杨瑞龙：更好发挥政府作用需要完善宏观经济治理体系

杨瑞龙 中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席

以上观点整理自杨瑞龙在CMF宏观经济热点问题研讨会（第109期）上的发言

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一、处理好政府与市场关系要求完善宏观经济治理体系

中国在坚持党的领导和坚持社会主义基本经济制度下，已经持续推进了长达四十多年的市场化改革进程。习近平总书记指出：“坚持社会主义市场经济改革方向，不仅是经济体制改革的基本遵循，也是全面深化改革的重要依托。”坚持这一改革方向的核心，在于正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用，同时更好地发挥政府作用。如何处理好政府与市场的关系，无疑是社会主义市场经济体制改革的核心命题。处理好这一关系的重要前提之一就是要合理界定政府的作用边界和职能范围。

在如何处理政府与市场关系这一问题上，我国过去在理论上长期存在空缺。因为在经典的马克思主义政治经济学体系中，实际上并不存在“政府与市场关系”的讨论。马克思主义经典政治经济学在预测未来社会形态时认为，当公有制取代私有制后，商品货币关系将逐渐消亡，整个经济活动将由社会中心统一安排社会劳动，因此并不存在“市场”，也就谈不上“政府与市场的关系”。即便在列宁、斯大林时期，传统的政治经济学仍以计划经济为核心，商品货币关系仅在有限范围内存在，因此也未形成政府与市场关系的系统理论。

随着中国启动市场化改革，尤其是上世纪八十年代末至九十年代初，邓小平南方谈话明确了改革的目标是建立社会主义市场经济体制后，中国面临一个十分现实的问题：如何处理政府与市场的关系。为此，我们需要理论支撑。当时在经济学界主要借鉴了西方主流经济学的相关理论来讨论政府与市场关系。其理论来源主要包括以下几个方面：（1）斯密教条下政府与市场之间关系。斯密认为，市场机制作为一只“看不见的手”能够自动出清市场，政府只需扮演“守夜人”角色，其倡导个人主义、自由主义的价值观；（2）福利主义经济学的逻辑：适度政府干预。市场是不完善的，从而市场会失败，政府干预是必要性的，但政府干预需适度，即市场做不了或做不好时才引入政府干预。（3）凯恩斯经济学与政府干预主义。凯恩斯认为，由于三个心理规律，当有效需求与有效供给达到均衡是市场上还存在非自愿失业，从而政府需要通过逆周期总量调节如财政货币政策来刺激总需求。凯恩斯主义在中国影响很广，认为市场无法通过自身机制实现充分就业和平衡增长，政府应通过财政和货币政策进行宏观调控，实现总量平衡；（4）新自由主义学派关于政府与市场关系的论述。新自由主义经济学是指当代经济理论中强调自由放任理论与政策的经济学体系和流派，70年代末以来成为西方经济学的主流。比如货币学派、理性预期学派、供给学派、新制度学派等，是构成新自由主义经济学的重要经济学派。该理论认为市场会失败，但政府也会失败，且政府失败更为严重，因此主张严格限制政府干预范围。

长期以来，我国并没有形成成熟的政府与市场关系理论，大多借用西方主流经济学的分析框架，特别是凯恩斯主义的政府干预理论。凯恩斯主义逻辑下的宏观调控是指政府主要运用财政、货币等政策工具实现经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡等政策目标，弥补市场缺陷。很显然，西方主流经济学逻辑下的政府与市场关系及宏观调控理论并不完全适用于我国，其原因在于：第一，中国是一个发展中大国，具有二元经济结构、独特的历史文化传统和超大规模经济体特征；第二，中国正处于转型过程，包括市场化、工业化、城市化、国际化，而凯恩斯主义主要适用于成熟的市场经济国家；第三，中国坚持社会主义基本经济制度，坚持党的领导。这些国情决定了政府必须在更广范围内发挥重要作用。具体来看，政府在经济层面的作用主要体现在以下几个方面。一是制度层面，坚持公有制主体地位、维护国家安全、实现共同富裕、追求社会公平正义。二是改革层面，中国的改革是在党的领导下有组织推进的。三是宏观层面，政府在总量管理、财政政策、货币政策中承担重要职能。四是中观层面，涉及产业政策、区域协调发展等问题，这些在西方主流经济学中通常不属于宏观政策范畴，但在中国却极为重要。五是微观层面，政府在就业、物价调控、垄断与竞争政策、收入分配等方面也发挥着重要作用。

