碳市场迈入2.0时代

我国绿色低碳发展进入系统集成、协同高效的新阶段。

文‖孙纪哲 / 于 洋

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）。全国碳市场正式运行四周年后，由两办联合发布这样一份中央文件，在中国碳市场领域还是第一次。行业普遍认为，这意味着全国碳市场建设的重大政策——顶层设计正式落地。

《意见》不仅为全国碳市场划定了“时间表” 与 “路线图”，更从顶层设计破解当前运行痛点，是推动绿色低碳高质量发展的关键支撑。在中国工程院院士袁亮看来，《意见》为新征程上深化能源体制机制改革、构建新型能源体系提供了全面系统的行动指南，标志着我国绿色低碳发展进入系统集成、协同高效的新阶段。

《意见》出台，恰逢其时

1995年，作为《联合国气候变化框架公约》的缔约方，中国以“首钢干熄焦项目”“河南商丘热电联产项目”“辽阳铁合金电弧炉项目”“哈尔滨印染厂锅炉改造项目”4个AIJ（Activities Implemented Jointly under the Pilot Phase， “试验阶段共同执行活动的决定”，简称AIJ）项目开启了对碳市场可能性最早的探索。在这次探索中，中国的表现突出，尤其是中国项目提交的方法论，为后来CDM项目方法学的发展提供了重要基础。

真正的碳市场试点探索始于14年前。2011年，国家应对气候变化主管部门就采取地方先行、试点推进的方式在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等7个省市开展了碳排放权交易试点，覆盖了电力、钢铁、水泥等20多个行业，为全国碳市场建设提供了宝贵经验。经过十年的探索实践，2021年7月16日全国碳排放权交易市场正式启动，迄今已经形成了全球覆盖温室气体排放量最大的市场。

30年的时光倏忽而过，当年零星的试验已发展成为覆盖重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场（强制碳市场）和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场（自愿碳市场），初步形成多层级、较完备的碳市场法规制度体系。截至今年8月22日，强制碳市场配额累计成交量超6.8亿吨，成交额达474.1亿元。自愿碳市场累计成交核证自愿减排量249万吨，成交额达2.1亿元。正如生态环境部华南环境科学研究所所长严刚所说：“具有中国特色的碳市场制度体系初步建成，以碳市场为主体的中国碳定价机制正在逐步形成。”

然而，两个碳市场上线运行以来，不足之处也在显现。市场活跃度较低、数据质量风控能力较弱、市场机制作用未充分发挥等新问题新挑战相继显现。在国际比较视角下，中国碳市场与欧盟碳市场（ETS）等成熟体系存在明显发展阶段差距。欧盟ETS自2005年启动以来已运行近20年，推动覆盖行业碳排放水平较2005年下降约47%，通过配额拍卖筹集超过1750亿欧元用于绿色转型。相较而言，中国碳市场在配额分配方式上仍以免费分配为主，行业覆盖范围尚未包含化工、建筑、交通等关键排放部门，市场稳定机制等方面仍有较大改进空间。

此外，以欧盟碳边境调节机制（CBAM）为代表的国际绿色贸易壁垒层出不穷。“这些亟须通过完善碳市场制度体系、统筹经济转型与产业平衡、提升国际规则话语权等系统性举措来解决。”中国节能协会副秘书长张军涛说。

因此，业内认为，此时《意见》的出台恰逢其时。

碳市场的本质是通过市场化奖惩机制引导产业绿色转型，减排成效显著的企业可通过碳交易获得额外收益，而减排不力者将承担相应成本。这种机制设计的深层意义在于推动经济发展与碳排放逐步脱钩，既确保能源总量合理增长，又促进可再生能源消纳比例持续提升，最终实现社会全面降碳，实现经济绿色转型。碳市场作为过渡性政策工具，其价值在于通过渐进式改革引导产业有序转型，避免对产业发展造成冲击。

作为全球最大的发展中国家，中国工业化、城镇化持续推进带来的能源需求增长与碳减排目标之间存在现实张力，这一基本国情决定了中国碳市场设计必须坚持环境有效性与经济可行性的动态平衡。我国区域发展存在差异的客观现实进一步增加了构建全国统一碳市场的复杂性。

