乡级行政区划的设置演变及其城镇化驱动机制研究——以江苏省为例(下)

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摘要：科学合理的乡级行政区划设置是推进基层治理体系和治理能力现代化的基础。从城镇化视角构建了乡级行政区划设置演变的基本分析框架，通过对江苏省长时序的实证研究，总结了改革开放以来乡级行政区划设置的演变过程及其城镇化驱动机制。研究发现：（1）改革开放以来，城镇化成为乡级行政区划设置演变的基本动力。1984—2023年，江苏省乡级行政区划总量下降了 45.6%，但镇和街道等城镇型行政区的数量显著增加。政区结构也经历了以乡为主体到以镇为主体、再转向镇与街道并重的演变过程。（2）城镇化与行政区划的矛盾及其动态调适塑造了行 政区划调整的产生及路径演替。小城镇蓬勃发展与以乡为主体的政区设置的矛盾推动了撤乡设 镇的适应性调整；而小城镇集约发展与乡镇数量过多的矛盾以及建制镇设置难以全面带动农村 发展的矛盾催化了以乡镇撤并为主、撤乡设镇为补充的引导性调整；建制镇布局与县域城镇体系 优化要求不一致的矛盾以及各级城市地域亟待实行城市管理体制的矛盾又带动了乡镇撤并的继 续开展与撤乡镇设街道的全面实施。（3）城镇化战略与行政区划政策、县域城镇化与布局优化、大都市区发展及管治体系重构、开发区建设与体制转型、城市精细化治理的优化提升综合驱动着乡级行政区划的设置演变。研究成果对乡级行政区划的优化设置具有重要政策启示。

关键词：城镇化；行政区划；撤乡设镇；乡镇撤并；撤乡镇设街道；江苏省

4 江苏省城镇化进程中的乡级行政区划设置演变

4.2.2 以乡镇撤并为主、撤乡设镇为补充的调整阶段（1998—2002）

1998年，党的十五届三中全会指出发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略，将小城镇的地位推向了新高度。但同期的江苏小城镇却面临着发展乏力的困境。20世纪90年代中期以后，据托开发区的大规模建设，江苏逐步转向以大城市为引领的城镇化加速期，但小城镇却因乡镇企业衰落而出现发展活力的降低，此外，小城镇之间低水平重复建设、对资源要素的恶性竞争、土地浪费与利用粗放等问题也日益突出。在响应“小城镇，大战略”与突破小城镇发展困境的双重权衡下，江苏不仅强调了以小城镇全面带动农村发展，还提出了小城镇的集约发展与重点中心镇建设。在这一背景下，城镇化与行政区划之间的主要矛盾转变为过多的乡镇建制对小城镇集约发展的制约以及建制镇设置尚未全面支撑以镇带村的格局两个方面。一方面，受限于交通条件，也为了发挥基层政府的积极性，全省的乡镇建制在改革开放以后并未发生大幅精简，规模偏小、过于碎化的政区体系也由此延续，进而成为小城镇诸多发展问题的诱因。因此，乡镇撤并成为精简行政主体、缓解财政压力、集中小城镇发展资源的关键举措。另一方面，为了强化小城镇的农村区域中心地位、全面形成以镇带村的新格局，在农村地区形成以镇为主的政区体系成为重要制度保障。这不仅需要乡镇撤并来推动城镇型与地域型行政区的融合，在一些建制镇设置偏少、布局尚不均衡的县域，还需要加快撤乡设镇进程。为此，江苏在1998—2002年间集中开展了1,119次调整，609次乡镇撤并与401次撤乡设镇占该阶段调整总量的90.3%。

自1998年起，全省开始全面实施乡镇撤并，并确定了向县城、重点中心镇撤并以及撤并规模偏小的乡镇三大指向。在调整过程中，由乡向镇的合并成为主要的撤并形式，这为形成以镇带村的新格局构筑了体制基础。此外，为合理组织城镇体系，一些地方也开始实施两镇之间的撤并整合。仅为精简而进行的两乡合并只占到2.6%。全省的撤乡设镇也开启了新一轮高潮，进而推动了苏中、苏北地区建制镇的均衡布局。这一轮调整随着2002年后全国撤乡设镇的暂停而结束。经过本轮调整，江苏小城镇从行政区划设置上获得了集约发展的条件，各地也基本构建起了以镇为主体、与县域城镇体系初步衔接的基层政区格局。江苏的调整也为后续其他省区的乡镇撤并起到了先行示范的作用。

