、员工有收入、政府有税收，并且充分反映各自按市场评价的贡献。从宏观经济循环看，高质量发展应该实现生产、分配、流通、消费循环通畅，国民经济重大比例关系和空间布局比较合理，经济发展比较平稳，不出现大的起落。从投入产出看，高质量发展应该不断提高劳动效率、资本效率、土地效率、资源效率、环境效率，不断提升科技进步贡献率，不断提高全要素生产率。”

高质量发展是未来一段时期我国经济社会发展的主题。当前，世界百年未有之大变局加速演进。一方面，全球经济复苏乏力，贸易保护主义抬头，全球产业链供应链呈现板块化、阵营化；另一方面，新一轮科技革命催生了产业巨大变革，全球经济向数字化、绿色化转型，围绕人工智能、半导体、机器人等领域的大国科技竞争异常激烈。同时，未来一段时期，我国经济处于重塑国际竞争新优势、跨越“中等收入陷阱”迈向高收入国家以及新旧动能转换的关键期。在此背景下，中国要保持战略定力，坚定做好自己的事，着力推动高质量发展，加快培育和壮大新质生产力。

中国经济高质量发展潜能巨大，前景广阔。新一轮科技革命和产业变革为高质量发展提供战略机遇；深厚产业基础为高质量发展提供持续动力；超大规模市场为高质量发展提供需求牵引；要素综合保障为高质量发展提供坚实支撑。从现在起到2035年，中国经济仍有较高的增长潜力。劳动力数量规模和质量红利仍具优势。劳动年龄人口规模仍居高位，为经济增长提供丰富的劳动力资源；劳动力健康和教育状况持续改善，助力人口质量红利加速积累；新型城镇化推动劳动力空间分布持续优化，为提升劳动资源配置效率创造巨大空间。推动经济高质量发展为资本形成带来巨大增长空间。绿色发展理念重塑部分产业生产模式，为资本形成创造扩张空间；数字经济快速发展催生基建新需求，为资本形成带来增长潜力；人民对美好生活的向往激励城市更新行动，对资本形成提出重大需求；民生领域需求不断扩张助推服务业转型升级，为资本形成带来广阔蓝海。全要素生产率有潜力保持在较高水平。在推动要素市场化改革，优化资源配置方面方兴未艾；在加快服务型政府转型，实现供需平衡方面大有可为；在扩大服务业对内对外开放，激发市场活力方面潜力巨大；在坚持创新驱动发展战略，加快形成新质生产力方面前景广阔。

着力推动需求结构升级，加快建设强大国内市场

习近平总书记指出，“必须以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点和落脚点，把发展成果不断转化为生活品质，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感”。为此，要着力推动需求结构升级，实施更加积极有为的宏观政策，全方位扩大国内需求，稳住楼市股市，防范化解重点领域风险和外部冲击，不断提高人民生活水平，加快建设强大国内市场。

大力提振消费。实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，促进重点群体就业。提高农民工社会保障水平，提升农村居民基本养老待遇，健全灵活就业人员社会保障制度，增强中低收入群体消费能力。减轻家庭住房、生育、养育、教育、医疗等负担，抓紧完善生育支持政策体系，建议显著提高博士研究生国家助学金标准，释放中等收入群体消费潜力。减少改善型住房供给端约束、增加高端优质消费品和服务供给，满足高收入群体消费需求。实施提振消费专项行动。促进汽车、家电、家具等大宗消费，加快取消汽车和商品房等领域的不合理限制。顺应消费趋势新变化，着力提升服务业供给能力，研究优化假期制度，大力发展文娱经济和“度假经济”。加力扩围实施消费品以旧换新政策，创新多元化消费场景，扩大服务消费，促进文化旅游业发展。积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济。实施降低全社会物流成本专项行动。

积极扩大有效投资。大力实施新一轮大规模设备更新政策。加强自上而下组织协调，加快推进重大国家战略实施和重点领域安全能力建设。扩大超长期特别国债规模并优化投向，加力支持“两重”建设。创新金融产品与服务，引导各类金融机构加大对“两重”项目的支持力度。适度增加中央预算内投资。加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资。及早谋划“十五五”重大项目。当前，可重点加强以下三大基础领域投资：交通基础设施、城市地下管网改造和新型基础设施建设；城中村和危旧房改造；教育、医疗、养老等民生事业和公共服务补短板投资，建议实施高职院校提升行动。这些领域投资需求潜力巨大，有助于打基础、利长远。

