特别策划丨荣晨：升级产业补贴政策体系 加快发展新质生产力

全球产业补贴新态势及国际博弈

编者按产业补贴国际规则体系正在经历自世界贸易组织成立以来最深刻的变革，其已成为大国博弈的焦点领域。为此，中国经济时报约请该领域的专家分析全球产业补贴的新态势、国内产业政策走向、产业补贴助推新质生产力等内容，以及探讨地方产业补贴的转型方向。需要指出的是，我们既要看到欧美产业补贴政策的规则悖论，又要看到其对国际经贸规则的加速重构。面对日益复杂的产业补贴国际博弈，中国应对需要兼顾国内改革与国际参与。

■荣晨

全球科技和产业竞争日趋激烈，产业补贴已不再是纯粹的产业政策，而成为世界各国角逐科技制高点和争夺产业主导权的重要举措。美国欧盟一方面对内大幅扩大产业补贴，另一方面对外加大反补贴税力度，甚至别出心裁征收“跨国补贴”税，围绕产业补贴的国际规则博弈和重构不断升级。

在此背景下，深入研究产业补贴对发展新质生产力推动国内产业升级的作用、边界与未来方向，对进一步优化我国产业政策并在新一轮国际规则博弈中赢得战略主动都极为重要。

从理论和实践看产业补贴的合理性和必要性

产业补贴是政府引导资源配置的一种形式。无论是从经济学理论看，还是从全球产业发展的实践看，其合理性与必要性都已得到充分验证。

（一）理论上，产业补贴是为了纠正市场失灵

根据完全竞争市场理论，“看不见的手”被认为能够实现帕累托最优的资源配置。然而，现实经济世界充满了各种“市场失灵”，这使得政府的适度干预比如提供产业补贴，具备了充分的理论依据。

产业补贴是弥补正外部性、激励创新的重要举措。一些产业特别是战略性新兴产业以及基础科学研究成果，带来的社会效益远超投资者本身可以获得的私人利益。但由于投资者不能获得全部的投资收益，这导致投资低于最优水平。此时，政府通过研发补贴、设立研发基金、给予税收优惠等形式，可以使企业降低研发成本、风险，提高投资收益，将部分社会收益内部化，从而激励企业加大研发投入，使投资向最优水平靠拢。

产业补贴是克服信息不对称与协调失灵、促进新兴产业壮大的关键手段。新兴产业尤其是技术密集型产业复杂程度高、不确定性大，企业在技术路径和市场需求等各方面往往难以准确把握。一个完整产业链，除涉及上游原材料、中游制造、下游应用外，还涉及相关配套设施、技术规范、人力资源等各领域和环节，单个企业通常难以承受全产业链的协调成本。协调失灵可能导致具有前景的产业发展成为“空中楼阁”。政府发布产业规划，支持共建共性技术平台，组织跨行业跨领域联合攻关、建设先导市场等补贴，能够降低企业的不确定性预期，引导社会资本流向，有效促成上下游关键环节的突破和整体配套，使新兴产业快速涌现。

产业补贴是保护幼稚产业、培育国际竞争力的现实需要。后发国家的幼稚产业由于起点低，与发达国家已成熟的企业相比，其产业发展前期通常较弱，但仍然要面临巨大的国际产业竞争。如果单靠市场化进程，这些产业可能还没有成长就已夭折。就我国而言，对于涉及经济命脉、国家安全的产业，分阶段、有重点进行产业补贴，可以推动企业度过技术突破、市场开拓及规模效应形成的关键节点，进而获得与发达国家领先产业和企业竞争的能力，这是我国推动高质量发展、保障国家产业安全的必然选择。

在存在显著规模经济的行业，初始补贴能够帮助企业快速跨越盈亏平衡点。一些高端制造业如大型民用客机、高端芯片等，前期研发投入巨大、固定资产成本高昂，只有生产规模达到很高时，才能显著降低平均成本、实现盈利。倘若完全依靠市场机制，进程缓慢甚至无法实现。此时，政府的启动资金支持、首批订单担保或生产补贴，能够帮助企业迅速扩大生产，降低单位成本，从而在全球市场中形成成本优势，进而打破先行者的垄断地位。

产业补贴还是实现一些社会目标的重要手段。各国政府均十分重视就业，因为就业关乎维护社会稳定。中小企业是就业的主要场所，但中小企业在市场竞争、资源获取方面处于不利地位，因而为保证充分就业各国对中小企业都有包括补贴在内的各类扶持支持政策。缩小地区差距也是很多国家的政策目标，因而对落后地区的产业企业都给予扶持支持也是普遍的做法。