4.2.3 以乡镇撤并为主，兼具撤乡镇设街道的调整阶段（2003—2012）

2000年以后，江苏确立了“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”的城镇化方针。2003—2012年，全省城镇化进程继续加速，由46.8%提高到63.0%，特别是大城市在撤县（市）设区后促进了都市区的加快发展，并成为这一时期城镇化的主要载体。同时，小城镇的发展开始由上的集约转向质量上的集聚，在全省深化实施重点中心镇战略的同时，各地纷纷以县域城镇体系规划为抓手推动小城镇的布局优化。随着该阶段城镇化的发展变化，城镇化与乡级行政区划设置间的主要矛盾也再次转变。一方面，已有的建制镇设置与小城镇布局优化要求不一致的矛盾持续凸显。为此，各地开始在实施城镇体系规划时同步开展乡镇撤并，并将其作为推动小城镇布局优化的重要手段。另一方面，中心城市的规模增长与地域扩展带动了周边乡镇地域的快速城市化，因此亟待通过改设街道来实施城市管理体制。这一时期，江苏进行了515次调整。不仅是各县域积极开展了乡镇撤并，中心城市也全面启动了对周边地域的撤乡镇设街道，二者分别占到了调整总量的51.5%与30.3%。

2003年后，各地开始了新一轮的乡镇撤并，苏南及沿江地区的县域成为调整的重点区域。县域内较晚设立、发展滞后的镇被不断合并到县城及发展基础较好、地处县域片区中心的重点镇。乡镇撤并也推动了各乡镇的资源整合，从而为县域各功能片区的形成及特色化发展奠定了行政区划基础。与此同时，中心城市在撤县（市）设区的所在区域普遍开始了撤乡镇设街道，而江阴、宜兴等经济发达的县级市也率先将县城镇改设为街道。此外，各中心城市也开始对规模较小的街道进行合并重组。随着该阶段全省乡级行政区划的继续调整，“镇减街增”的趋势开始持续加强。

4.2.4 以撤乡镇设街道为主，乡镇撤并为辅的调整阶段（2013—2023）

2013年，中央城镇化工作会议对推进新型城镇化作出了系统部署，中国城镇化由此进入提质增效的新阶段。江苏也在此后进一步强调了城市群和都市圈的引领带动作用与加快中小城市建设，在小城镇发展上则提出要继续实施重点中心镇战略，将有条件的重点镇发展成为小城市以及探索强镇扩权改革。2013—2023年间，江苏城镇化水平继续提高至75.0%，进入到城镇化成熟期，并基本形成了以都市圈城市群为主体的城镇化格局。在这一过程中，城镇体系中的各级城市规模也持续发育完善。其中，中心城市在经历新一轮撤县（市）设区后实现了都市区的快速拓展，而县城和部分重点镇则成为了县域城镇化的核心载体，并发展为相当规模的中小城市。基于这一新态势，上一阶段的主要矛盾也出现了一些新变化。一方面，以改设街道来实施城市管理体制的需求不再局限于中心城市的扩展地域，而是全面扩散至各级城市地域；另一方面，随着新一轮重点中心镇战略的实施，以乡镇撤并来主动优化县域城镇布局的调整需求得以延续，而小城市建设、强镇扩权等布局优化的新指向也进一步推动了乡镇撤并的实施。在2013—2023年间全省的348次调整中，随着街道设置在各级城市的全面实施，撤乡镇设街道的占比上升到49.4%，而乡镇撤并占到了28.7%。