由此可见，“宏观调控”这一概念已不足以全面解释中国的政府与市场关系。习近平总书记根据中国的国情及国家治理现代化的历史使命，提出了“宏观经济治理”这一概念，具有重要的理论创新性意义。它既没有照搬马克思主义经典理论，也没有直接套用西方经济学框架，而是立足于中国的实践，提炼出原创性的概念。因此，习近平经济思想中关于宏观经济治理的论述，是基于中国实际与制度特征提出的重要理论范畴，构成了中国自主经济学知识体系中的重要内容，具有突出的理论创新意义。

如何处理政府与市场的关系，是新时代中国特色社会主义经济理论的重要议题。党的二十届三中全会提出，既要“放得活”，又要管得住”。习近平总书记明确指出，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。这一论述的内涵与外延均已远超传统“宏观调控”的范畴。总书记进一步强调，要实现“有度的宏观调控”，即科学的宏观调控和有效的政府治理，并指出：“科学的宏观调控与有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”

因此，“宏观调控”与“宏观经济治理”可有着重要的差异。宏观经济治理的目标更加多元，不仅包括经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡等传统宏观调控目标，还涵盖结构优化、科技创新、生态文明、国家安全等社会发展目标。其次，宏观经济治理更加强调经济与非经济政策的协调性，既要处理经济领域问题，也要统筹非经济领域事务，实现政策协调。再次，宏观经济治理既关注短期调节，也注重中长期发展规划，将五年规划等制度性安排纳入治理框架。最后，宏观经济治理更加重视制度框架的构建，将其纳入国家治理体系和治理能力现代化的整体布局之中，作为国家治理体系的重要组成部分。

因此，学习习近平经济思想，理解宏观经济治理的内涵，具有十分重要而深远的意义。它是中国化的话语体系，讲述的是中国故事，但同时也具有可供一般经济学借鉴的普遍理论价值。

二、如何完善宏观经济治理体系

第一，完善宏观经济治理的微观基础。“管得住”的前提是“放得活”。党的二十大之前，我们的表述是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”；而在二十大报告中，这一表述有所调整，将“和”改为了逗号。前者的“和”体现了并列关系，意味着政府与市场的作用可以相互说明；但修改为逗号后，逻辑顺序更加清晰——首先让市场在资源配置中起决定性作用，然后再更好地发挥政府作用。换言之，必须先让经济“活”起来，才能“管”得好。习近平总书记指出，市场决定资源配置是市场经济的一般规律,市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。要让市场机制充分发挥作用，需要具备以下几个方面的基础条件：一是市场主体，产权明晰化是应有之义；二是市场环境，应建立公平竞争、反垄断和自由价格体系；三是市场体系，包括健全的商品市场和要素市场，推动全国统一大市场建设；四是市场秩序，保障市场运行的稳定性与规范性。

同时，政府的作用边界也应由市场来界定。政府的作用不是越大越好，而是要有合理的界限和边界，这就是总书记所强调的“有度”。所谓“有度”，即在充分发挥市场作用的基础上，更好地发挥政府作用。总书记强调，更好发挥政府作用就要切实转变政府职能、深化体制改革。“该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位”，坚决克服政府职能错位、越位、缺位的现象。政府的“有形之手”在该出现时必须出现，但不能随意干预、四处伸手。

第二，宏观经济治理的第一层级框架：完善国家战略规划体系与政策统筹协调机制。党的二十大报告，特别是二十届三中全会对宏观经济治理的制度架构提出了顶层设计，即“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制”，它具有十分重要的理论与实践意义，是中国特色社会主义制度优越性的具体体现。在政策制定与经济活动管理过程中，涉及众多部门与政策类型，既包括经济政策，也包括非经济政策。各项政策从自身角度看或许都是合理的、必要的，但在共同作用于社会经济体系时，可能会产生相互影响，既可能是相互促进的，也可能是相互冲突的，，甚至方向相斥的“合成谬误”。现实中，我们常见到文件条款各自合理，但落实时相互“打架”的情况。

