持续推进健全养老保险体系

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”“必须坚持尽力而为、量力而行”“不断满足人民对美好生活的向往”，充分体现了党践行“以人民为中心”执政理念的强烈的历史主动精神和决心意志，也深刻体现出，要满足人民日益增长的美好生活需要，要促进经济发展与民生建设的有效对接和良性互动。

图/中经视觉 赵宁 摄

养老保险体系承压

巨量人口处于快速老龄化进程，已经成为我国现代化征程面临的独特背景与约束。国家统计局数据显示，2024年末，我国60岁及以上人口首次突破3亿人，其中65岁及以上人口占比15.6%，标志着我国正加速进入深度老龄化社会。老龄化是人类社会进步的重要标志，但“老有所养”也成为国家和社会面临的“大题目”；更深入地来讲，“未富先老”，或者说“未备先老”的14亿多人口整体迈进现代化社会，至少有三点挑战。

第一，复杂老龄化带来基本养老保险基金的可持续压力。我国人口基数大，社会建设成就斐然，预期寿命持续提升、少子化趋势发展迅速，导致老龄化快速加深且持续时间长。据联合国预测，2024年我国65岁人口预期余寿的中位数17.7岁，预计到2050年会增长到21.1岁，这会进一步加深我国人口高龄化程度；到2045年，我国80岁以上人口会突破1亿。这一趋势直接导致我国基本养老保险制度赡养比（即缴费者人数与养老金领取者人数之比）呈下降趋势，目前城镇职工基本养老保险赡养比已经从2000年的3.3左右下降到2024年的2.6，以现收现付制为主要融资模式的基本养老保险制度面临巨大的资金可持续压力。

第二，长寿及与之伴随的疾病谱升级挑战养老保险金的充足性。老龄化与现代化、城镇化进程相伴相生，随之而来的生活方式转变也导致慢病风险整体提升。全国卫生服务调查数据显示，我国慢性病患病率从2008年的15.7%上升到2018年的34.3%，而65岁及以上人口的慢性病患病率则相应从46.7%上升到62.3%。由于慢性病病程长、病因复杂，且可能呈现多种慢性病叠加堆积的现象，严重威胁人的身体机能，导致失能、重症等风险增加，给健康管理与健康促进带来严峻挑战。经验显示，1990年至2017年间，全球195个国家和地区的健康预期寿命增幅为6.3年，低于同期预期寿命增幅的7.4年；2010年至2021年间，焦虑症、抑郁症和糖尿病的年龄标准化失能调整生命年（DALYs）增幅最大，分别增长16.7%、16.4%和14.0%。疾病谱升级可能导致基于历史数据的人口发展与健康风险趋势分析过于保守，进而可能导致社会资源和家庭资源储备不足，长寿对养老保险金充足性的挑战进一步升级。

第三，人口红利向人才红利的转型挑战养老保险体系的适应性。人口结构的变化对经济增长的动力源泉带来挑战。一方面，人口红利减退，通过劳动力投入促进经济增长的动力持续弱化，促进技术进步、提升全要素生产率、释放人才红利成为经济增长的主要动力源泉；另一方面，通过闲暇时间增加以及由此激发的“发展型消费”促进经济增长的重要性日益增强。综合来看，人口对经济增长的作用将从“重数量”向“重质量”方向转变，这直接指向产业结构和发展模式的转型升级，不仅关系中国式现代化进程，也关乎养老保险体系的发展基础。值得关注的是，本轮技术革命的数字化转型趋势也带来就业模式转型，原本依赖于传统劳动合同关系的基本养老保险制度，难以有效适应新技术条件下灵活化、复杂化、多样化的用工形式，劳动关系认定难、劳动合同签订率低、社会保险覆盖不足，也进一步挑战基本养老保险的广覆盖和可持续属性。新的发展模式对养老保险的适应性、可携带性提出了更高要求，这在实际上要求我们秉持全局意识，系统谋划人口、社会、经济等相互衔接协同的政策体系，并付出“集成式”的综合努力。