这一阶段，全省的撤乡镇设街道呈现出多层次、全方位的展开。一是，中心城市继续将撤县（市）设区地区的所辖乡镇改设为街道；二是，全省县级市也基本对主城区实施了城市管理体制；三是，大量的县也开始探索县辖街道的新体制；此外，开发区也成为街道设置的热点地区。当前，全省已有96.4%的市辖区、81.0%的县级市与78.9%的县完成街道设置。同期，全省的乡镇撤并也在稳步推进。在苏中、苏北地区围绕小城镇布局优化所进行的系统调整外，受小城市建设、强镇扩权试点等政策的实施推动，该阶段开始出现强镇之间的整合撤并。丹北、戴南、银涂等一批由强镇合并而成的新镇自此获得了与小城市、县域副中心等定位相匹配的资源配置能力。此外，全省的街道重组也取得了新进展。除中心城区的街道合并得以继续开展外，各地的新城新区也开始逐步新设为街道。2020年以后，全省乡级政区体系逐步趋于稳定，形成了以建制镇与街道并重的格局（图5）。

5 江苏省乡级行政区划设置演变的城镇化驱动机制

上文从城镇化演进视角对江苏乡级行政区划设置的演变历程进行了系统分析。在此基础上，运用适应性调整与引导性调整的分析框架，对驱动乡级行政区划设置演变的城镇化驱动力及其作用机制进行解析（图6）。

5.1 城镇化战略与行政区划政策的协同调控

改革开放以后，中央政府和江苏省在不同城镇化阶段对乡级行政区划政策做出了多次调整（图7）。这不仅规定了行政区划调整的基本演变方向，也持续调节着行政区划调整的规模与进程。一方面，上级政府在各阶段城镇化战略与行政区划政策中都对行政区划调整方向予以明确，以确保行政区划优化设置与城镇化发展演进的同步性。这类政策先后促进了撤乡设镇、乡镇撤并、撤乡镇设街道、街道重组等调整在全省的兴起与扩大。另一方面，上级政府也通过发布相应的标准与规制性文件来调控各类调整在一定时期内的实施规模与进程。在对特定阶段的行政区划调整方向作出明确后，为防止调整的过度超前与盲目，省政府多次修订了镇与街道的设立标准，以确保各地调整的合理推进与规范实施；而对于特定行政区划调整在某阶段出现明显“一哄而上”的情况，则出台了对应的规制性文件予以直接控制。除这一类具有刚性约束作用的政策外，改革开放以后江苏的行政区划政策仍以宏观层面的调控为常态。正因如此，行政区划调整进程主要还受到县域、都市区、开发区等单元本身城镇化的发展驱动。

5.2 县域城镇化的发展演变与布局优化

县域的乡镇设置始终是全省乡级行政区划体系的基础，而县域的城镇化进程也对行政区划的变迁发挥着历时最长、涉及最广的影响。首先，小城镇的蓬勃发展推动了撤乡设镇与乡镇撤并的适应性调整。为适应改革开放以后小城镇兴起以及镇乡联系不断加强的形势，各地开始通过撤乡设镇来支撑小城镇的建设与管理，并以乡镇撤并重新恢复了此前切块设立的镇及其分设出的乡之间的统一治理。其次，小城镇的集约发展及县域城镇体系的优化要求又推动了乡镇撤并与撤乡设镇的引导性调整。为促进全省小城镇的集约发展、强化小城镇对乡村发展的带动作用，省级政府自上而下地主导了大规模的乡镇撤并与撤乡设镇，以此构建起以镇为主体、以镇带村的新格局。2000年以来，为推动县域城镇体系的布局优化，各地又推动了一般镇向重点镇的撤并重组。最后，随着县城城镇化趋势的不断增强，县城镇不仅以乡镇撤并来整合周边乡镇，向城市管理体制的转变还推动了撤乡镇设街道与街道重组等适应性调整。尽管行政区划政策并未对县辖街道作出明确要求，但随着县城发展达到中小城市的规模，各地逐步将县城镇转设为多个街道来加强县城的社会治理与公共服务。在此之外，一些县城还以引导性调整方式将外围乡镇改设为街道，以此来增强对周边地区的空间管控能力。

