社科报创刊40周年 | 农民流动三十年

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原文刊载于《社会科学报》2008年4月10日

原标题 | 农民流动三十年

作者 | 国务院发展研究中心 赵树凯

农村改革的三十年，也是农民流动的三十年。观察这三十年，可以从两个侧面进行： 一个是农民的表现，一个是政府的表现。从政府表现的角度看，这三十年大致可以分为三个阶段。第一个阶段是从改革开始到20世纪90年代前半期，具体说是1978年到1993年，基本上是“无政策”时期。第二个阶段是90年代后半期到21世纪初，具体说是1994年到2002年，政策纷纷出台，但政策导向以限制为主，包括出台了若干新的歧视性政策规定。第三个阶段是2003年至今，政策导向发生根本转变，新的政策以促进平等对待、重视保护权益为基本特点。应该说，最近几年是改革以来解决农民工问题进展最好的时期。

(一) 1978~1993

农村改革启动以后，如同没有预料到乡镇企业异军突起一样，政府也没有预料到民工潮会汹涌而来。上个世纪70年代末，随着家庭承包制度的推行，人民公社制度解体，原来对农民几近军事化的身份约束不复存在，农民获得了劳动的自由，开始出现少量流动就业的农民。最初，这部分农民主要以走街串巷的能工巧匠为主，在商业经营和工业领域则相当少见。80年代中后期，随着对外开放和城市改革的深入，东部沿海地区经济快速发展，局部地区的劳动力需求趋于旺盛，拉动了流动农民的规模不断扩大。于是，越来越多的农民参与流动，从不发达地区进入发达地区，从中西部地区进入东南沿海地区，从乡村进入城市，流速不断加快，流域不断扩大。直到1989年初春，几百万农民南下爆发性集聚游动，成为“民工潮”爆发的标志性事件，交通部门不堪承受，社会舆论为之哗然。1992年以后，随着邓小平同志南方讲话的发表，中国经济发展进入了新一轮增长期，到90年代中期的几年间，农民工在规模上急剧扩张，达到了新的高峰。大致上，70年代末到80年代末，虽然民工潮在持续涌动，但是，政府对于这个重要的社会经济现象，并没有给予特别关注，更没有政策积累；80年代末和90年代初期的几年，由于民工潮规模急剧增长，政府开始关注这个问题，也制定了相应政策应对，但政策应对的主要表现在缓解交通和城市基础设施的压力等方面。或者说，这个时期的政策努力，主要是社会秩序角度的，还不是就业角度的。

(二) 1994~2002

进入90年代中后期，城市面临农民进城、城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业“三峰叠加”的严峻形势。这个时候，关于农民工的政府管理、就业成为主要视角。但是，也正是在这个时候开始，农民工管理在政策上走上了歧途，主要表现在，这些政策仍坚持了城乡分割、歧视农民的思路。

笔者把1994年作为政策转折的标志，是因为这年的11月劳动部公布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。这个文件把此前几年一些地方政府局部性的农民工限制措施，上升为全局性政策规定，严重地扭曲了在城乡统筹方向上解决农民工问题的历史进程，也直接影响了农民的权利。这个文件的主要内容是，用人单位若招用外省劳动力，需经劳动部门核实确为当地无法招用到工人的工种、行业。被用人单位跨省招收的农村劳动者，外出之前，须持身份证和其他必要的证明，在本人户口所在地的劳动就业服务机构进行登记并领取外出人员就业登记卡；到达用人单位后，须凭出省就业登记卡领取当地劳动部门颁发的外来人员就业证；证、卡合一生效，简称流动就业证，作为流动就业的有效证件。这个政策规定集中体现了当时用计划经济的思路处理就业问题、用分割城乡的思路处理农村问题的政策倾向。

