联合国总部需要搬家，特朗普送上助攻，这回中国成为最大赢家？

美国总统特朗普在联合国大会上的发言再次掀起波澜。

他重提旧事，抱怨自己执政时期竞标联合国总部翻修项目遭拒，进而质疑联合国效率低下，甚至暗示纽约不再适合作为全球中枢。

这番表态并非即兴发挥，而是特朗普对多边组织长期质疑态度的延续。自重返白宫以来，他领导的政府已大幅削减对外援助，宣布退出世界卫生组织，终止参与联合国人权理事会活动，并启动对美国参与所有政府间国际组织的全面审查。

在联大演讲后与联合国秘书长古特雷斯的会晤中，特朗普虽缓和语气称 “百分之百支持联合国”，但仍强调 “有时可能不同意它的观点”，这种矛盾表态被解读为既想施压又不愿彻底割裂的策略性姿态。

特朗普的言论迅速引发连锁反应。美国 “政治” 新闻网指出，其演讲创造了历任美国总统联大发言时长的新纪录，内容却充满对抗性。不仅批评联合国，还直指欧洲 “移民与能源政策正走向地狱”，导致法国总统马克龙在后续发言中公开回应，强调联合国的重要性，暗指批评者 “企图成为支配者”。而关于总部搬迁的暗示，更是让沉寂多年的相关讨论重新升温。

纽约的双重困境

特朗普的抱怨之所以能引发共鸣，源于纽约作为联合国总部所在地长期存在的两大症结。首当其冲的是美国滥用签证权力对联合国运作的干扰，这一问题在近期的佩特罗事件中达到新的爆发点。

9 月 26 日，哥伦比亚总统佩特罗因在纽约联合国总部外参加支持巴勒斯坦的示威游行，被美国国务院以 “敦促美军不服从命令并煽动暴力” 为由吊销签证。更值得关注的是，巴勒斯坦总统阿巴斯此前已因美国阻挠未能入境出席本届联大，连续两位国家领导人的参会受阻，让各国对美国将签证政策政治化的不满集中爆发。

佩特罗在 9 月 27 日的回应中直指问题核心：美国的做法违反国际法和外交豁免原则，损害了联合国赖以运转的豁免权原则，直言 “联合国总部不应留在纽约，应建在一个更加民主的地方”。

这一呼吁得到拉美国家联盟的呼应，此前多个国家都曾遭遇类似困扰：2023 年尼加拉瓜总统奥尔特加因批评美国制裁，参会签证被延迟发放；2024 年南非外长潘多尔因推动调查以色列在加沙的行动，面临签证审查障碍，这些事件不断侵蚀着联合国 “主权平等” 的核心原则。

财政危机则让纽约的处境雪上加霜。作为联合国最大的会费来源国，美国承担着 22% 的经常预算和超过 25% 的维和行动经费，但截至 2025 年 3 月，其累计拖欠的常规预算、维和预算及法庭预算摊款已达 28 亿美元。更严峻的是，特朗普政府 2026 财年预算安排显示，美国计划将会费支出降至零，这意味着未来两年可能持续欠费，而根据《联合国宪章》，累计两年未缴费的会员国将失去联大投票权。

为应对资金短缺，联合国已采取一系列紧缩措施：2025 年 3 月关闭纽约总部一处员工入口以节省加班费用，2026 年度预算提出裁员 20% 并暂停招新，许多重要职位长期空缺。联合国秘书长古特雷斯早在 3 月就公开表示，正推动将业务从成本高昂的地区迁至肯尼亚内罗毕等成本更低的地点，这一计划虽未涉及总部搬迁，却已释放出 “逃离纽约” 的明确信号。

中国的布局

在纽约陷入困境的同时，中国近年来在国际组织领域的布局成效显著，成为全球关注的焦点。仅 2025 年 9 月，联合国全球数字治理中心与绿色能源转型署亚太区域总部就相继落户上海，前者依托上海 18% 的数字经济核心产业占比及全球最大 5G 网络集群开展工作，后者则借力上海占全球 30% 的光伏逆变器出口量与首个 “零碳示范区” 资源，迅速启动亚太地区绿色合作项目。