国际养老保险体系发展借鉴

国际社会已经普遍认识到，养老保障体系在经济发展、社会稳定、民生改善等方面都扮演着至关重要的角色，促进经济发展与民生建设的有效对接和良性互动，是积极应对人口老龄化、提高民生福祉的重要内核。虽然各经济体并没有对养老保险体系的模式设计与实施路径形成一致性的解决方案，但其过往经验教训也为中国养老保险体系发展提供了有益的借鉴。

一是要充分重视养老保险体系的亲增长性。一方面，健全的养老保险体系通过保障老年人稳定的养老金收入，维持其消费能力和生活质量，既能减轻家庭养老负担，降低社会不平等，促进社会和谐，又能提升劳动者福利与工作满意度，稳定劳动力市场，并直接促进消费增长，为经济稳定提供支撑。另一方面，发展个人账户积累型的养老保险融资模式，可以为资本市场注入长期稳定资金，推动资本流动与经济投资，助力产业升级与科技创新。因此，在老龄化持续加深的背景下，各经济体为了促进老年经济安全、降低老年收入不平等，努力扩大第一支柱覆盖面，提高其保障水平，智利等国还尝试设立自动加入机制，将自雇人员群体纳入第一支柱保障，用于养老的福利性支出占GDP比重呈现持续增长趋势；同时，为缓解财政压力、促进资本积累，也日益加大对个人养老金融安排的政策支持力度。

二是鼓励市场、个人等多元力量广泛参与。国际社会已经普遍认识到，老龄少子化带来的社会问题错综复杂，仅靠社会保障的力量难以满足，即便是实施国家福利型养老保险体系的国家，近年来也都开始积极动员市场机构和个人、家庭的多元力量，加强社会支持和补充养老保障机制，鼓励和支持企业和个人建立各种形式的积累型养老保险计划，以提高养老保障的覆盖范围和水平；同时，顺应产业和人口发展规律，打破养老保险“缴费者”和养老金“领取者”的单向关系，超越养老保险体系的“垂直划分”，强调连接跨越世代、跨越领域的人和资源，强化对居民的综合支持（即包括反贫困、健康促进、医疗、护理、生育等全面支持），推出促进老年群体终身学习、为其提供灵活就业机会、改善老年人健康状况等一揽子方案，不仅节约总体养老成本，也强化了老龄群体与社会的连接、更好满足居民的心理需求。

三是提升养老保险体系的弹性和适应性。社会、经济、技术的复合发展，正在国际范围内带来显著的人口结构、产业结构和政治经济结构的变迁，必然要求养老保险体系具备弹性和适应性。例如，由于人口老龄化加剧，各经济体的传统养老保险体系都面临日益增加的支付压力，加之生育率下降、养老保险缴纳基数受限，通过参量式改革，即调整参与者的缴费比例、退休年龄、养老金计算方式等制度参数，来适应不同阶段的社会需求和经济情况，成为国际养老保险制度改革的重要趋势；经济环境的动态波动影响养老金的实际购买力和养老保险基金的投资收益，各经济体都在优化其养老金与生活价格、工资水平等指数挂钩的动态调整机制；数字经济发展催生大量灵活就业群体，创新并简化参保流程、扩大保障覆盖面、提升制度可携带性，也成为国际养老保险体系改革的重要议题。国际社会在改革进程中也发现，积极引入市场竞争和金融机构参与、发展第二、第三支柱养老保险，可以提高养老保险体系的效率、灵活性和创新性，从而更好地满足人们日益增长的多元化养老保障需求。例如，2019年7月，欧盟建立了“泛欧洲个人养老金计划（Pan-European Personal Pension Product，PEPP）”，为个人提供简单、透明、便携的养老金产品，希望借助这套自愿性的退休储蓄计划增加退休储备，并加强欧盟资本市场；一些北欧国家还建立了跨支柱的个人账户，以便个人更及时有效地了解未来可能获得的各类退休收入总和，有效实现资金流和信息流合一，便利个人、监管者等各类主体了解制度运行整体情况、以数据为基础调整决策。

