「改革创新」迟福林：“十五五”，要以民生为大

迟福林： “ 十五五”，要以民生为大

改革创新

习近平总书记强调，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。“十五五”时期是我国到2035年基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年。要按照习近平总书记的重要指示，谋划“十五五”时期经济社会发展，要不忘初心，把造福人民作为根本价值取向，坚持在发展中保障和改善民生，稳步推动共同富裕。

一、强化民生导向的“十五五”

民生一头连着经济，一头连着社会。谋划“十五五”经济社会发展，要适应国际、国内形势和经济、社会结构的深刻变化，贯彻“民生为大”的发展理念，把保障和改善民生作为经济发展的出发点和落脚点，形成经济发展和民生改善的良性循环。

扩大内需是“十五五”经济社会发展的重大任务。“十五五”时期，面对外部环境深刻复杂变化，集中精力办好自己的事，全方位扩大内需，是我们应对风险挑战的最大底气。

“十五五”时期，我国消费结构、产业结构、城乡结构、能源结构、贸易结构等方面的转型升级正处于关键阶段，实现5%左右的经济增长是有条件、有可能的。要充分利用好大国经济纵深广阔的优势，有效释放结构转型蕴藏的巨大内需潜力，形成更加稳定、安全、持久的经济增长动力。

扩大内需重在释放14亿多人的消费潜力。扩大内需，关键在于提振消费。目前，城乡居民的平均消费倾向持续下降、消费信心不足的问题尚未明显改善。2023年，我国人均国内生产总值（GDP）超过1.2万美元，居民消费占内需的比重仅为40%，与同等发展水平的经济体相比仍有15个百分点左右的差距。加快形成内需引领、消费主导的经济发展新格局，仍面临诸多需要解决的重大课题。例如，提振消费重在释放服务型消费潜力。进入新发展阶段，我国社会的需求结构发生重大变化。2024年，我国居民服务型消费占比46.1%，超过2019年45.9%的水平，对人均消费支出增长贡献率达63%，成为拉动消费增长的主动力。初步估算，若我国城乡居民服务型消费占比提升10个百分点即占比达到60%左右，将新增40万亿元左右的消费需求。

形成消费主导增长、引领产业升级新格局。应当说，消费品以旧换新等政策对于拉动消费起到了重要作用。在我国居民消费结构升级与社会结构、人口结构等变化叠加的背景下，关键在于充分释放城乡居民的巨大消费潜力。适应以城乡居民服务型消费为重点的需求结构变化大趋势，提升基本公共服务均等化与社会保障水平，从根本上解决居民消费意愿不足、消费信心减弱的突出矛盾，将形成充分释放消费潜力的重要动力。

消费是生产的目的，也是生产的动力。短缺经济阶段，有多少供给就有多少消费，供给决定消费；消费新时代，消费潜力的释放对供给具有重大影响。例如，近年来我国数字消费的快速增长不仅形成消费增长的重要动力，也为产业数字化转型提供巨大市场空间和要素支撑。“十五五”时期，需要在提高民生保障水平中，引领畅通国内经济循环、带动产业结构升级。

二、“投资于人”的“十五五”

“投资于人”，就是适应国内需求，将资金资源主要投入到人的需求、人的发展和人的保障上。总的判断是，“十五五”对“人”的投资需求大、空间大。

一是要加大“投资于人”的力度。

目前，我国固定资产投资占GDP的比重明显高于全球平均水平，但社会保障、基本医疗等于人的投资支出比重仍然偏低。我国“投资于人”既滞后于“投资于物”，也与社会需求不相适应。

进入新发展阶段，“投资于人”已成为促进经济结构转型与社会结构转型的结合点。例如，尽快实现农民工市民化，既是城乡结构转型的重大任务，也是促进消费结构、产业结构转型的重要举措。有研究表明，农民向城镇转移成为常住人口后，人均消费将提高30%；在城镇落户后，人均消费将再提高30%。若率先实现近3亿农民工市民化，使其消费水平达到城镇居民平均水平，每年将增加2万亿元至3万亿元左右的消费额，并由此带来巨大的投资需求。

当前，在传统投资增速放缓的同时，教育、医疗、养老、社区建设等服务消费领域的投资空间仍然较大。初步测算，全面“投资于人”，全面保障和改善民生，需要80万亿元至100万亿元的投资规模。其中，基本实现农民工市民化需要20万亿元左右；初步解决城乡基本公共服务均等化需要30万亿元左右；另外，改造现有城市基础设施也需要30万亿元左右的投入。