稳住楼市股市。持续用力推动房地产市场止跌回稳，全面取消部分城市各类房地产限制性措施，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。继续调降存量房和首套房贷款利率。通过房票等货币化安置方式，加力实施城中村和危旧房改造。在全面放开部分城市的房地产限制性措施后，坚持市场化手段为主，研究实施一系列财税配套政策，替代原有的行政性措施，确保房地产市场长期平稳健康发展。合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，运用专项债券等支持盘活存量闲置土地，推进处置存量商品房工作。推动构建房地产发展新模式，有序搭建相关基础性制度。深化资本市场投融资综合改革，打通中长期资金入市卡点堵点，增强资本市场制度的包容性、适应性。坚持优胜劣汰，严厉打击上市公司财务造假，严格执行退市制度，大力推进兼并重组，完善大股东、实际控制人行为规范约束机制，让资本市场成为一池活水，让企业有进有出，确保留在股市中的企业是优质企业。这不仅有助于吸引各类资金源源不断地进入资本市场，获得合理回报，形成正向激励，而且有助于更好发挥资本市场促进科技创新的功能，显著增强企业科技创新内生动力，加快培育世界一流企业，推动我国加快迈向高水平科技自立自强。

大力推动供给结构升级，加快建设现代化产业体系

习近平总书记指出，“必须更好统筹质的有效提升和量的合理增长，始终坚持质量第一、效益优先，大力增强质量意识，视质量为生命，以高质量为追求。”为此，要推动供给结构升级，以科技创新引领新质生产力发展，加快建设现代化产业体系。

推动科技创新和产业创新融合发展。加强基础研究和关键核心技术攻关，超前布局重大科技项目，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动。大力支持长周期、探索性、原创性基础研究。涵养适度宽松、包容失败的科学文化，弘扬尊重科学、求真崇善的创新精神。大力发展战略性新兴产业。充分发挥数据与场景优势，赋能科技与产业创新发展。开展“人工智能+”行动，前瞻布局未来产业，在量子信息、生命科学、未来网络等领域不断开辟发展新赛道，塑造发展新动能。加强颠覆性技术和前沿技术研究，尊重科技创新和颠覆性技术创新规律，鼓励颠覆性技术和前沿技术的多路径探索，鼓励多条技术路线错位竞争，加快构建并切实落实科技创新容错机制。加强国家战略科技力量建设。健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本，更大力度吸引社会资本参与创业投资，梯度培育创新型企业。综合整治“内卷式”竞争，规范地方政府和企业行为。

积极运用数字技术提升改造传统产业。推动数字经济领域装备制造和工业软件加快实现国产替代。加快培育数字经济“专精特新”企业和制造业单项冠军企业。推广龙头企业牵引的供应链“链式”数字化转型。支持链主企业、龙头企业开放数字系统接口，促进供应链上下游中小企业实施标准统一的数字化改造，推动中小企业主动融入大企业的供应链，强化中小企业在供应链上的配套能力。推广工业互联网平台企业驱动的产业链“链式”数字化转型。支持细分行业工业互联网平台企业打造产业链协同能力，面向细分行业梳理数字化转型场景图谱及数据要素、知识模型、工具软件等要素清单，面向中小企业推广行业共性数字化产品及系统解决方案，提升产业链整体数字化水平。推广以集群、园区为单位的“面状”数字化转型。支持先进制造业集群、中小企业特色产业集群、国家高新技术产业开发区等重点集群、园区引进或建设工业互联网平台，开发标准化、模块化、解耦化的数字工具与服务，打造贯通工具链、数据链、模型链的数字底座，大力推广集采集销、中央工厂、众包众创等协同转型新模式，带动集群、园区中小企业数字化水平整体提升。

加紧经济社会发展全面绿色转型。协同推进降碳减污扩绿增长，提高绿色低碳产业在经济中的比重。推动数字技术、绿色技术和低碳产业深度融合；推动传统产业绿色低碳转型；大力发展可再生能源；推动绿色低碳技术实现重大突破。分阶段推进碳排放双控。在“十五五”期间，在进入碳达峰前，以强度控制为主、总量控制为辅，确保碳达峰目标的实现。进入碳达峰后，以总量控制为主、强度控制为辅，确保碳排放能够稳步下降，实现碳中和目标，总量控制将成为主导。形成全方位、多层次的碳排放管理体系和市场机制。将碳排放指标纳入“十五五”规划；建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制；进一步健全和完善全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场以及绿证交易市场。建立一批零碳园区，推动全国碳市场建设，建立产品碳足迹管理体系、碳标识认证制度。

积极推动效率结构升级，加快构建现代化治理体系

习近平总书记指出，“必须坚定不移深化改革开放、深入转变发展方式，以效率变革、动力变革促进质量变革，加快形成可持续的高质量发展体制机制”。为此，要积极推动效率结构升级，发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效，加快构建现代化治理体系。

着力激发市场主体活力。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策，弘扬企业家精神，鼓励民营企业家专心致志做强做优做大企业，努力为推动科技创新、培育新质生产力、建设现代化产业体系、全面推进乡村振兴、促进区域协调发展、保障和改善民生等多做贡献。推进《民营经济促进法》尽快出台。促进民营经济发展的工作重点是扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施。坚决破除依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的各种障碍，持续推进基础设施竞争性领域向各类经营主体公平开放，继续下大气力解决民营企业融资难、融资贵问题。着力解决拖欠民营企业账款问题。开展规范涉企执法专项行动，强化执法监督，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益。