具体来看，最早从限制的角度处理农民工问题的是一些流入地的地方政府，如长江三角洲、珠江三角洲等发达地区，北京、上海、广州等大城市。主要方法是，其一是清理遣返。这是改革以前就经常在社会控制中使用的行政措施，现在由于农民的过量涌入，则进一步增加了这种清退的力度，扩大了清退规模。其二是建立外来农村劳动力“务工证”制度。广东省的这项工作起步较早，基本做法是：规定广东的企业招用省外劳动力要先报请劳动行政部门批准，由劳动行政部门审批核准其使用外来工数额，企业凭此招用外来务工者，应招的外来劳动力必须持有原地政府劳动部门开具的外出务工证明，招用后再在广东当地办理“务工证”等。江苏、上海等地也制定了类似的制度。其三是出台了一套严密限制使用外来劳动力的规章细则，核心内容是外来劳动力进入本地只能从事本地劳动力不愿意选择的行业工种。如北京、广东、江苏、上海在当时都有这方面规定，其中以上海限制最为严格。这些政策规定执行的结果，第一是加重了农民的经济负担。因为外出要审批，办证要交费，而且收费名目多，等于农民在花钱买“流动权”。特别是，这些审批活动与特定政府部门的利益相结合，在罚款收费等方面缺乏监督和节制，成为经济上盘剥农民的重要手段之一。第二是限制和侵犯了农民的就业自主权，成为对农民新的身份管制，尤其是在这些政策烘托下的收容遣送愈演愈烈，制造出若干人间悲剧。另一方面，限制性政策的执行在政府系统中也受到了抵制。面对农民流动，流出地地方政府却是另外一种表现。起初，流出地政府同流入地政府一样，对于这种流动未加留意。但是，当越来越多的农民异地就业产生了巨大的经济效益甚至成为该地区经济发展的重要生长点时，流出地政府态度大变，由不予理会变为大加赞赏，有些省和县的领导公开发表讲话文章，号召鼓励本地农民走出去就业。一些地方政府把劳动力输出作为一项重要的产业来对待，积极动员社会力量，为外出就业拓展信息渠道，提供交通方便。因而，流出地政府总体来说并不认同种种以限制农民流动为主要目标的政策安排。但是，流出地的某些部门，出于本部门利益的考虑，却往往是另外一种态度。他们对于流入地的某种规定给予配合协作，种种证件收费成为重要的部门收入，甚至成为增加预算外收入的重要渠道；收费罚款成为促使流入地和流出地政府部门联手加强管理的胶合剂。

在以限制和歧视为政策导向的七八年间，农民流动的脚步依然浩浩荡荡。实际上，进入新世纪的时候，这些限制性政策开始被矫正，并迅速衰落下去。在2001年，有关部委就联合发出《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》规定： 从2002年3月1日起，一律取消包括暂住费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑企业管理费等在内的收费；证书工本费每证最高不得超过五元。比较之前的情形，这已经是很大的进步了，但是，这些改进是以那些行政审批、证件手续为前提下作出来的，因此政策上对农民工就业和流动的限制及歧视并没有根本性的转变。2005年初，劳动和社会保障部发出《关于废止农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定及有关配套文件的通知》，存在了十年之久的限制性规定终于被废除。我们无法说清楚，在那些年里，这些审批办证、收费罚款、清退驱赶的文件规定，以及在这些政策规定指引下的某些蛮横行为，给不少的农民造成了麻烦和经济损失。

政府既要提高经济效率，又要维护社会安定，要维持本地人口中较高的就业率。因此，试图对外来人口进行管理与控制是可以理解的。但是，实践表明，并非有了限制规定、有了收费罚款，就实现了有序。实践还表明，单靠处罚、取缔维系的有序，往往会不断制造新的无序和冲突，反而对于维持真正理想状态的有序无济于事。

(三) 2003至今

2003年标志着农民工政策导向的根本转变，不仅因为这一年开始的新一届政府推出了一系列惠及“三农”的政策措施，不仅因为这一年收容遣送制度被废除，而且因为，这年年初，国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。这个文件有七条，三千余言，核心内容是： 取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，取消专为农民工设置的登记项目，逐步实行暂住证一证管理。各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对农民工和城镇居民应一视同仁。这是一个体现市场经济和城市化发展方向的重要文件，标志着农民流动就业政策的重大转折。这个文件的直接目标群体是流动就业的那部分农民，但是，它赋予全体农民以权利。从权利平等与机会均等的意义来说，进城农民的权益实际上就是全体农民的权利。从统筹城乡发展、推进城乡居民身份平等化的历史过程来看，从根本上解决农民工问题上的角度来看，这个文件具有历史里程碑的意义。

在新的阶段，政府看待农民工的视角发生了变化，政策制定的指导原则发生了转变。不再是从保护城市人特权的角度看农民工，或者说为了城市人的需要来管理农民工；不再从某种既定秩序破坏者的角度看农民工，或者说是为了所谓社会秩序的需要来管理农民工。而是从农民权利的角度，从农民发展的角度来看农民工。这是一种真正“农民”的视角，是以人为本的视角。有了这样的视角，农民的问题就获得了“正视”。有了这样的视角，农民工问题就获得了全面重视。于是，若干重要问题的解决，如居住身份问题，工资拖欠和工资标准问题，工伤等基本医疗保障问题，子女教育问题，甚至养老问题，都取得了实质性的巨大进展。