有研究表明，政府对卫生等公共支出占总支出的比重提升1个百分点，私人消费将提升1.4个百分点。未来，若我国将4万亿元的政府投资用于公共消费专项卫生支出，将带动12万亿元左右的私人消费。若以百万亿元“投资于人”，将充分释放14亿多人的消费潜力，由此将明显提升城乡居民服务型消费比重。

二是将“投资于人”作为做优国有资本的重大任务。

充分发挥国有资本在“投资于人”中的重大作用，有利于放大国有资本功能，是让广大社会成员普遍分享国有资本增值创造的社会福利的重要举措。为此，要实现国有资本“投资于人”的新突破。

建议制定中长期国有资本划转社保计划，重点用于支持农民工市民化、提升城乡基本公共服务均等化水平等。在全面深化改革中优化以往以纳税总额、GDP贡献等经济效益为主的评价标准，重点围绕央企国资在战略性基础设施建设、基本公共服务保障、维护产业链供应链安全、科技创新促进、吸引民企参与等方面的特殊作用，开展战略性、长期性、综合性评价，并建立与此相适应的考核标准。

三、共享发展的“十五五”

全体人民共同富裕是中国式现代化的重要特征。“十五五”时期，要全面贯彻“把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”的工作要求，形成内需引领、消费主导、共享发展的经济发展格局。

首先是推进以人为核心的新型城镇化。城市化是“投资于人”的主要载体，既能集聚效益，又有利于降低公共服务成本。当前，我国总体上进入工业化后期，但城市化水平仍滞后于工业化进程，并由此形成消费结构升级的突出掣肘。这就需要加快推进城市化进程，通过提升居民收入与农村基本公共服务供给质量，形成内需潜力释放的重要条件。

例如，全面取消城乡二元户籍制度，实现农民工市民化的重大突破；全面实行与基本公共服务直接挂钩的居住证制度，使得规模巨大的农民工群体在城市留得住、过得体面；全面改变以往“以证管人”的传统做法，实现基于“大数据”的人口服务转变。此外，以发展都市圈为重点带动中小城镇发展，支持具备条件的省份从有利于发挥中心城市带动作用出发，调整优化行政区划设置。同时，在拓宽农村居民财产性收入渠道、尽快从法律上赋予农村土地使用权的物权属性等方面作出重要的制度安排。

其次是在稳定就业的前提下明显增加居民收入。当前，稳就业是稳收入的当务之急。这需要调整扩大就业的相关政策，出台扶持与服务业就业相关的政策；需要以提高公共消费占比为重点，支持中小服务业企业发展；需要加快城乡基本公共服务均等化进程。

要以民富优先为导向推进收入分配改革，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。目前，我国中等收入群体消费占全社会消费的50%以上。若中等收入群体占比超过50%，在整个居民消费中的贡献率将接近80%。

此外，要加大农村公共服务体系建设，落实社会保障的兜底功能和保障功能，推动城乡基本公共服务均等化；在不增加广大居民负担的前提下，提高新型农村合作医疗保险的补偿标准，提高农村养老保险补贴、农村高龄补贴标准等；并把赋予农民更多财产权、深化户籍制度改革等作为落实党的二十大提出的“多渠道增加城乡居民财产性收入”的重大举措。

最后是推进以人为中心的投资结构转型。我国正处于经济社会转型的关键阶段，投资结构与政策调整，突出问题不是要不要加大投资，而是要寻求有效的投资空间。缺乏消费基础的投资，其产出效益将持续下降。2012年至2023年，资本形成总额对GDP的贡献率从42.1%下降至28.9%。

当前，投资与消费关系的突出矛盾是城乡居民的消费投资需求明显增大。要对不利于经济结构转型尤其是消费结构升级的某些政策予以调整；全面清理现有不利于消费尤其是服务消费释放的各类限购、限贷、限价政策；特别是要加大服务业市场的开放力度，为社会资本创造更大投资空间，有效打通服务领域内外循环，进而形成以服务业市场开放释放经济增长活力、以服务贸易较快发展形成高质量发展的重要动力。

总之，谋划“十五五”时期经济社会发展，要适应国际政治经济安全格局的深刻调整，适应我国发展阶段的历史性变化，进一步全面深化改革，将满足人民日益增长的美好生活需要作为首要目标。“十五五”时期，贯彻“民生为大”的发展理念，将有效缓解短期增长压力、释放中长期增长潜力，为加快形成消费主导的经济增长新模式提供重要条件，也将在持续释放内需潜力、建设全球最大消费市场中增强全球和区域合作的战略优势，形成强劲韧性的中国大市场，为世界经济注入重要的确定性。

【 迟福林：长安街读书会主讲人、中国（海南）改革发展研究院院长 】

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