加快构建全国统一大市场。完善依法平等长久保护各种所有制经济产权的制度体系，细化涉产权强制措施规则，明确和统一行政执法标准并做好与司法裁判标准的衔接，各地区不得违法干预经济纠纷、侵害经营主体权益。严格落实“全国一张清单”管理模式，地方依法设定的市场准入管理措施要全部列入全国统一的市场准入负面清单管理，全面开展市场准入效能评估。督促行政机关诚信履约，将政务失信记录纳入政府绩效考核，强化违约拖欠中小企业款项投诉渠道建设。加快建设国家综合立体交通网主骨架，统筹布局通信、能源、物流等基础设施，健全流通规则和标准，提升多式联运服务水平。依法推动城乡土地要素市场化配置，在城市群、都市圈内探索区域建设用地指标统筹配置和毗邻区域建设用地协同供应，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。健全统一规范的人力资源市场体系，完善就业公共服务体系，建设全国就业公共服务平台，健全全国统一的社保公共服务平台，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。大力推进全国统一、互联互通的技术交易市场建设，加强跨区域交易信息联合发布，完善技术与资本对接平台。加快构建完善多级互联的政务数据共享交换平台体系，统一明确数据共享的种类、标准、范围、流程，推动数据安全共享。加快完善统一的数据资源登记规则，制定全国统一的数据交易、安全等标准体系，促进数据要素合规高效流通交易，建立健全数据要素收益分配制度。加强监管，促进平台经济健康发展。完善商品质量标准和监管制度，加强对商品质量的全过程监管，建立健全质量追溯体系，提高商品质量水平。完善市场监管法律法规和制度体系，统一市场监管标准和程序，加强对市场主体的事中事后监管。严格执行国家统一的市场制度规则，不得擅自出台和实施妨碍全国统一市场建设的政策措施，清理废除各种地方保护和市场分割的规定和做法。

有序扩大自主开放和单边开放。针对个别领先国家对我国的脱钩断链和遏制打压，一方面要在若干关键核心领域持续推动国产替代，全力确保重要产业链供应链安全；另一方面要不断扩大高水平对外开放。稳步推进服务业开放，充分释放服务业扩大开放综合试点城市改革活力，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点，激活服务业开放发展动能。有序扩大自主开放和单边开放，稳步扩大制度型开放，主动对接国际通行规则，以制度型开放引导市场预期，统筹做好“引进来”和“走出去”，为外资企业“引进来”和国内企业“走出去”营造开放、畅通、稳定的制度环境，降低跨境交易成本，释放制度红利。深化国际产能合作，加强资源能源供应链、技术与人才、品牌与营销体系的全球布局，统筹考虑国际产业链供应链全局和变局，顺势而为，增强国际化运营能力，更深入地融入全球产业分工体系，在全球价值链中谋求更有利的位置。推进高质量共建“一带一路”走深走实，稳妥推进“一带一路”沿线双边多边合作，促进政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，做大中国经济“朋友圈”，推动构建人类命运共同体，对冲贸易保护主义冲击，为世界经济稳定贡献中国智慧和中国力量。

我国经济增长面临的主要挑战及其应对——基于中长期视角

中央财经大学金融学院教授、国际金融研究中心主任张礼卿：

2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划确立之年。新冠疫情发生以来，中国经济恢复总体向好，但困难不少。2024年12月召开的中央经济工作会议提出加大经济刺激计划，预计2025年经济增长前景向好。然而，在对当前的形势保持谨慎乐观的同时，或许更有必要对未来五年甚至更长一个时期的增长前景给予高度关注。可以认为，以人工智能、量子计算、物联网、区块链和生物技术等为代表的新一轮科技革命方兴未艾，以ESG为核心的新发展理念正在获得各国越来越广泛的认可，创新和发展的机遇将会不断涌现。但在另一方面，对于外部环境和国内经济运行中面临的各种挑战，尤其是具有中长期影响的挑战，我们必须认真研究，抓紧制定对策，做到未雨绸缪，有备无患。

主要挑战

外部环境复杂严峻

第一，全球经济增速将持续保持低速增长，据国际货币基金组织（IMF）预测，未来五年，全球GDP增长预计将从2024年的3.2%放缓至2029年的3.1%，整体上明显低于疫情前30年的平均水平。与此同时，全球贸易增速也将持续放缓，在全球GDP中的占比将继续下降。

第二，全球债务水平急剧攀升，一些新兴市场经济体的主权债务已经到了危机的边缘。据国际金融协会统计，全球债务在2024年第一季度达到315万亿美元，其中新兴市场经济体的债务达到105万亿美元，均创下历史最高纪录。IMF认为，当前大约15%的低收入国家已陷入债务困境，另有45%的国家面临陷入债务困境的高风险。债务的持续积累不仅影响近期的经济和金融稳定，而且将会严重制约有关国家的经济增长潜力。

第三，受地缘政治经济冲突加剧的影响，多边主义框架下的国际经济合作面临巨大挑战，国际贸易组织（WTO）运行不畅，自由贸易体制受到破坏。美国等一些国家实施“近岸外包”“友岸外包”“小院高墙”“大规模产业补贴”等措施正使全球经济日趋分裂和碎片化，进而损害全球经济运行效率和增长潜力，也使全球金融稳定面临挑战。