这些机构的落地并非偶然，而是中国综合实力与治理理念双重作用的结果。从硬件基础看，上海已集聚 891 家跨国公司地区总部，外资企业数量超 9 万家，自贸区形成的国际通行规则营商环境，能为联合国机构提供高效行政支持。

从软件支撑看，中国 2024 年对联合国常规预算贡献占比提升至 12.5%，仅次于美国，在数字治理、气候变化等议题上提出的 “全球发展倡议” 得到 100 多个国家支持，展现出包容协作的治理姿态。

更值得注意的是，中国已积累丰富的国际组织运作经验。2018 年落户的联合国教科文组织教师教育中心、2022 年设立的世界知识产权组织技术与创新支持中心，均实现高效运转，为后续机构落户奠定信任基础。联合国全球数字治理中心主任在揭牌仪式上明确表示，选择上海是因为 “这里能连接全球南北国家，平衡不同发展阶段的利益诉求”，这与美国主导的单边主义形成鲜明对比。

不过，中国官方始终对 “联合国总部搬迁” 议题保持审慎。在外交部 9 月 28 日的例行记者会上，发言人表示 “中方支持联合国在多边主义框架下发挥核心作用，总部选址应尊重全体会员国共识”，并未直接回应是否争取总部落户，这种表态既符合中国一贯的多边主义立场，也避免了陷入 “大国竞争” 的舆论陷阱。

共识缺失与成本鸿沟

尽管反对声音高涨，但联合国总部搬迁在短期内仍面临难以逾越的障碍。最核心的是会员国共识的缺失，根据《联合国宪章》，总部选址调整需经安理会常任理事国一致同意并由联大三分之二多数通过，而美国作为常任理事国显然会动用否决权阻挠。即使抛开政治阻力，实际操作中的成本与流程也足以让搬迁计划搁浅。

纽约总部建筑群占地 18 英亩，拥有 39 层的秘书处大楼、大会堂及众多附属设施，仅土地与建筑估值就超过 200 亿美元。若实施搬迁，需新建符合国际标准的办公场地、安全系统与后勤设施，加之人员安置、档案迁移等费用，总开支可能突破 500 亿美元。在联合国当前财政困局下，这笔资金根本无从筹措，更何况内罗毕等备选城市的基础设施与国际交通通达性，短期内仍无法与纽约匹敌。

从历史经验看，类似提议从未成功。联合国成立以来，因美国施压、成本过高、政治博弈等原因，总部搬迁议题曾被多次提及，但均未进入实质审议阶段。即便是此次联合国计划迁移的部分业务，也仅局限于非核心职能，且选择的是已有一定联合国办事机构基础的内罗毕，而非新建中枢。

结语

尽管总部搬迁难以实现，但联合国体系的 “去中心化” 已成为必然趋势。古特雷斯推动的业务迁移计划已显端倪：除内罗毕外，日内瓦将强化人权与难民事务职能，维也纳聚焦禁毒与核不扩散，而上海、新加坡等新兴城市则在数字治理、绿色能源等领域承担更多专项职能，形成 “核心总部 + 区域中心” 的新格局。

对美国而言，若继续滥用签证权力、拖欠会费，可能加速这一进程。佩特罗事件后，已有 12 个拉美国家联名提议 “探讨联合国总部功能分流方案”，要求将部分核心会议轮流在不同地区举办，减少对纽约的依赖。法国《世界报》评论称，美国的单边行为正在 “自毁长城”，即使总部不搬迁，其全球治理领导力也在持续流失。

中国在这一趋势中扮演的角色更值得关注。随着更多联合国机构落户，上海有望成为全球治理新兴议题的 “议事厅”，但这并非 “取代纽约”，而是对现有体系的补充。正如联合国副秘书长所言，“全球治理需要更多元的中心，上海的价值在于提供新的合作平台”。