完善养老保险体系的建议

在现代社会，养老保险日益成为保障老年人基本生活、增进民生福祉的重要手段。养老保险体系的完善与高质量发展，势必要积极应对经济结构转型、人口结构变迁及社会观念变革所带来的挑战，致力于提高人民群众获得感、幸福感、安全感。

一是要形成国家、企业和个人多方合力，推动多层次、多支柱养老保险体系协同发展。理论和实践已经证明，第一支柱养老保险有助于消减老年贫困、降低老年收入不平等，需要持续增加对其投入。截至2024年底，我国基本养老保险参保人数已超过10.7亿人，基本实现了制度覆盖的普遍性，但职工与居民基本养老保险制度待遇差距较大、制度公平性有待提升，筹资水平相对国际平均水平处于高位的同时又面临可持续性压力，所以在未来相当长一段时间内，社会保险改革将面临的重要任务是，在有条件地推进社保降费的背景下，在收支之间寻找新的平衡点，将有限的资源更多向“底线保障”倾斜，增进社会包容，差异化地提高低收入群体的基本养老保险替代率，避免泛福利式的待遇提升。同时，需加快企业年金和个人养老金制度的建设步伐，积极引导个人理性规划养老储备，通过多元化的资产配置来提升个人养老保障能力；条件成熟时，可以考虑建立跨支柱的个人养老金账户，增加养老保险的便携性和灵活性，以适应未来更为灵活的就业形态。

二是要协调养老资产累积与当期消费，促进养老保险体系与经济增长的正向循环。第二、三支柱积累型养老保险的发展，有利于增厚养老储备，但并不必然有利于经济增长。一方面，对养老储备的关注，往往会削弱当期消费，进而对当下潜在经济增长形成拖累。伴随中国经济发展阶段升级，消费对经济增长的贡献日益提升，以消费提振畅通经济循环、以消费升级引领产业升级、形成经济发展和民生改善的良性循环，成为当下经济发展的重要基础；而基于中国数据的研究发现，居民消费从40岁开始逐渐下降，在26—40岁间相对稳定；伴随退休年龄延迟政策的推行，个人还会进一步减少青年消费。另一方面，养老金积累规模持续增长，可能导致劳动力供给数量减少、资本供给持续抬升，叠加发达国家老龄化程度也在持续加深、潜在经济增速较低，其实施的量化宽松货币政策产生外溢效应，进一步拖住了全球利率水平，这在事实上为养老资金的保值增值带来严峻挑战。因此，养老保险体系的发展需要深入理解国家经济社会发展方向，精准把握宏观经济的内生需求，并保持与经济发展取向的一致性。换言之，养老保险体系的改革，要优先看是否有利于提高全要素生产率，是否有利于促进消费特别是银发群体消费的强劲增长，是否有利于老龄社会的可持续发展。

三是要鼓励养老保险体系与服务体系的协同发展，系统性地降低养老综合成本。老龄化的快速推进导致养老成本系统性的增加，养老保险要实现充足性和可持续目标，最终还是要在经济增长和养老综合成本之间形成新的平衡，这显然并不能只依赖于单纯的养老资金积累，还需要同步推进养老服务体系的发展与完善。一方面，要积极促进有为政府与有效市场更好结合，进一步推进基本公共服务均等化，扩大普惠性非基本公共服务供给，做好回应民众急难愁盼的养老事业，尽力而为、量力而行，做好兜底、基础、普惠服务，同时促进民生相关产业加快发展，以满足群众多层次、多元化的需求；另一方面，要以人为中心，促进养老相关服务整合发展，通过积极预防、早诊早治、助力康复、心理慰藉等全链条、全生命周期的健康干预，促成养老综合成本的降低。

本文受教育部人文社会科学重点研究基地重大项目22JJD790091资助

（北京大学经济学院副院长、风险管理与保险学系教授 锁凌燕）