自2008年金融危机后，尽管中国经济的对外依存度已从最高时的67%下降至目前的33%左右，但对国际市场的依赖仍然比较高。2024年，我国贸易顺差达到了创纪录的1万亿美元以上。如果需求结构不发生大的变化，外部冲击的升级和长期化，势必对我国经济的中长期增长构成严重挑战。值得一提的是，特朗普重返白宫后，对来自中国的进口产品全面加征10%的关税和所有输美钢铝产品加征25%的关税，而且有可能签署法案取消中国的贸易最惠国待遇。据测算，一旦贸易最惠国待遇被取消，那么我国所有对美出口商品相当于被加征了60%以上的关税。这将严重打击我国对美出口，也会在现有需求结构之下对GDP的增长造成显著影响，而且这种影响将持续多年。另外，欧盟委员会已于2023年10月公布“欧盟碳边境调节机制（CBAM）过渡期实施细则”，正在为开征“碳关税”做积极准备。

国内经济存在诸多挑战

第一，经济增长将持续运行于中低速轨道。自20世纪80年代启动改革开放之后，在人口和全球化双重红利的作用下，中国经济经历了近30年年均增速为9%左右的高速增长，创造了全球经济发展史上的奇迹。然而，在2010年第一季度达到13%以上的增速后，这一局面发生了变化，进入年均7%左右的中速增长时期。疫情后已降至5%左右。根据增长理论和日本等发达国家的历史经验，未来5～10年，中国经济的年均增速大概率会下降为4%—5%，之后有可能进一步下降。经济增速减缓，对于居民收入、就业、债务甚至金融稳定都可能带来持续的挑战。

第二，供求失衡的局面难以在短期内改变。在改革开放后的40多年时间里，中国的供求局面在2010年左右发生了根本性的变化，从原先的短缺经济转变为过剩经济。相应地，通货紧缩风险也超过了通货膨胀风险。虽然通货膨胀或紧缩一般属于短期的宏观经济稳定问题，但由于我国当前和未来一个时期所面临的内需不足和生产过剩并不仅仅属于周期性问题，而具有明显的结构性特征，因此，从根本上实现供求均衡可能需要一个较为长期的过程。

第三，新旧动能转换面临多重困难。在经济全球化逆风不断增大的情况下，作为传统的经济增长驱动力量，出口的作用将会继续下降，但受到一些结构性因素的制约，消费和投资增长难以达到预期目标，从而势必影响经济增长。在消费方面，传统消费不再能够有效驱动增长，但新型消费尚未形成重大推动力。在投资方面，房地产投资、一般性基础设施投资已经不再能够充当未来投资的主力军，但先进制造业的大规模兴起可能尚待时日。

第四，人口老龄化趋势难以阻挡。最新发布的《中国统计年鉴2024》显示，2023年，我国 65岁及以上人口占总人口已经高达15.4%，老年人口抚养比为22.5%。按国际惯例，我国正在“中度老龄化”的社会形态中加速行进。人口老龄化的加速到来，将会加剧劳动力供给紧张和工资水平的上涨，抑制企业利润增长和资本积累能力；从长期看，将导致储蓄国民储蓄率的下降，从而影响我国的经济增长潜力。

第五，持续增大的债务负担。为了应对2008年全球金融危机，我国推出了4万亿元经济刺激计划。在各级地方融资平台的推动下，我国的宏观债务率迅速上升。据官方公布的数据显示，十多年间，从2010年的大约150%增长近一倍，达到目前的290%以上。如果考虑到隐性负债，一般认为该指标已经达到320%。近期已启动的新一轮刺激计划，势必进一步提高我国的政府负债率和宏观负债率。在经济下行的时候，扩大政府、企业和家庭的负债，对于缓解当期的困难具有合理性，因而常常成为受欢迎的政策举措。但另一方面，不断上升的负债率终究是对未来的透支，规模巨大的还本付息额势必会挤占未来用于投资和消费的国民收入，从而影响未来的经济增长潜力。

应对之策

发展新质生产力，以科技创新引领和支撑我国经济增长

所谓新质生产力，是指以新技术的深化应用为驱动，以新产品、新产业、新业态和新模式的形成与发展为基本特征，通过提升生产要素的配置使用效率来实现经济增长的综合力量。新质生产力的发展，离不开生产关系、制度设计和管理方式的创新。从1980年到2010年这30年，中国经济取得了年均9%～10%的高速增长。支撑这一时期高增长的主要因素包括：改革开放特别是加入WTO后带来的制度变革与开放红利、低廉的劳工成本、较高的国民储蓄率、对环境成本的相对忽视，以及所谓“后发优势”即对外国先进技术的大量引进、借鉴和模仿使用，等等。展望未来，这些因素中的大部分有可能不复存在。中国经济增长必须更多地依靠技术创新这一新的支撑力量，并将技术创新与制度创新、管理创新和认知创新结合在一起，实现资源配置和全要素生产率的不断提升。