要解决这一问题，必须发挥社会主义制度的集中力量办大事的优势，建立完善的国家战略规划体系与政策统筹协调机制。其核心在于加强国家重大战略的深度融合，强化国家战略的宏观引导、统筹协调功能，围绕国家发展战略目标，实现财政、货币、产业、就业等政策的协同发力，优化各类增量资源配置。国家发展改革委在新时代被赋予更加重要的职责，尤其在“十四五”收官与“十五五”开局之际，五年规划制定与执行将继续在我国宏观经济治理与政策协调中发挥重要作用。这也是我国与西方国家的区别之一——我们能够通过制度化设计，使政策形成合力，实现“一加一大于二”的效果。

第三，宏观经济治理的第二层级框架：深化财税金融体制改革，优化宏观调控方式。宏观经济治理的第二层次是总量管理。然而，要使总量管理在中国真正发挥效能，就必须深化财税与金融体制改革，优化宏观调控方式。西方国家拥有一套相对成熟的“相机抉择”机制及财政货币政策框架，但简单照搬到中国并不可行。原因在于市场环境、体制结构、政策职能及传导机制均存在差异。因此，为提高宏观政策的有效性，在市场机制发挥决定性作用的条件下，政府主要不再依靠行政手段直接干预经济，而是选择一定的经济政策,包括财政与货币政策分别作用于经济过程、经济秩序、经济活动基础,间接影响微观主体的行为，达到一定的宏观调控目标。为此、推进财税与金融体制改革。在财税体制改革中，需要健全预算制度与税收制度，特别是通过重新调整中央与地方政府的事权与财权，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。在金融体制改革中，应重点加快完善中央银行制度，畅通货币政策传导机制，提高货币政策的效率，同时健全投资和融资相协调的资本市场功能，完善金融监管体系，完善准入前国民待遇加负面清单管理模式，强化开放条件下金融安全机制。

第四，宏观经济治理的第三层级构建：完善多元化的宏观调控工具。除了财政金融政策外，还要综合运用就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策，实现多元化宏观经济治理目标。中国作为转型中的国家，长期存在结构失衡问题，严重影响资源配置效率。因此，需要通过结构性政策加以校正。其中，产业政策与区域政策尤为关键。由于各地经济发展差异显著，中国的政策不可能“一刀切”。在西方国家，产业与区域结构调整主要依靠市场力量，但在中国，政府必须发挥积极作用。然而，结构性政策具有双刃剑效应——既可能矫正结构失衡，也可能因不当干预导致结构固化。

因此，产业与区域政策必须设定合理标准。好的产业政策、区域政策能促进结构优化；反之，不当的政策会带来负面效应。要防止“坏的政策”，就必须让市场成为检验政策成效的重要机制。政府制定产业与区域政策时，应以市场机制为导向。由于中国区域发展不平衡，经济结构复杂多样，，若完全依靠市场自发调节可能耗时过长，代价太高，政府在方向正确的情况下适度引导，能显著提高效率、节约资源。但若方向失误，则可能导致结构性扭曲。因此，优化和科学制定产业政策、区域政策，明确结构性政策的有效性边界是优化宏观经济治理的重要内容。

第五，加强预期管理。习近平总书记在谈及宏观经济治理时特别强调“预期管理”的重要性。所谓预期，是人们基于当前信息对未来经济形势的判断。若对未来预期良好，信心增强；若预期悲观，信心不足。不同的预期将显著影响政策执行效果。若忽视预期变化，政策效果可能被抵消。因此，提高宏观经济治理的有效性，必须强化预期管理。所谓预期管理，是指宏观调控主体通过政策解读、信息公开、新闻发布等方式，向市场传递指向明确、逻辑一致的信息，有效引导、协调和稳定市场主体的预期，力求经济政策效果最大化，而副作用最小化，从而减少不确定性，促使政策达到预期效果。习近平总书记指出，“实施宏观调控，要更加重视引导市场行为和社会心理预期。”从而在提高宏观调控科学性的同时，提高宏观调控艺术性。

宏观经济治理作为立足中国实践的重要创新概念，构成了我国自主经济学知识体系的重内容。我们应继续深入学习，深刻领会习近平总书记关于宏观经济治理的重要论述。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。