“在此背景下，中国碳市场的未来发展需要在巩固现有成果基础上，针对性地破解制约因素，通过系统性改革释放市场活力，使其真正成为推动经济社会全面绿色转型的有力杠杆。”张军涛说。这一过程既需要政策制定者的顶层设计与坚定推进，也离不开市场主体积极参与和创新探索，共同塑造一个高效、稳定、透明的碳定价机制。“《意见》对碳市场建设核心目标的设定，正是为了平衡经济增长与减排压力，推动企业加快节能减排进程。”张军涛表示。

定时间表，扩围在即

值得注意的是，《意见》为全国碳市场的进一步建设制定了明确的时间表。

《意见》指出，“到2027年，全国碳市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。”这意味着，到2027年，发电、钢铁、水泥、电解铝、石化、化工、造纸、航空八大控排行业，将有序纳入碳交易市场。到2030年，碳排放权市场建成 “总量控制为核心，免费与有偿分配结合” 模式，避免配额过剩导致的价格失灵；自愿减排市场实现 “方法统一、核查规范、国际认可”，核证减排量成为企业国际履约、产品碳中和重要凭证。同时形成 “价格合理、波动平稳” 的碳定价机制，引导资本流向绿色产业。

同时，在《温室气体自愿减排项更远产业目设计与实施指南》中明确的温室气体自愿减排项目所属的16个行业领域也将涵盖在全国温室气体自愿减排交易市场中。在国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏看来，《意见》中的扩围等内容是对当前全国碳市场交易主体单一、交易对象不足、交易产品匮乏等活跃度低问题开出的相应“药方”。

自2021年7月全国碳市场启动以来，火电行业就被纳入，已走过了三个履约周期。2025年3月，钢铁、水泥、铝冶炼行业加入，但交易的活跃度并不高。“全国碳市场活跃度不高主要表现在‘两少两低’问题上，一是全国碳市场产品种类和涵盖行业少，二是碳市场金融化属性和市场活跃度低。”能源战略专家许磊说。

对于即将纳入碳市场的石油石化行业，“两少两低” 的现状意味着行业初期可能面临碳资产交易渠道有限、碳价信号不明确等问题，进而影响企业减排规划的科学性和可行性。例如，炼油企业在进行装置改造、清洁能源替代等减排投入时，若无法通过活跃的碳交易市场及时兑现碳资产收益，可能会降低企业减排积极性。

“两低”问题的背后是对碳排放配额质押怎么登记、违约后怎么处置等问题缺乏明确规则，导致金融机构“不敢贷”、企业“贷不到”。此次《意见》提出要丰富交易产品，稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务等，同时支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务，全国温室气体自愿减排交易市场逐步引入符合条件的自然人参与交易。这一政策导向对石油石化行业尤为重要。石油石化项目普遍具有投资规模大、回收周期长的特点，在减排过程中需要大量资金支持。碳质押融资业务的规范开展，能够让石油石化企业将持有的碳排放配额转化为融资抵押物，缓解企业减排资金压力。

相应的探索已经在进行。深圳排放权交易所首发了碳中和债券、私募碳基金、碳配额托管、碳配额质押、跨境碳资产回购等碳金融业务，创新多元融资渠道。在碳金融衍生品方面，全国碳市场以及北京、上海、湖北、广东等地方试点碳市场已陆续推出以碳市场配额为标的的碳远期产品。今年8月，广东省高级人民法院、广东省生态环境厅、中国人民银行广东省分行联合印发《关于推进碳排放配额担保助力绿色金融发展的若干意见》，从争议处置、减排激励、评估监督到担保创新等多方面，提出了13条具体规定，有效破解了规则分散、风控薄弱等关键瓶颈，系统性打通碳资产金融化堵点。在全国范围内首次为碳排放配额质押融资提供系统化的司法保障。