积极推动结构性改革，以更有活力的体制机制为经济增长奠定基础

所谓结构性改革，是指对影响经济运行的体制机制和监管规则进行改革，通过创造良好的制度环境促进经济持续稳定增长。与逆周期调节的宏观经济政策不同，结构性改革具有跨周期性，影响更为持久和长远。结构性改革对于经济增长之所以具有非常重要的意义，是因为在资本和劳动等生产要素的供给相对稳定甚至趋于下降时，能否有效使用这些要素就变得非常关键。在经济学分析中，通常使用全要素生产率（Total Factor Productivity，简称TFP）来衡量各种要素的综合使用效率，而结构性改革正是影响全要素生产率的最主要因素之一。

在当前和即将开启的“十五五”规划时期，我国结构性改革的重点仍然是更好地发挥市场机制的作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，消除企业进入和退出市场的不合理障碍，减少政府对企业的不必要干预，让市场在资源配置中发挥决定性作用；同时通过有效监管维护市场秩序，阻止垄断和不正当竞争，克服市场失灵。换言之，要真正实现“有效市场”和“有为政府”高度统一。国际货币基金组织的一项研究显示，成功推进结构性改革，将显著提高我国的全要素生产率，从而大大提升未来一个时期的经济增长潜力。根据这项研究，2022—2037年期间，如果中国能够成功进行结构性改革，那么，就可有效延缓我国经济增长放慢的趋势，即从2022年的4.5%下降至2037年的4.1%；否则，2037年的增长速度将下降为2.4%，比成功进行改革的情形下低了1.7个百分点。

结构性改革涉及很多方面，基本覆盖逆周期调节以外的所有领域。除了与经济活动直接相关的领域，如公共财政制度、货币金融体系、产业政策、收入政策、就业政策和社会保障制度等，还包括与经济活动有关的其他领域，如科技研发和教育、环境生态保护、人口生育制度、户籍和迁移制度、区域发展和城市管理，以及公共治理等。这些领域的改革需要兼顾效率和公平。但总体而言，成功的结构性改革要求所有相关领域的体制机制变革和政策调整具有一致性，最终能够有助于全要素生产率的提高，有助于经济增长潜力的提升。

刺激与改革并举，增强扩大内需举措的有效性

在21世纪初，为了适应全球经济再平衡的需要，我国开始实施扩大内需战略。在2008年全球金融危机后，决策层及时推出“四万亿”刺激计划，大幅度增加政府对基础设施项目的投资，实施适度宽松的货币政策，有效抵御了因出口大幅度下降对经济增长所产生的冲击。2020年以来，受新冠疫情冲击、房地产市场持续深度调整以及中美贸易摩擦加剧等因素的影响，扩大内需的紧迫性再次显著上升。作为应对，在“稳中求进”的基本方针下，决策层再次出台一系列宏观经济刺激措施，包括增发特别国债、地方专项债和超长期特别国债，降低中小企业税费负担等积极的财政政策，以及降准、降息等适度灵活的货币政策。这些举措对于扩内需、稳增长产生了一定的积极影响，但总体上看并未完全达到预期目标。

扩大内需仅仅依靠宏观经济政策刺激是不够的，必须辅之以各种结构性改革举措，因为无论是消费不足还是投资乏力，都有深层次的结构性原因。展望未来，如果经济增长继续面临下行压力，失业情况不能得到有效缓解，居民收入增长缓慢，那么预防性储蓄需求就不会下降，消费提振就将继续面临较大挑战。通过积极的财政政策，降低中小企业的税费负担，为增加就业和提高居民收入创造条件，是提升消费的重要途径。政府对部分产品实施“以旧换新”等消费鼓励政策也将产生一定的积极作用。但应该看到，只有加快社会保障体系的改革，扩大其覆盖面，才能更为有效地降低居民的预防性储蓄倾向，从而扩大其消费意愿和能力。同时，通过公共财政体系和初次分配制度的改革，大幅度提高居民可支配收入，将是提振消费最关键也是最有效的途径之一。

鼓励投资仍然是扩大内需的重要抓手。实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，支持新的大型基础设施项目（特别是以5G基站建设、特高压、大数据中心、人工智能、工业互联网等领域的新基建项目）开工，可以有效提升投资需求。我国常住人口城市化率大约为65%（户籍人口的城市化率仅为48%），明显低于发达国家85%左右的平均水平，甚至低于一些同等收入水平的发展中国家。加快城市基础设施建设，提升各种新型城市化功能，加强都市圈建设，促进城乡一体化融合，同样可以产生巨大的投资需求。然而重要的是，这些投资需求的成功实现，需要包括户籍制度在内的各种体制机制的改革提供支撑。

