观点丨张悦洲，刘守英：进城农民工“流而不定”现象析

张悦洲

中国人民大学经济学院博士

刘守英

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院院长

当前我国的城市化率接近70%，但3亿农民工中在城市扎根的比例偏低，进城农民工在城购房比例不足三分之一，农民落户意愿持续较低。“进得了城、扎不下根”的现象背后，反映出城市权利开放不足与乡土社会黏度强的双重制约，这种制约在不同代际间呈现显著分化：老一代农民工因乡土黏度制约而不愿外迁落户，新生代农民工虽有融入城市的强烈意愿，却在大城市面临城市权利不足的现实问题。

城市权利不充分仍然是制约农民

市民化的主要因素

改革开放以来，我国城市权利向农民逐步开放，从生存权利到发展权利，从碎片化供给到体系化构建，取得了重要进展。然而，当前的权利开放程度仍难以满足农民市民化的需求。

第一，户籍制度下城市权利供需错配严重，人口流入与权利开放程度呈现反向关系。东部发达城市凭借优质的公共服务和就业机会，吸引了大量流动人口。2024年农民工监测数据显示，东部地区集中了全国过半的农民工。然而，这些城市的落户门槛仍然较高。中小城市虽全面放开落户限制，却因产业发展不足、就业机会有限而对农民工缺乏吸引力。这种“能落不愿落、愿落不能落”的结构性错配，使户籍改革的实际效果大打折扣。超大城市面对持续涌入的流动人口和趋于饱和的公共服务供给，难以通过大幅降低落户门槛来满足农民工的权利需求。

第二，居住证制度实现了权利体系化的重要突破，但基础权利为主的清单难以满足农民的发展需求。2014年以来全面推行的居住证制度，将过去依附于户籍的部分权利解绑，这一制度创新为广大农民工提供了户籍之外的权利获取通道。然而，由于需要兼顾全国统一性和地方差异性，居住证所承载的权利较为基本，农民工迫切需要的发展性权利——优质教育资源、完整医疗保障、住房保障等，在多数城市仍面临附加门槛。例如，虽规定随迁子女可接受义务教育，但优质学校入学仍需积分排队；虽可参加城镇医保，但报销比例、异地结算便利性仍有差距。

要重视乡土黏度对农民市民化的影响

调查数据显示：第一，土地仍是农民不可或缺的经济保障。尽管农业收入占家庭总收入的比重已降至25%左右，但仍是农户的重要收入来源。更重要的是土地的居住保障功能——外出务工人员在城市购房比例不足三分之一，大部分农民工仍需依赖农村住房。在城市房价高企、农民工参保率较低的现实下，农村的承包地和宅基地构成了农民应对失业、疾病等风险的重要防线。第二，乡村互惠合作是农民的重要保障手段。这种互助体现在三个层面：劳力互助上，75.3%的农户在红白喜事上与邻里互帮互助，54.8%在农忙时节或建房时相互帮工；借贷支持上，64.7%的农户遇到资金困难时首选向亲友借款，且96.3%期望的是无息借款，私人借款在农户待偿借款中占比达40%—60%；人情往来上，农民工年均人情礼支出占收入比例达14.1%，婚丧嫁娶等重大事件的宴请支出占年收入的55.5%，宴请收入也达到年收入的36.3%。第三，乡土文化认同是农民身份的精神归属。调查显示，68.1%的农户不愿转让闲置宅基地，其中45.5%明确因“祖宅不能卖”而拒绝。在文化认同上，68.0%的农村家庭积极参与祭祖扫墓活动，58.5%认为传宗接代非常重要。

代际革命带来农民城乡选择的分化

农一代（1980年前出生）与农二代（1980年后出生）因成长环境的根本差异——前者成长于城乡二元结构固化时期，后者成长于城市权利逐步开放的环境——在城乡选择意愿、城市权利需求和乡土黏度水平上呈现系统性差异。这种代际分化正在改变中国农民市民化的整体格局。

首先，两代人的城乡选择意愿和迁移模式存在显著差异。微观调查数据显示，农二代表现出更强的落户倾向，52.7%愿意在城市落户，比农一代高出5.5个百分点。从迁移模式看，农二代初次流动年龄为20.5岁，比农一代早了十余年，首次流动独自一人的比例达49.4%，远高于农一代的32.7%。同时，农二代的迁移呈现家庭化和长期化特征：近九成已婚农二代夫妻共同流动，约六成携带子女；年内外出务工天数达287.6天，比农一代多1.5个月。举家迁移和长期在城市的模式强化了其定居意愿。