5.3 大都市区的城镇化及管治体系重构

2000年以后，江苏开启了快速的都市区化进程。都市区也成为行政区划调整最为密集、力度最大的区域。伴随着都市区集聚与扩散作用的不断增强，许多近郊乡镇已基本转化为中心城市的外延地域，因此需要通过撤乡镇设街道与街道重组来实行城市管理体制，这类调整属于遵循大都市区空间扩展的自然过程而进行的适应性调整。在此之外，大都市区发展中自上而下的管治体系重构也引起了引导性调整，进而推动了撤乡镇设街道在都市区的大量涌现。为了加强统一管理，各都市区不仅在区县尺度上普遍开展了撤县（市）设区和区界重组等调整，还进一步将乡镇也整合到了统一的管治体系内。例如，南京市面向大都市区的建构，不仅在两轮撤县设区后进入“无县时代”，同时也跟进启动了全面的撤乡镇设街道进程。截至2023年末，南京全市仅剩6个乡镇，取而代之的是在市域内形成了大量的涉农街道。通过将乡镇政府转变为城市政府的派出机构，大都市区的空间统筹能力在乡镇尺度上也得到进一步加强，这为大都市地域的空间整合奠定了制度基础。此外，区界重组作为完善都市区治理结构的另一类调整，也引发了下辖街道的优化重组。如南京、苏州、无锡等地在经历区界重组后都相继开展了对街道的合并重组，以此来改善中心城区基层行政主体的碎片化，以提升治理效能。

5.4 开发区的建设发展与两度体制转型

改革开放以来，江苏各地建设了大量开发区等新产业空间。作为城乡体系外的“第三区域”，开发区内的乡镇也形成了独立的调整路径。在一些县域内，开发区的街道设置进程甚至早于主城区。起初，开发区与所属乡镇的权力关系重塑引起了引导性调整。在开发区进入“二次创业”阶段后，开发区规模的再次扩张加剧了与周边乡镇的治理摩擦，为了解决此类二元化空间治理冲突，各地开始推动开发区与乡镇形成“区镇合一”的合署型治理架构。但一些强势乡镇对自身发展权益的积极争取造成了这一进程受阻。为此，上级政府开始运用撤乡镇设街道这一刚性手段来强力重塑开发区内的权力关系。除这一类引导性调整外，开发区“去行政化”改革也在此后催生了适应性调整。在“区镇合一”实施后，各开发区都承担起了属地内的社会服务职能，事实上成为了一级“准政府”。但是，随着开发区向综合城区转变，激增的社会治理事务与公共服务需求开始牵制并挤压原有的经济发展职能。基于这一新形势，各地开始推动开发区乡镇改设为街道，并以此为基础来探索形成以开发区服务于市场、以街道服务于社会的双线治理架构。在全省开发区“去行政化”改革以后，各地全面加快将开发区的社会管理与公共服务职能剥离移交给属地街道。如张家港市就将原本与保税区实施一体化管理的金港镇转设为金港、后塍、德积三个街道，从而推动形成保税区回归经济发展的主责主业与街道聚焦社会治理与公共服务的开发区治理新格局。

5.5 城市精细化治理水平的优化提升

在推进基层治理现代化的背景下，城市精细化治理水平的优化提升成为各地街道重组的关键动力，并集中体现在新城新区、垂直管理区域等新兴城市片区。2000年以后，各地开始通过重大公共服务和交通设施建设来打造大学城、政务新区、高铁新城等多种新城新区。在新城新区的发展过程中，人口与产业的大量导入对原有的政区管理幅度产生了持续冲击，新城新区的精细化治理提升也由此推动了适应性调整。一些已独立运作的城市功能片区从原有政区析出为新的街道，如苏州工业园区据托金鸡湖商务区设立了金鸡湖街道，徐州新城区新设了汉风街道，都促进了新城新区基层治理幅度的适度均衡。另外，一些城市还以引导性调整的思路来加快新城新区的街道新设。在新城新区的空间框架基本形成后，原本以土地开发与城区建设为中心的治理体制需要进一步向兼顾功能培育与社会服务的综合治理体制转变。为此，设立正式的街道建制成为完善其精细化治理架构的制度保障，如苏州围绕吴中太湖新城、太仓娄江新城等设立了太湖街道、陆渡街道。此外，城市的精细化治理也开始嵌入到原本实施垂直管理、企业直管等特殊管理的区域。为推动这些地区在属地化管理后加快融入城市发展，城市政府在这些地区也新设了街道建制。如镇江的南山联合社区在划归润州区管理后转设为南山街道，使之纳入到城市基层治理体系中。在这两类典型区域外，大都市区、县城、开发区在进行撤乡镇设街道时往往也会分设出多个街道，这一设置方式也是基于增强城市精细化治理的需要。