在经历了疫情冲击、房地产企业融资收紧和平台企业整顿风暴之后，不少民营企业在不同程度上开始收缩资产负债表，对扩内需和保增长产生了不利影响。2023年7月，中共中央和国务院发布了《关于促进民营经济发展壮大的意见》，提出了31条政策措施。如果这些措施得到及时有效的贯彻落实，那么民营企业的投资有望回升反弹，并成为扩大内需的重要力量。2025年2月17日召开的民营企业座谈会，明确了民营经济未来发展的政策方向，包括深化产权保护制度、优化营商环境、降低企业成本、支持民营企业参与国家重大项目，并鼓励其参与国际竞争。可以相信，这次会议在短期内有助于增强民营企业的投资意愿，使国内“就业—收入—消费”大循环更加畅通；中长期则有利于鼓励创新，提高全要素生产率，为经济平稳增长提供重要支撑。

扩大制度性对外开放，努力实现国内国际循环相互促进

当前，我国的外贸依存度大约为33%，与20年前的67%相比已经明显降低。伴随着内需的逐步扩大，未来这一比重还会继续下降。预计到2035年，该指标有可能下降至20%左右，与目前美国等国内市场规模比较大的国家相当。

不过，外贸依存度下降并不意味着应该降低制度性开放程度。近年来，中央反复强调扩大制度性开放，即通过积极推动“三零”目标的实现，降低外国商品和资本进入国内市场的壁垒和限制。通过高水平的制度性开放，中国可以继续深度参与国际经济大循环，并为国内经济增添活力。当更多的外国商品和生产要素参与到国内的生产、流通、分配和消费过程之后，我国超大国内市场规模的优势也会得到更好的发挥，国内经济大循环也将变得更有效率。此外，扩大对外开放还可以提高国内市场制度、规则和标准的科学性、合理性，以及国际接轨程度，从而为国内经济大循环提供制度设计上的借鉴。

过去几年，我国在扩大制度性开放方面做出了重要努力，也产生了较大的成效。2022年1月1日，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）成功启动。RCEP区内人口、贸易额和GDP均占世界约30%，是全球最大的自由贸易区。协定生效后，区域内85%以上的货物贸易将逐步实现零关税。据美国著名智库彼得森国际经济研究所（PIIE）测算，截至2030年，RCEP协定将使成员国间贸易额增加4280亿美元，并带动各成员国GDP每年额外增长0.2%。同年8月，我国成功加入了《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。作为跨国界的数字经济合作努力，加入该协定对于加快营造开放、安全的数字治理环境，促进我国的跨境数字贸易发展将产生重要的积极影响。

当然，我国在扩大制度性开放方面无疑还需要更多的努力。2021年我国正式提出加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），国家领导人也多次在重要的国际会议场合强调中国将积极推动加入CPTPP。在最近一次CPTPP的加入审议中，多数成员国对我方的申请采取了消极态度。究其原因，虽不排除存在一些地缘政治的影响，但客观而言，我国在市场准入、知识产权保护、国有企业改革等方面与CPTPP的有关规则仍有较大的距离。另外，相关资料显示，中国的对外金融开放程度仅为OECD国家平均水平的16%。因此，在确保金融风险可控的前提下，加快推进资本账户可兑换的进程，有序推进人民币国际化，也将是制度性对外开放的重要内容。

“十五五”展望：在城乡融合中破解共同富裕难题

重庆市原市长黄奇帆：

城乡二元体制痼疾亟待进一步破局破冰

党的十八大以来，城镇化进程持续推进，“十三五”期间实现1亿非户籍人口进城落户的目标顺利实现，城镇化率已由2012年的53.10%提升到2023年的66.16%，11年间提高了13.06个百分点。其中，2012年至2022年，农业劳动生产率由1.9万元/人提高到5.0万元/人，非农产业和农业劳动生产率之比由5.1下降为3.7。2023年，城镇居民与农村居民的收入比值为2.39:1，较2013年的3.03:1有明显的下行。但城乡二元体制的痼疾仍在，突出体现在：

一是农民工进城落户成本较高，分摊机制有待健全。根据《2023年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2023年末，全国农民工总量仍有2.98亿人，在7.4亿全国就业人员中的占比为40.2%，在从事非农行业（第二产业和第三产业）就业人员中的占比约为52.1%。对于农民工而言，进城存在融入社会、生活住房、缴纳社保、子女教育以及放弃土地的机会成本。特别是近年来城市房价较高，房价收入比在11以上，远超国际公认合理区间。再加上近年来宏观经济增速下行以及三年新冠疫情影响，原本吸纳农民工就业的制造业和建筑业的就业机会增加缓慢，部分领域甚至出现绝对减少，农民工进城落户的意愿有所降低。对当地政府而言，户籍人口增加的背后是城市运营成本的提升，会增加地方政府在基础设施建设、社会保障、公共管理、公共教育、卫生、住房等方面的成本，却难以带来短期可见的经济效益。根据卫宝龙和王文亭（2018）的测算，对农民工市民化过程中政府成本的测算结果集中在人均3万～8万元之间，社会总成本的测算结果集中在人均5万～15万元之间。其中，一、二线城市农民工市民化的成本高于三、四线城市，沿海地区高于内陆地区。站在经济效益和社会公平的中长期角度，有必要也正在推动农民工向新市民的转化。但其中的难点在于，农民工市民化的成本分摊机制有待进一步完善，需明确“中央财政—流入地财政—流出地财政—农民工个人”的权责。