与此同时，碳普惠机制也在陆续开展试点。广东、上海、北京、天津、成都、重庆、海南等20多个省市先后建立了各自的碳普惠平台，并取得了一定成效。例如，广州碳普惠平台自2019年上线以来，累计注册用户22.63万人，2023年碳币发放量超3500万枚，碳币兑换量超400万枚；深圳打造“居民低碳用电”碳普惠应用，已有80.5万户家庭开通碳账户，累计碳减排量约1.2万吨，等效节约标准煤约4516吨。

这种稳步扩大碳市场覆盖范围的措施，体现了我国绿色低碳发展的战略定力。“扩大行业覆盖范围可以更好地发挥碳市场的减碳作用。”清华大学能源环境经济研究所所长张希良表示，将更多行业纳入全国碳市场，有助于形成反映全社会碳排放成本的碳价信号。这一信号具有双重作用：一方面，能够引导全社会低成本减排；另一方面，能够引导公共和私人金融资源流向节能减碳领域，促进绿色低碳技术创新。

管理加严，机制升级

碳市场参与主体扩大后，配套的碳市场管理机制更需要升级。

2027、2030这两个全国碳市场发展的关键节点，将形成 “短期攻坚、长期完善”的节奏——2027 年，覆盖扩围，体系成型；2030年，市场成熟，机制完善。将关键目标分两步走，层层递进，每一步都有实打实的突破。这意味着，全国碳市场建设即将进入深水区，正从“框架搭建”过渡到“市场化定价”。

配额分配与清缴制度是全国碳排放权交易市场健康平稳有序运行、实现政策目标的基础。《意见》明确提出，建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度。“配额分配体系应统筹平衡减排目标与经济成本、行业差异与公平统一、政府调控与市场规律等关系，综合考虑经济社会发展、‘双碳’目标战略及碳排放双控制度等需要，紧密围绕全国碳市场发展进程与建设需要，制定分阶段实施路径。”严刚说。

目前，我国采用的是基于强度控制的基准线法进行配额分配。在碳市场发展初期，这种方式有其积极意义。基准线法将企业配额与实际产量挂钩，既在一定程度上奖励了能效水平高、减排成效显著的企业，也倒排落后企业通过技术改造和管理优化降低单位产出的碳排放强度。然而，随着碳减排工作的持续深入，强度控制的局限性逐渐暴露。一方面，强度控制缺乏明确的总体排放控制预期，企业难以形成清晰的长期减排预期，在一定程度上影响战略决策的系统性和前瞻性。另一方面，强度控制无法完全遏制因生产规模扩大导致的绝对排放量增长，部分企业尽管碳强度下降，碳排放总量却可能仍在上升，与整体减排目标存在偏差。此外，强度控制无法充分凸显碳排放资源的稀缺性，难以有效引导市场资源向低碳领域合理配置。

“未来要结合‘双碳’政策推进，逐步实施配额总量控制，到2027年对碳排放总量相对稳定的行业实施配额总量控制，预先设定全国碳排放配额总量，并‘自上而下’向企业分解。”生态环境部应对气候变化司司长夏应显表示。这意味着碳市场的核心将从关注“单位排放效率”转向设定“绝对排放上限”，倒逼企业从“相对减排”转向“绝对减排”。

这一转变意义非凡。以石油石化行业为例，作为国民经济的支柱产业，同时也是传统高碳行业，在从强度管控到总量锁定的转变过程中面临着诸多挑战与机遇。石油石化行业生产流程复杂、能耗高，碳排放总量巨大。总量锁定意味着企业必须对现有生产工艺和设备进行全面审视与改造。例如，在炼油环节，需加速淘汰落后产能，采用更先进的加氢裂化、催化重整等节能技术，提高原油加工效率，降低单位产品的碳排放。

《意见》进一步提出，“稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例”。开展配额有偿分配将进一步体现“排放有成本，减排有收益”这一理念，进而刺激控排企业更深层次地开展减排工作。以欧盟碳市场为例，欧盟碳市场从第三阶段开始引入配额有偿分配方式，并逐步提高有偿分配比例，其中电力行业为100%的有偿分配。而配额拍卖获得的收入有一部分将纳入专项基金，主要包括现代化基金（modernisation fund）和创新基金（innovation fund）。前者将支持13个收入较低的成员国实现2030年的气候和能源目标，后者用于支持净零和创新技术。

