周天勇：农村建设用地改革 先后•怎么改•效果如何的兵棋推演

来源：市场资讯

　　来源：天勇谈经济

　　《之一》：农村土地市场化配置改革的兵棋推演（上）

　　《之二》：建设什么样的社会主义市场经济农村土地体制

　　在前面发出的《之一》和《之二》中，笔者阐述了保障国民经济运行安全与稳定增长对推进农村土地要素市场化配置改革的紧迫需求（为何改），以及如何建立农村土地市场化的体制机制（建什么）。而农业土地如何市场化改革，土地市场化配置中政府如何做到 “有为” 的体制机制（改什么、立什么），将在后面的《之四》《之五》中探讨，今日《之三》将推演标题所述内容。

　　一、前面的话和弈局的棋子

　　前文已述，供给侧提升生产效率、需求侧拓展货币流动性、应对消费价格通缩、防范金融断裂动荡、保障就业与社会稳定、推动经济复苏壮大，是夯实中国经济韧性、提升对外竞争力、巩固外部政治地位、维护地缘安全环境的基础，更是当前最重要的政治目标。若经济回落且根基脆弱，便无法支撑这一政治目标的实现。而盘活农村闲置、浪费及低效利用的土地，正是释放体制性剩余中巨额潜在生产力与财富动能的关键 —— 农村改革的重要性便在于此。

　　明确上述大战略逻辑后，农村土地市场化改革这一 “棋局” 的走棋过程，核心便是 “先改什么、后改什么、怎么改、改革效果如何”。因此，有必要进行兵棋推演。

　　农村土地市场化配置改革棋局中的参与者可分为三类：

　　（1）决策、设计与实施主体：决策者（战役指挥层）、参谋部（深改委、中财办等相关部门）、执行层（有关职能部门）；

　　（2）利益相关分层管理者：团练（村委会）、尉（乡镇政府）、校（市县政府）、将（相关行政管理部门）；

　　（3）利益相关经济主体 —— 兵卒：农民、市民（分居者与创业者）及法人。

　　二、经营性建设用地改革的功能是赋予农民土地发展权

　　集体经营性土地入市获得高收入的时代已经过去。当前农村土地要素市场化配置改革，重点先放在集体经营性建设用地改革上，推动其实现 “同地同价同权” 入市。农民（兵）、村组织（团练）、乡镇政府（尉）、市县政府（校）等利益关切主体，均关注土地出让收入规模及收益分割方式与比例。

　　出让大块土地以获取高收入的可能性推演：

　　棋局中 “将校” 层的思路，仍停留在 “将农村碎片化经营性建设用地通过行政整治、占补平衡形成大块土地，再引进大项目、招引大投资者，以高价出让后与团练、兵卒按比例分配收益” 的思维定式中。但实际情况是：当前城镇中价值最高的住宅与商服楼宇已普遍过剩，通过出让住商服用地获取高收入的 “惬意时代” 已成为过去；大工业用地领域，当前闲置产业用地占比已达 35%—45%，且制造业普遍面临产能过剩，愿意大规模投资的厂商较少，即便低价出让工业用地、仅获取少量收益的时代，同样已成为过去。

　　城市居民与企业法人，是否会掀起赴农村投资购买集体经营性建设用地的热潮？笔者推演结果显示，这种可能性概率较低。原因何在？一是当前工业园区闲置土地较多，租金下行，厂房场地供过于求；二是赴农村开展工商业投资，在基础设施、人才供给、市场配套等方面，均不及城镇与产业园区；三是当前农村经营性建设用地分布零散，若投资者需整合大块土地，其成本高低是必须考量的问题。既然 “大项目、大投资者” 购买农村集体经营性建设用地的时代已过，城市中小投资者购买的概率同样不高 —— 从校尉、团练及农村兵卒各方获取出让收益的目标来看，急于推进农村经营性建设用地市场化改革的现实意义似乎并不突出。

　　集体性建设用地改革的目的是复苏和重振农村经济。若仅从上述推演判断，农村集体经营性建设用地市场化改革似乎既不紧迫也不关键 —— 这种判断实则有误。该项改革意义重大且极为紧迫，笔者继续推演如下：农村土地市场化改革的核心功能是什么？需从更广阔的视野切入分析。

　　1． 形成农民 “以地为本” 的发展能力

　　农村经营性建设用地实现 “同地同权同价”，一个至关重要的意义在于：一旦允许交易、可形成定价，其便成为具备价值的资产。在某一区域内，放开交易后将产生两重效应：一是土地可进入市场流通，成为可交易不动产；二是即便仅 1% 的土地发生交易，其形成的价格也能为其余 99% 暂不交易的土地提供定价依据，实现资产估值。

　　更为关键的是，土地经确权、颁证并完成资产估值后，可凭土地实物资本注册、以地入股、以地抵押融资。农民将从仅依靠劳动要素谋生，转变为劳动要素与土地要素相结合，进而具备在乡村发展的能力。