2006年1月，国务院颁布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。这是一个在新的政策导向上系统解决农民工问题的重要文件，是对2003年国务院办公厅文件内容的深化发展。《意见》涉及农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等各个方面。《意见》要求，建立城乡统一、公平竞争的劳动力市场，搞好农民工的就业服务和培训；解决农民工的社会保障问题，将农民工纳入工伤保险范围，优先解决大病医疗保障问题，逐步解决养老保障；切实为农民工提供子女义务教育、居住条件改善等公共服务；保障农民工享受民主政治权利、土地承包权益等。这个文件的出台，标志着解决农民工问题已经到了系统操作和全面启动阶段。虽然，新政策执行还是刚刚开始，现在面临的问题还很多，政策的执行情况并不尽如人意。特别是，农民工权益被侵害的问题仍然严重，例如工资待遇低、拖欠工资、超时劳动、没有节假日休假、工伤和职业病多发、缺乏社会保障、子女就学难、居住难、看病难、民主权利缺失等。但是，最重要的是，农民工政策开始走上了正确的方向。

与此同时，我们也看到了一个令人欣慰的现象，即出现了“民工荒”。这对用人单位来说不是好事，但是，对于民工来说却是大好事。因为这一现象起码说明，民工的就业有了更大的选择。关于“民工荒”的成因，社会各界很关注，分析意见很多，本人认为，短缺的根本原因即农民工的“权利荒”，如工资待遇偏低，劳动条件恶劣，劳动时间过长，没有社会保障等。另外，继续教育的缺失，忽视农民工的技能培训，也使得产业、企业升级后必然出现劳动力的结构性短缺。因此，权利缺失和只针对年轻时期的浪费性使用，导致劳动力紧缺的提前到来。

“民工荒”表明，农村剩余劳动力的供求关系正在发生变化，“年轻劳动力的无限供给”不再存在。这一现象的出现是认真反思和解决农民工问题的重要契机。

我们还高兴地看到，地方政府在解决农民工问题上的积极探索创新也让农民感到鼓舞。如一些地方已经明确取消暂住证，实行居住证，享受同城待遇。2006年9月，浙江省政府正式提出，“改革农民工登记管理办法，加快相关立法修改，逐步在全省范围内取消暂住证制度，转而实行居住证制度”。根据2007年11月新近发布的《浙江省居住证申领办法(征求意见稿) 》，居住证将与社保、就业、教育、居住等挂钩，使持证者享受与同城市民一样的服务，而且还在子女就读、计划生育、劳动保障方面享受到与浙江省内市民一样的优惠政策。此外，有若干地方把农民工改称新市民，如无锡、青岛、西安雁塔区等。西安雁塔区政府下发《关于规范“新市民”称谓的通知》，明确外来务工人员从此改称“新市民”。新市民在低保、义务教育、法律援助等方面与原本地居民相同。

改革以来，农民流动的发展伴随着激烈的政策意见的争论。流动初期的主要问题是，农民是否应该流动。曾经一段时间，有舆论指责农民，“不在家里种地，跑出来干什么？”甚至说农民不务正业；后来的一段时间，虽然承认农民的流动，但是转向指责农民的流动方式不对，说是“无组织”“盲目流动”，应该“有组织流动”“有序流动”。于是政府部门设计了种种组织制度来约束规制农民，包括用审批、证件等行政手段来约束农民，甚至用收容遣送来对付农民。这些问题的根本可以归结为一句话： 农民是否有权利流动。即便是盲目流动，难道农民就没有“盲目”的权利吗？流动既属于基本人权，更为中国宪法法律所允许，只要不是违法犯罪，“盲目流动”又有何不可？

因此，改革以来，农民流动的道路不平坦。这证那卡，这收费那罚款，还有噩梦般的收容遣送、曾经如影随形地笼罩着农民。对于许多农民工来说，曾经有过的辛酸遭遇，既恍若隔世，又宛如昨日。对于政策和政府来说，难道农民的所有这些苦痛都是不可避免的吗？或者说，难道那些限制、歧视和打压都是正确的吗？答案显然不是肯定的。那么，这些不快的发生说明了什么？本文认为，这些情况首先说明，在政策思想上，并没有解决如何正确对待农民的问题。早在80年代，我党就提出，农村改革的基本经验就是尊重农民的首创精神。而当年对于家庭承包制度，对于乡镇企业，政策上都发生过不该发生的打压。在农民流动的问题上，这种农民与政策的对立和拉锯再度发生。这其中有深刻的反面经验需要总结吸取。现在我们终于高兴地看到，农民的选择和创造终于获得尊重，或者说政策终于顺应了农民。但是，我们有必要深思，在今后的改革发展进程中，该建立怎样的体制机制，来保证这样的政策弯路不再重复，保证农民的伟大创造更加顺畅地成为政府的政策选择。

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本期责编：潘 颜

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