（二）实践上，国内外有很多成功的产业补贴案例

无论是发达国家还是发展中国家，成功的产业补贴案例不胜枚举，其深刻改变了技术轨迹和全球产业格局。

从国际经验看，当今的科技强国无一不是巧妙运用了产业补贴。在信息技术革命浪潮中，美国国防高级研究计划局（DARPA）长期资助的高风险、高回报基础研究，催生了互联网、全球定位系统（GPS）等颠覆性技术，为硅谷崛起奠定了基石。近年来，美国相继出台《芯片与科学法案》《通胀削减法案》等，向其半导体、清洁能源等产业提供千亿美元补贴，并规定接受补贴的企业需承诺限制对华投资；2025年1月，美国宣布投资5000亿美元建设“星际之门”AI基础设施，更是将政府对前沿科技的补贴支持推向新高。欧洲通过的《欧洲芯片法案》，明确到2030年将其半导体全球市场份额翻番、提升至20%。实践证明，产业补贴是大国竞争中维护自身技术优势和产业安全的通行做法。

从我国实践看，产业补贴对壮大新兴产业发挥了关键作用。新能源汽车无疑是最具代表性的产业。通过实施研发补贴、消费端购置税减免与直接补贴、充电桩建设运营支持、“双积分”等覆盖研发、生产、消费、基础设施等环节的系统性政策，曾经与世界存在巨大差距的传统产业，被我国打造成为引领全球的标杆。当前，我国涌现出比亚迪、宁德时代等具备全球竞争力的整车及关键零部件企业，已实现在汽车工业百年变革中的跨越式发展。同样，在光伏发电、高铁、通信设备、无人机等行业，阶段性、针对性的产业政策与补贴，也在市场孵化、技术突破、成本控制以及国际化拓展中起到了关键作用，助力我国企业不断提升在全球价值链的位势。

在肯定产业补贴作用的同时，也要清醒地认识到，全球日益激烈的“补贴竞赛”也带来了明显的负面冲击。第一，严重影响以世界贸易组织（WTO）为核心的多边贸易体系。美欧等以国家安全为名，行保护主义之实，使其本国补贴规避国际规则审查，同时利用其制定的新规则如欧盟《外国补贴条例》打压外国竞争者，导致WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）名存实亡。第二，容易导致全球资源配置效率下降。例如，基于美国政府高额补贴，台积电、三星等芯片企业重复投资建厂，已导致全球芯片产能利用率大幅降低。为此，必须高度重视产业补贴可能引发的国际摩擦与内部效率问题，推动其向更加精准、高效和符合乃至引导国际规则的方向演进。

优化方向、创新机制、统筹内外，进一步完善升级我国产业补贴政策体系

面对日趋复杂严峻的国际环境和我国加快发展新质生产力的要求，我国产业补贴政策需要系统优化和战略升级。

（一）优化补贴理念与方向

新质生产力特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力，由原创性、颠覆性的技术突破而催生，具有高科技、高效能、高质量特征，这要求产业补贴的理念与方向与此相适应。

规模扩张转向价值攀升。我国产业已进入新阶段，对一般竞争领域生产环节的补贴模式的边际效益正显著递减，且易导致重复建设和资源错配，难以为继。未来补贴资源应更集中于代表全球科技前沿、聚焦于决定国家长期产业竞争力和关乎国家安全的重要领域，应显著增加具有颠覆性创新的产业，如人工智能、商业航天、量子科技、生物制造等研发补贴规模。同时强化绿色低碳导向，大力支持光伏、风电、氢能、储能等清洁能源技术，以及节能环保、循环经济、碳捕获利用与封存等领域的研发与应用。探索把可能导致环境破坏或资源浪费的补贴，如对化石燃料的某些补贴、对过剩产能的维持性补贴，转向支持有利于环境保护和可持续发展的产业活动。要加强原创性科技创新，通过设立更多面向长周期、高风险、非共识性的专项基金，加大对基础研究、应用基础研究的支持力度。

特惠扶持转向土壤培育。针对特定企业或产品的“特惠式”直接补贴，难以持续培育出蓬勃的产业生态，应从“选拔冠军”转向“培育沃土”，以构建催生和加快发展新质生产力的创新生态系统。首先，落实并优化研发费用加计扣除政策，让投身创新的市场主体公平受益。其次，构建覆盖创造、保护、运用、服务的高标准知识产权体系，保障创新者的合法权益；再次，支持建设高水平的、开放的共性技术平台、中试熟化基地和检验检测中心，显著降低中小科技企业的创新成本。最后，大力发展创业投资、股权投资，并通过政策引导，促使科创企业获得金融“活水”精准浇灌。

重视“硬件”转向兼顾“软硬”。改变“重硬轻软”的思维，在继续对关键设备、先进生产线等“硬”投入提供支持的同时，将补贴政策延伸至人才、数据、标准等“软”实力层面。夯实人才基础。支持企业与高校、科研院所共建高水平人才培养基地，加大对高端人才引进、培养的补贴力度。筑牢数据根基。鼓励数据要素的开放共享、融合应用，对数据基础设施建设和数据治理给予专项补贴。支持制定标准。主动参与和引领规则，前瞻性制定行业标准、检验方法以及国际标准，在全球产业竞争中抢占规则话语权与定义权。