二是大量存在的小农经济形态制约了农民收入的增长。由于中国经济地理分布上独特的“胡焕庸线”现象，导致了这条线的右边人多地少，36%的国土面积上生活着94%的人口。全国现有2.3亿户农户，户均经营规模7.8亩，经营耕地10亩以下的农户有2.1亿户，小农经济特征明显，小农户对粮食供应的占比高达80%。而同为人多地少的日本虽然人均耕地只有0.7亩，但农户平均规模为22.5亩；美国地广人稀，约有220万个农场，每个农场平均面积约2550亩；加拿大拥有24万个家庭农场，每个农场平均规模超过4000亩，而且规模2万亩以上的农场也并不少见。这些国家由于耕地规模相对集中，更加容易推广农业科技，农业劳动生产率也更容易提升。而中国由于户均规模上不去，规模经济难以体现，粮食生产成本居高不下，丰产不丰收的问题较为突出。为了保障粮食产量，党的十八大以来，我国逐步建立起国家宏观调控下省级人民政府对粮食安全全面负责的体制。但据一些基层干部反映，需要多次上门动员农民完成任务目标，压力较大，靠行政干预推动粮食生产难以为继，说明“国家要粮食、农民要票子”的问题还没有根本解决。

三是乡村振兴任重道远。经过艰苦努力，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。但我国还有大量人群的相对贫困问题，而且解决相对贫困问题要比解决绝对贫困更加复杂、困难。有关研究显示，若根据城乡一条线计算的相对贫困标准，2020年后全国相对贫困人口高约2亿，其中农村人口占了80%以上。经过三年新冠疫情冲击，随着失业率高企，相对贫困人口只会增加而非减少。乡村振兴面临的困难和任务有增无减，突出体现在：一是农村老龄化严重。根据第七次全国人口普查统计，农村全部人口中60岁及以上人口的比重达到了23.81%，65岁及以上人口的比重达到了17.72%，完全达到“深度老龄化社会”的标准，距离“超老龄社会”的标准只差2.28个百分点。二是农民财产性收入存在绝对值低、占比少的问题。2023年我国农村居民财产净收入为540元，仅占农村居民人均可支配收入的2.49%。而城市居民财产净收入为5392元，占城镇居民人均可支配收入总收入10.41%。之所以差距如此之大，其中一个根源在于农村存在大量未被盘活和有效利用的资源，各类闲置资产，农民的土地承包经营权、宅基地使用权等关键财产并未完全释放其价值。三是资本下乡积极性不高，产业脆弱。政府在土地、财政、税收等各方面的支持政策不够明朗，支持社会资本下乡的力度不够，无法打消社会资本顾虑；加上农业投资回报收益不明晰、投资风险高等因素，社会资本的投资热情不高。目前，各地普遍采用土地或者其他乡村发展资源流转的方式吸引社会资本下乡，村集体和农民的收益主要依靠租金，并未形成村庄和农民的发展动力，以致后续发展能力不足。

《决定》有关部署蕴含着巨大的新发展红利

党的二十届三中全会就完善城乡融合发展体制机制进行了全面部署：一是健全推进新型城镇化体制机制；二是巩固和完善农村基本经营制度；三是完善强农惠农富农支持制度；四是深化土地制度改革。围绕这四个方面，《决定》提出了35条具体举措，至少蕴含了两个方面的新发展红利。

一方面，将进一步释放新型城镇化的红利。

当前，我国常住人口城镇化率66%与户籍人口城镇化率48%之间还有18个百分点的差距，约有2.5亿人。这些人实际上长期处于“半市民化”状态、“两栖”状态，这对整个全社会无论是公平、效率还是安全都带来巨大的损害。首先，从公平的角度看，这些人由于没有本地户籍，难以享受到与本地居民同等的公共服务，无论是看病、孩子上学、购房等都存在无形的门槛。其次，从效率的角度看，由于无法在城市定居，这些人每到逢年过节就要回到农村，导致城市劳动力周期性短缺，尤其是东部沿海地区经常因此出现招工难。而且，由于这种周期的流动，导致这部分人口的实际工作时间远远小于城市居民，产生了劳动力的巨大浪费。最后，正如习近平总书记指出的，“如果几亿城镇常住人口长期处于不稳定状态，不仅他们潜在的消费需求难以释放、城乡双重占地问题很难解决，而且还会带来大量社会矛盾和风险”。