目前，在地方试点的碳市场已经开展了有偿分配实践。例如上海、北京、天津在储备配额中设定了在必要时进行有偿分配的规则。而广东则将有偿分配常态化，并计划逐步降低免费配额比例。如《广东省2024年度碳排放配额分配方案》规定：2024年度配额实行部分免费发放和部分有偿发放，其中，石化、造纸、民航、陶瓷（建筑、卫生）、交通（港口）、数据中心控排企业免费配额比例为95%，自愿纳入的纺织、机场、公共建筑企业免费配额比例为97%，新建项目企业有偿配额比例为10%。

加强合作，迈向国际

《意见》出台，更深的意义在于，当前，我国面临区域性和全球性碳市场潜在影响，亟待解决。2024年11月，COP29根据《巴黎协定》第6.4条款达成建立由联合国监督的全球碳信用市场，帮助各国和企业在全球范围内实现减排目标的共识。欧盟碳边境调节机制（CBAM）法案已于2023年5月生效，同年10月1日进入过渡期（过渡期至2025年12月31日），2026年正式启动后将对出口至欧盟的钢铁、水泥等特定产品征收碳关税。此外，泰国、新加坡等4国近期也与东盟碳市场签订协议。

全球碳市场和区域间碳市场对我国碳市场完善与发展构成潜在影响，主要影响因素包括碳价、标准互认和国际谈判要价依据不足等。以欧盟碳市场为例，以欧盟碳市场为基准建立的欧盟碳边境调节机制，其价格参照系是欧盟碳市场价格，如2025年1—4月，欧盟碳市场均价是我国同期碳市场均价的7.21倍。

同时，全球碳市场和区域间碳市场交易必然带来碳市场标准互认问题，如欧盟碳边境调节机制以绿电的环境权益被重复计算为由，不认可我国电力碳排放因子，而欧盟采用的碳排放因子制定时间久远，算法也对我国不利。

欧盟碳边境调节机制已于 2023 年 5 月 17 日正式生效，首批已纳入水泥、电力等 6 类商品，炼油、石化行业预计在 2030 年前也将被纳入。这意味着，我国石油石化企业若想在国际市场保持竞争力，必须积极应对碳市场带来的挑战。

鉴于此，《意见》明确要求加强国际磋商和对话交流，加强碳市场领域交流合作，推动技术、方法、标准、数据国际互认。目前，中国已与欧盟专门就碳市场领域合作签订备忘录，在与新加坡、英国、俄罗斯等国家双边合作中将碳市场作为重要内容，推动相关规则、技术标准等互学互鉴。

2024年8月，中华人民共和国生态环境部和欧盟委员会签署《关于加强碳排放权交易合作的谅解备忘录》，将继续开展碳市场领域的信息、经验及专业知识的交流。2025年7月，中欧领导人发布关于应对气候变化的联合声明，将加强在能源转型、气候适应、甲烷排放管控、碳市场、绿色低碳技术等领域双边合作，协力推动各自绿色低碳转型进程。

就在《意见》发布之际，第七届碳交易市场发展大会举行。会上，国务院国有重点大型企业原监事会主席赵华林指出，当前中国的“双碳”目标和生态文明建设均已实现版本升级。他系统比较了“双碳”1.0与“双碳”2.0的区别：在1.0阶段，政策体系以“1+N”顶层设计为主，碳排放配额免费分配，以能源控制为主要手段，碳市场尚处探索阶段。进入2.0阶段后，政策更注重战役推进与微观执行，从生产和生活的绿色低碳转型开始，配额逐渐变为免费与有偿分配相结合，控制方式也从能源间接控制转向直接碳排放控制。此外，产品碳足迹管理、碳标识认证、绿电规模超越煤电、新能源汽车普及等变化，也标志着低碳转型正在实质性推进。