（二）创新补贴机制与方式

好的政策需要依赖科学运作机制和具体执行方式，才能落到实处、发挥作用。为避免资金低效使用或偏离核心需求，需要对现有补贴机制进行深刻、系统的改革与重塑。

健全全生命周期的绩效管理体系。对重大补贴项目实施严格闭环管理。项目立项前，组织跨领域专家开展科学评审，从源头上确保项目的优质性；项目执行中，实施动态追踪，密切关注项目进展、资金使用及阶段性成果，确保实施过程不偏离预定轨道。评价指标从初期投入转向政策效果，把关键指标如技术进步率、产品市场占有率、企业劳动生产率增幅等作为评价的核心。对于评价效果没有达到预期的项目，及时调整甚至取消支持，以实现补贴资源的动态优化和高效配置。

设计市场化、竞争性的补贴分配机制。积极探索推广“揭榜挂帅”“赛马”等机制。由政府或权威行业组织牵头，系统梳理并动态发布亟待攻克的关键技术与产业瓶颈清单，坚持公平开放、不设门槛原则，真正实现“谁能干就让谁干”。通过市场竞争来遴选和确定具有最强能力和最高效率的团队，既提高补贴资金使用效率，也能更好激活市场主体的创新活力。

确立清晰的补贴退出机制。产业补贴应被视为“助跑器”而非“永久拐杖”。对于已经实现政策目标、形成稳定市场需求和具备国际竞争力的产业或产品，要制定明确的时间表和路线图，适时、稳妥降低乃至退出补贴，避免企业产生政策依赖，防止形成“僵尸企业”和产能过剩。退出的财政资金可以转而支持新的前沿领域，实现政策的良性循环。

（三）增强规则制定话语权

在产业补贴已成为全球博弈焦点的背景下，我国的政策选择需要兼具国内视角和全球视野，既能维护自身发展权益，也能积极参与和塑造国际规则。

提升国内补贴政策的合规性和透明度。在合规性上，顺应国际经贸规则演进趋势，使政策设计更具前瞻性与适应性。例如，推动政策重心由专向性补贴转为非专向性补贴，逐渐减少可能引发严重贸易扭曲的出口补贴和进口替代补贴，加大对基础研究、技术开发、创新孵化、绿色低碳等领域支持力度。在透明度上，在坚决守住国家安全与商业秘密底线前提下，适时适度向国内外市场阐释政策的核心目标、科学依据和实施路径，有力挤压部分西方国家凭借片面之词实施单边制裁与保护主义的操作空间。

积极参与和引领全球产业补贴规则重构。在多边舞台方面，依托WTO等现有框架，凝聚、团结广大全球南方国家的共识、力量，积极主动设置议题并引导国际社会探讨，旗帜鲜明反对美欧等在补贴问题上的“双重标准”。在规则重构方面，着力提出既契合国际规范演进趋势、又平衡各方关切的改革方案，推动形成更具公平性、包容性的有助于后发国家发展的全球产业补贴新规则。在协同推进方面，大力支持《全球投资指导原则》等国际共识落地，积极倡导营造一个稳定、公平、透明、非歧视的国际投资环境。

善用国际规则维护我国产业和企业合法权益。支持中国国际商会、各行业协会等专业机构，系统追踪并剖析美欧等新出台的法规政策，例如欧盟FSR以及美国在“跨国补贴”认定上的最新动向，在精准识别风险点的基础上，积极组织并协调国内顶尖的法律、经济与产业专家，形成专业合力，进行有理有据的法律与事实抗辩，为中国企业在海外投资、经营争取公平待遇。同时，相关部门通过发布权威指南、举办专题培训等方式，指导企业深刻认识新型国际经贸风险，全面提升风险防范的主动性与前瞻性。

（四）倡导补贴的包容性

在支持高端产业的同时促进传统产业转型升级，借助补贴鼓励其进行数智化、智能化、绿色化升级，避免出现产业断层。政策设计要有利于区域协调发展，支持中西部地区的产业承接、发展特色优势产业。保障中小企业可以获得补贴政策的普惠性，为其创新活动提供更多的支持。

新时代新征程上，面对加快发展新质生产力的时代命题和风高浪急的国际环境，既不能因外部压力而放弃合理的产业政策空间，也不能墨守成规沿用过去的粗放模式。要以更大的智慧和勇气，推动产业补贴政策向更高质量、更趋创新、更富效率、更加公平、更可持续的方向演进，更好发挥产业补贴在促进国内产业升级中的积极作用，为中国式现代化构筑坚实的产业根基，并在构建开放包容、平衡普惠的全球产业治理体系中，贡献出更多的中国智慧与中国方案。

（作者系中国宏观经济研究院研究员）

总 监 制丨王列军车海刚

监 制丨陈 波 王 彧 杨玉洋

主 编丨毛晶慧 编 辑丨陈姝含