部门首长责任制极好，成败在落实

文︱曾财安

现存各种各类动物之所以能够繁衍至今，皆因他们在亿万年的物竞天择中胜出。一个物种要在激烈的物竞天择中突围，其中的一个关键条件是拥有强烈的“利己习性”，在争夺食物、水源、巢穴地盘中首先照顾好自己，然后是配偶、下一代。不然的话，这个物种很快就会倒下，加入灭绝大军行列。至于“利他主义”，只是人类进入文明时代后才创造出来的产物，而且是例外多于普遍，所以才会出现规条法例，用来规范个人行为，维护社会秩序。

试想一下，假如规条法例在这一刻消失，或者是有法但不执行，完全依赖人们自己的意愿去规范本身行为，希望他们自我控制，不去偷、不去抢、不使用暴力欺凌弱者，世界会变成什么模样？恐怕我们瞬间便会倒退亿万年，重新回到蛮荒年代。可以这样说，“利己习性”已经成为人类的精神基因之一，只能助外力去改变。绝大部分人不去做害人的事情，主要原因是害怕受到法律制裁或者被人排挤，对己不利，当然也不排除有人认为这样做是不对、不道德的，但毕竟占少数。

战国时代的法家大宗师韩非子早就看透了人性中天生的“利己习性”，所以才提倡以法治国，秦孝公与商鞅的变法就完美地印证了这个理论。他在《韩非子‧备内》强调：“人臣之于其君，非有骨肉之亲也，缚于势而不得不事也。” 大意是，臣子对于君主，没有骨肉之亲，只是迫于权势而不得不按命令办事。

制导官员 刑德并用

在《韩非子‧二柄》中，韩非子进一步直白地指出：“明主之所导制其臣者，二柄而已矣。二柄者，刑德也。何谓刑德？曰：杀戮之谓刑，庆赏之谓德。为人臣者畏诛罚而利庆赏，故人主自用其刑德，则群臣畏其威而归其利矣。” 翻译成现代语言就是，明君用来主导管制官员的，不外是刑和德这两种方法而已。什么叫刑、德？刑就是罚，德就是赏；官员害怕刑罚而贪图奖赏，只要明主使用赏罚，官员就会老老实实地去执行明主的命令。换句话说，只要领导懂得利用官员们避罚趋赏的利己习性来制导他们，就会如臂使指，无往不利，反之就会举步维艰，事倍功半。

2002年，时任行政长官董建华引入“主要官员问责制”（司局长问责制），将原来由公务员出任的司局长改为由行政长官直接委任社会有能人士，制定政策，同时负上政治责任。在这个制度下，原本的常任秘书长就只是专职负责执行政策。制定与执行政策两个功能分家，而行政长官自己能够挑选司局长，相当于拥有一个听命于自己的内阁，增加了按自己意志施政的灵活性。

不过，司局长一任5年，与属于公务员体系的常任秘书长也不是直接的上下级，因此缺乏二柄，加上制定与执行之间也没有绝对清晰的分野，两者之间一旦发生意见分歧，就可能会出现上有政策，下有对策的局面，对施政效率造成负面影响。23年来，这样的不理想例子并不少见。

2025年9月17日，行政长官李家超发表任内的第4份《施政报告》，内容之一就是针对上述问题，引入“部门首长责任制”以补充“主要官员问责制”的不足。这个新制度设有两级调查机制︰第一级是当部门出现问题，须查找不足、予以改善，并厘清责任谁属，按缺失轻重情况，依照公务员管理制度进行相应行政或纪律处理，后果包括警告、谴责、不获增薪、降级、扣薪、勒令退休以至革职等；第二级是如部门出现严重问题，或涉及广泛或重复性的系统问题，或有迹象显示问题可能涉及部门首长的角色时，调查由专为责任制设立的调查小组负责，查找不足与厘清责任。

执行之外 亦要公开

最重要的是，新制度赋予司局长新的权力：当部门出现第二级情况时，有关局长须向其所属司长汇报，获其同意后启动第二级独立调查机制；司长亦可主动指示相关局长启动调查机制。从此，新权力就能成为“主要官员问责制”与“部门首长责任制”就能使到权责相等，让负政治责任的司局长得以有效地制导负行政责任的部门首长，避免了阳奉阴违，政令不出司局长办公室门的流弊。平心而论，“部门首长责任制”的确是一个切中时弊的良好制度。

可以想像“部门首长责任制”一旦全面实施，就能为特区政府的施政效率添柴加火，在现今的由治及兴与深度改革的情况下特别重要。但需要注意的是，在引入良好制度与出现正面效果之间，还有一个极其关键的一步，那就是持之有恒的落实，否则一切都只是白纸一张。同样重要的是，问责与纪律处分不单是要有，用来震慑企图干犯者，更要公开透明，让全社会看到其前因后果，令市民信服，以此进一步提高特区政府的管治威信。

过往20多年，特区政府在免去某些司局长的职务时完全没有公布原因，这样做可能是顾全个人的面子，但与特区政府的管治威信与社会利益相比，孰轻孰重，不问而知。在政治问责层面，这样的保守做法犹可以勉强说得通，但在新的“部门首长责任制”中则非常不合适。在本质上，部门首长与前线人员都是公务员，既然前线人员触犯纪律受罚都会公布有关详情，那部门首长也应该一视同仁，以免被市民误会是官官相卫，刑不上大夫，打击社会对新制度的信心。

西方一句谚语说得很好：正义不单要存在 ，还要被人人看到（Justice must not only be done, but must also be seen to be done）。公开性和透明度对实现正义同样重要！