　　2． 要赋予农民土地发展权

　　从农村发展历程与当前现状来看，从改革开放初期到 1996 年，先是乡镇企业兴起，接着是集体企业改制，随后个体私营企业蓬勃发展；彼时土地管理相对宽松，农民曾在一定程度上拥有土地发展权，这也造就了江浙闽粤地区内源经济的兴旺繁荣。

　　但如今，农民的农村土地发展权却日渐弱化。地方政府对村级民营企业的干预、乱收费现象时有发生，尤其是在 “腾笼换鸟” 过程中，针对乡村及城郊的 “散乱小污差” 企业、产能过剩领域、生态环保不达标项目、安全生产不合规场所、违章建筑、违规搭建大棚等，采取 “行业范围扩大化”“整治力度层层加码”“一刀切” 式的整治与拆违措施；加之对乡村民营企业产权保护力度不足，导致一批乡村企业被拆除。当前相关法律法规及自然资源、住建、农业等部门的各类规定愈发细化，计划与行政管制也日趋严格 —— 最终导致农民在农村仅能从事农业种植与务工，即便搭建一个鸡窝，也可能被有关部门纳入图斑监管，与土地要素相关的创业、兼业经营活动几乎无法开展，农民实际上程度不同地失去了土地发展权（详见笔者 “天勇谈经济” 公众号文章《乡村创业兼业及消费繁荣与农民的土地发展权》，此处不再赘述）。

　　农村土地市场化改革使农民的土地转化为资产，这是农民拥有土地发展权的基础。当然，要实现农民的土地发展权，除推进要素市场化配置改革外，还需对当前土地用途、计划、规划、建设标准、面积、层数、建筑用途、交易主体等方面的行政规定与审批管制进行一次力度较大的清理与改革 —— 二者如同硬币的两面，缺一不可，具体将在《之四》中探讨，此处不再赘述。

　　从农村经济增长动力视角看，结合上述分析，集体经营性建设用地改革的核心目标不应以获取出让收入为主，而是要盘活巨额闲置的经营性建设用地，将农村土地发展权交还农民；集体经营性建设用地的供给主体应以村民为主，由政府引导（不参与利益分配）、回乡能人及村民带动，而非优先面向外部主体，同时适当降低租金与价格，以提升土地生产效率、扩大创业与兼业就业规模、增加农民收入，最终推动农村经济真正实现振兴繁荣。

　　三、收入和货币流动性：决定于宅基地和农地的市场化改革

　　农村宅基地市场化改革在国民经济运行与发展中的功能是什么？我们可延续上述对农村集体经营性建设用地改革的推演逻辑进行分析。前文已提及，专家与中央政府推动集体经营性建设用地市场化改革的初衷，或许是让农民获得更多出让收入，但推演结果显示：城市资金下乡购买集体经营性建设土地用于投资创业的规模可能有限，而宅基地改革的主要功能应聚焦于通过市场化改革将土地转化为资产，赋予农民土地发展权，进而盘活闲置、浪费及低效利用的土地。

　　1． 宅基地改革的棋局格局

　　从城市居民视角看，其收入水平高于农民，而城乡资金双向流动的核心需求便聚焦于宅基地。全国村庄总面积约 3.2 亿亩，其中宅基地面积 1.76 亿亩，闲置率达 55%，闲置面积约 0.968 亿亩 —— 这一闲置面积超过全国城市建设用地总面积，也是村庄各类闲置土地中规模最大的部分。

　　2． 宅基地推动城乡资金双向流动的推演

　　其一，其为农村带来的资金规模最大；其二，从宏观层面看，其在打通 “土地实物配置与货币流通” 梗阻、激发央行货币供应潜能、形成新增货币流动性方面的作用最强；其三，因宅基地价值较高，其在宏观资产负债表中形成的资产规模也最大，对平衡宏观经济资产负债表的功能最为显著。

　　3． 农村宅基地交易双方主体特征分析

　　出让主体为农户，其中不少农户已在城市或县城购房，且在城市生活、工作、居住十年、二十年甚至更久；他们更希望放开宅基地交易，要么通过交易收回现金，要么能以宅基地抵押融资以支付城镇购房首付。

　　受让主体主要包括两类：一是城市常住居民，尤其是在外工作多年、在故乡无宅院者，或退休后希望返乡居住者，或希望到农村享受田园生活的外乡人士，或在外打拼多年后计划回乡创业并购置宅基地者；二是本村中青年农民 —— 多年来，农村大家庭因结婚分户需建房，但宅基地未新增，导致其住房需求难以满足。农村人口外流的一个重要原因便是：部分农民结婚成家后无法获得实物分配的宅基地，而闲置宅基地又不能通过交易流转，导致 “需地者无地、占地者不退出” 的局面。

　　4． 盘活农村闲置宅基地的几个关键条件推测

　　需解除或放宽对农村住宅建设类型、面积及层数的限制：允许在城郊、城镇、集镇及农村区域建设别墅；取消各地对宅基地面积（约 200 平方米）的限制，允许合并购买两至三处宅基地；保障村民与市民享有平等权利，允许其拥有多套宅院；将农村宅基地房屋建设层数放宽至二至四层；在城郊及农村区域，允许宅基地同时具备生活居住与创业经营属性，以鼓励乡村创业与兼业就业。