对此，《决定》提出，要构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制；推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。落实上述政策，如果到2030年，能把这2.5亿人全部落户到城镇，不仅可以解决上述公平问题、安全问题，还有助于提升资源配置效率。近年来，我国人口增长已近拐点，未来一段时期将面临总人口持续减少的局面，如果人口不能有效集聚起来，不仅前期巨大的城镇化投资成本不能摊薄，还不利于产业发展、城市繁荣。事实上，除少数几个超级大城市外，我国绝大多数大中城市人口规模是不足的，特别是近年来一些以外向型产业为主导的城市随着产业转移、外来打工人群大规模离开，城市空心化的问题日益突出。按照党的二十届三中全会部署，如果在未来5年内持续推动近2.5亿人进入城镇落户，不仅可以有效增加城镇劳动力供给，消化相对过剩的房地产库存，摊薄城市基础设施建设成本，还将会推动形成一批新的超大城市、特大城市和大城市。事实上，中国式现代化固然需要农业的现代化，但从根本上还是要靠以城带乡，靠一批超大城市、特大城市以及超大特大城市带动下的城市群都市圈的有力带动。要靠这些超级大齿轮带动各类中小齿轮运动，中国经济的这个超级大机器才能越转越稳、越转越好。

另一方面，将进一步释放乡村振兴的红利。在推动常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率同步的基础上继续努力，实现到2035年时户籍城镇化率提高到75%，将有望将现有2.3亿户农民减少到6600万户。在此基础上，按照《决定》要求，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作；发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制。那个时候，户均土地将可以由现在的7.8亩左右扩大到30亩左右，从而为农业大型机械的应用、农业科技的推广创造更好的条件，有效规避农民老龄化、农村空心化、农田撂荒化带来的风险。那个时候，户均来自务农的收入将可以由现在的2万元左右提高到8万～10万元，基本与农民工（双职工家庭）进城打工的收入相当。这将是一个重大进步，城乡收入差距会进一步缩小，共同富裕的物质基础就能更加坚实。

同时，这些改革也有利于资本、技术等要素下乡经营，缩小城乡收入差距。事实上，随着资本、技术下乡，不仅仅农业产出得到了持续增加，而且整个农业产业链得到了全面提升，未来农业就有望成长为“第六产业”。所谓第六产业，就是按“1+2+3”的思路，以第二产业和第三产业来赋能第一产业，形成从“田园”到“餐桌”的高水平产业链供应链。事实上，经过多年的改革、创新和发展，我们已经具备了以现代工业和现代服务业来改造农业的物质技术条件。一些地方已将发展“一村一品”等特色农业与冷链物流、直播电商结合起来，探索出了根在农业农村、触角延至全国各地的成功模式，就是以工业的思维、互联网的思维在经营农业。如果现在8.3万亿元的农业GDP被改造后能产生16万亿元的GDP，那农民的收入也会翻一番。事实上，随着人民生活水平的提高，人们对食物的需求正从“吃饱”向“吃好”再向“吃得更健康”转变，这种对美好生活的向往正为中国农业的“新革命”创造越来越丰富的场景。

加强系统集成，抓好关键改革，推动红利释放

要按照《决定》要求，在贯彻落实党的二十届三中全会精神的过程中，更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效，全面释放城乡融合的新红利。

一是要构建全国性城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标交易市场。《决定》提出，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制；把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动。这里暗含着为进城落户农民进行成本分摊的机制。农业转移人口市民化固然会给流入地城镇带来教育、医疗等公共服务支出的增加，增加社会保障支出，但也蕴含着巨大的增量红利。目前，全国村庄用地在城乡建设用地中的占比超六成，但只承载了全国三成多的人口。按全国原先约9亿农民拥有宅基地、未来下降到4亿人，按照“三调”人均村庄用地417.2平方米、国家最低30万元/亩调剂价格测算，潜在市场价值接近100万亿元。也就是说，如果我们加快完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制，就可以激活这些存量土地蕴含的市场价值，从而为农业转移人口市民化提供一个合理的成本分摊机制。这不仅有利于农民增加财产性收入，促进城乡一体化发展，也将有利于区域间优势互补、协调发展。但这一改革目前仅停留在部分区域试点，在全国层面尚未全面推开。跨省区建设用地增减挂钩节余指标和补充耕地指标的“交易”仍采用批量上报、部委审批的方式，定价非市场化、资金结算滞后现象十分突出，对相关利益主体特别是被征拆宅基地的农民利益保障不够，亟须进一步深入推进。

二是要发行超长期特别国债，支持地方政府去收购目前库存的房地产，将之作为公租房廉租房。近年来，中国房地产市场进入了发展的新阶段。过去每年17亿～18亿平方米的销售面积、每年产生8万～9万亿元的土地出让金的时代已经过去了，未来将会降到每年8亿～10亿平方米的销售、每年4万亿元左右的土地出让金。这个过程中，我国将有20亿平方米的商品房库存亟待消化。而恰恰是这些年，我国房地产在高歌猛进的时候，很多地方公租房廉租房供给不足，导致农民工在本地打工的时候无法享受相应的住房待遇。习近平总书记指出，解决群众住房问题是一项长期任务，还存在着住房困难家庭的基本需求尚未根本解决、保障性住房总体不足、住房资源配置不合理不平衡等问题。人民群众对实现住有所居充满期待，我们必须下更大决心、花更大气力解决好住...