6 结论与讨论

经典的城镇化理论阐述了城镇化在促进人口与非农产业集聚、土地利用变化、社会生活变革等方面的作用。在此基础上，本文从城镇化视角分析了改革开放以后乡级政区设置的演变规律，揭示了城镇化在基层行政区划体系重构中的复杂作用机制。研究结论如下：

（1）改革开放以来，城镇化成为引领乡级行政区划设置演变趋势的主线与基本动力。1984—2023年，随着江苏城镇化水平由19.1%上升到75.0%，乡级行政区总量由2，274个减少到1，237个。其中，镇和街道等城镇型行政区的分别增加了267.0%与156.9%，而乡则减少了99.1%。乡级政区结构则经历了以乡为主体到以镇为主体、再转向镇与街道并重的多次转变。这一演进规律与城镇化道路及城镇体系的发展趋势是协同一致的。

（2）城镇化与乡级行政区划设置之间形成的多种矛盾及其动态调适催生了各类行政区划调整，且面向主要矛盾的调整则成为主导类型。城镇化的阶段性变化及其矛盾转移也塑造了行政区划调整的路径演替。在城镇化的起步期，小城镇的蓬勃发展与原有以乡为主体的政区设置的矛盾推动了撤乡设镇的适应性调整；进入城镇化的加速期，过多的乡镇建制对小城镇集约发展的制约以及建制镇设置尚未全面支撑以镇带村新格局的矛盾加快了以乡镇撤并为主、撤乡设镇为补充的引导性调整；在城镇化由加速期步入成熟期，建制镇布局与县域城镇体系优化要求不一致的矛盾引发了乡镇撤并的持续开展，而各级城市的地域扩展亟待全面实行城市管理体制的矛盾又带动了撤乡镇设街道的实施扩散。

（3）乡级行政区划的设置演变受到多种城镇化动力的综合驱动。城镇化战略与行政区划政策从宏观上规定了行政区划的调整方向，并持续调节着行政区划调整的规模与进程。县域城镇化的发展演变与布局优化、大都市区发展及管治体系重构、开发区建设与体制转型、城市精细化治理的优化提升则从多个方面引起了适应性调整与引导性调整的持续响应，进而驱动着乡级行政区划设置的演变。

上述研究结论可为全国其他省区乡级行政区划的优化调整提供以下政策启示：首先，行政区划的优化设置应注重与城镇化的协同推进，行政区划总体规划思路的拟定要加强与新型城镇化规划的衔接，并在城镇化进程中适时推动各类适应性和引导性调整。其次，行政区划的优化设置要加强对不同城镇化地域的分类引导，都市区、县域、开发区、新城新区等应明确差异化的调整重点。再次，各地行政区划调整方案的制定与实施要结合本地城镇化的格局与趋势，不仅要以城镇体系的布局优化为依据统筹实施撤乡设镇与乡镇撤并，避免调整反复，还要积极探索县城管理体制创新，加快县城镇改设街道，响应以县城为重要载体的城镇化建设。总之，遵循城镇化发展规律应作为提升行政区划设置科学性的重要基础。

尽管乡级行政区划的演变趋势与城镇化的发展演进存在着紧密联动，但实际上行政区划调整仍是多种因素共同促成的决策结果。在城镇化这一基本动力外，分权化改革、技术进步、财政解困、人口集疏变化以及乡村振兴等政策实施也在不同时期影响着行政区划的调整进程，下一步应加强对这些因素的综合分析。还需指出的是，由于城镇化道路选择与所处阶段的不同，对于中西部省区的乡级行政区划演变还需要我们更多地研究关注。

作者：杨凯，刘晓曼，罗小龙，顾宗倪，陈浩

来源：《地理研究》1-16

选稿：宋柄燃

编辑：周 煜

校对：杨 琪

审订：耿 曈

责编：宋柄燃

（由于版面有限，文章注释内容请参照原文）

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