其次，两代人对城市权利的获取能力和需求强度显著不同。微观调查数据显示，在获取能力方面，农二代具有显著的人力资本优势：平均受教育年限比农一代增加3年，接受高等教育的比例从1.9%跃升至29.0%。这些优势直接体现在就业质量上，农二代稳定受雇比例达55.9%，高于农一代的36.0%，签订正式合同的比例也比农一代高12.3%。在需求程度方面，农二代的家庭化迁移特征决定了其对城市公共服务有更高要求，不仅需要个体层面的就业和社保，更需要子女教育、住房保障等发展性权利。基于农村固定观察点的实证研究显示，居住证制度推行后，城市权利配置的体系化、平等化趋势，使得农二代相较于农一代表现出更加积极的入城倾向。

最后，两代人的乡土黏度水平呈现明显梯度。土地依赖上，农二代对农村土地依赖减弱；社会联系上，农二代对邻里的相对信任水平比农一代低11.9%，在村居留天数和回村频率也有明显下降；文化认同上，农二代中认为传宗接代重要比例均不足一半，而农一代则接近七成。更进一步地，乡村社会关系对具有不同黏度水平的两代农民工的市民化选择产生相反影响。基于农村固定观察点的实证研究发现，城市权利开放的制度背景下，家人、乡邻等乡村社会关系对农一代是离乡的阻力，对农二代反而可能成为渴求城市优势资源、举家迁移的留城动力。

这意味着，随着代际更迭，农民市民化主体的诉求与行为模式正在发生根本性转变。以农二代为主的农民工“离土出村不回村”的趋势已不可逆转，原有基于农一代特征、视农民为“城市过客”的政策框架已不再适用，急需根据代际差异制定针对性的市民化策略。

精准施策，有效推进农民市民化

第一，加快推进对农民的城市权利开放，构建以常住为核心的权利配置体系。推进市民化的关键，在于实现权利配置逻辑的根本性转变，即从基于户籍身份的差异化配置，转向基于居住事实的标准化配置。当务之急是明确以居住证制度替代户籍制度的改革目标，逐步实现教育、医疗、社保等核心公共服务与户籍完全脱钩，最终使户籍制度回归人口登记本义。同时，应建立全国统一的城市权利清单和服务标准，并针对部分受供给约束的发展性权利，建立以居住年限为主、社会贡献为辅的梯度供给体系，形成可预期的权利获取路径。

第二，促进乡村支持体系的现代化转型，实现传统互惠网络向正式社会保障的有序过渡。乡土黏度是农民重要的社会资本和保障机制，但同时也因情礼相称等文化约束形成农民市民化的阻碍因素，因此政策设计应着眼于其功能替代与形态转型。一是应深化农村移风易俗专项治理，通过民主程序制定村规民约，对日益异化的人情消费行为进行规范，削弱传统人情网络的过度约束。二是继续推进农村产权盘活利用，在保障农户资格权基础上，探索宅基地使用权流转、抵押、入股等多元化实现形式，并加快发展农业生产托管等社会化服务，将土地从限制农民流动的物质约束，转变为支持其市民化发展的资本要素。

第三，深化具有代际针对性的市民化策略，为不同代际群体提供差异化发展路径。针对市民化意愿和能力更强的农二代，政策重心应是构建全面的城市融入支持体系。保障其义务教育阶段子女入学，打通中高考等关键环节的制度障碍；扩大保障性租赁住房和共有产权房供给，降低其在城市的安居成本等。对于乡土黏度较强的农一代，应大力发展县域经济，增强县城综合承载能力，通过承接劳动密集型产业、完善返乡创业扶持政策、提升县域公共服务水平等措施，为他们创造便利的县域就近城镇化条件，让农一代在熟悉的社会环境中实现非农就业转型和体面养老。

第四，健全城乡双向互动的融合发展战略，构建要素平等交换的体制机制。解决农民城乡选择问题的根本出路，在于推进城乡融合发展，打破城乡二元壁垒。一方面，要深化要素市场化配置改革，促进城乡要素双向自由流动。同时，深化农村土地制度改革，在符合规划和用途管制前提下，赋予农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价的权利，健全土地增值收益分享机制。另一方面，要建立城乡基本公共服务和基础设施一体化发展机制，统筹布局城乡路、水、电、网等基础设施，推进城乡教育、医疗、文化等资源均衡配置，实现城乡在发展机会和生活品质上的实质性均等，从根本上消解城乡二元结构。

文章来源：《北京日报》

微信编辑：张菁菁

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