传统土地管理政策显现滞后性，超大特大城市治理要关注“新质空间”

新质生产力作为高质量发展的核心动力，已成为推进中国式现代化的关键引擎。超大特大城市在集聚人才、资金、技术和数据等各类新质生产力发展要素方面具有相对优势，但也面临空间资源要素紧约束的掣肘。城市更新背景下，持续优化配置城市空间资源，重视“新质空间”的布局，重塑城市发展能级，已成为治理现代化的必答题。

多元认知重视“新质空间”，是新质生产力的内在需求

生产力发展与城市空间结构的演进具有一定的历史逻辑规律。每一轮的科技革命和产业变革，都需要对城市空间结构进行优化调整。上海从农耕时代的老城厢形态，到开埠后全新的近代城市形态；从新中国成立初期变“消费中心”为“生产中心”，到改革开放后城市功能定位不断提升，到融入全球化进程，再到现在聚焦“五个中心”建设、加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，上海的城市功能和空间结构也面临新一轮的调整和优化。

新质生产力是以科技创新为核心驱动，摆脱传统要素依赖，具有高科技、高效能、高质量特征的新型生产力质态。新质生产力发展要求有与之适配的新型生产关系和制度安排，而新质空间是新质生产力孕育和发展的物理载体。二者如同“种子”与“土壤”：新质生产力需要新质空间提供养分与生长条件，而新质空间的价值通过新质生产力的效能得以彰显。

什么是新质空间？新质空间是承载新质生产力发展的物质空间，在城市空间功能规划中与商办用地、科研用地相结合。

新质空间有五个核心特征。其一是功能超融合，打破传统空间明确的功能分工，为适应新经济发展需求，实现功能的垂直复合、分时段复合以及灵活调整规则等。功能混合在国际超大城市有不少探索，如新加坡从国家、邻里、项目三个尺度，采取管控型工具、激励型工具、综合型工具来全面推进功能混合的落地，包括CBD激励计划、战略发展计划，并鼓励单体建筑垂直功能复合（如国浩大厦）。纽约的Loft building采取灵活建筑形式，能够兼容更多元的业态功能，促进垂直空间功能混合。

其二是创新强集聚，通过周边用地功能及政策的配置，形成人才、资本、技术的虹吸效应。例如新加坡裕廊创新区，园区的要素配置之间考虑了协同提升效率，不是简单的要素拼凑。它建设亚洲首个“工业4.0共享工厂”，利用稀缺性平台来提升聚集创新要素的基础设施；利用南洋理工大学，在园区内设置“工厂教师”，形成产教融合的闭环；通过政策设立基金产品和跨境资本通道，来保障这种更新升级的风险共担，从而保证落地。

其三是空间多弹性，通过模块化的设计与弹性空间预留，实现新质空间功能更易迭代与拓展。例如纽约哈德逊城市广场50号办公楼，它在更新设计上做了动态适配的考虑，无柱楼板和宽敞的天花板高度提供了高质量的工作空间，并为未来的变化提供了最大的灵活性。上海也有相关实践探索，苏河湾中心打造“未来办公样本”，全楼无柱化设计，每层预留可拆卸楼板，1周内完成2000平方米空间重组，满足企业快速扩张需求。

其四是制度高灵活，空间功能跟随产业升级有灵活转换的支持条件，应对未来产业的多元需求。例如新加坡采取动态调整的高容积率模式，每3-4年会更新一次容积率要求。伦敦提倡设计导向下的最优开发容量，通过建筑设计来确定最适合的开发强度，能够适应不断变化的功能需求，最大限度高密度竖向开发。

其五是管理更智慧，基于城市信息模型发展数字孪生，利用区域居民的生活数据、企业数据等，实现更高效的优化功能配置与布局。例如，伦敦注重交通基础设施的综合承载力，据此制定各个城市区域的竖向增长控制指标，以交通可达性作为政策工具，在用地布局优化、项目审批和用地投放等方面发挥重要作用。

政策工具适配“新质空间”，是新质生产力的支撑保障

面对新质生产力对空间形态的颠覆性需求，传统土地管理政策已显现滞后性。国际经验表明，政策工具也需要不断创新，更好地适配“新质空间”。

一是增设多元、混合用地分类，明晰可实施的转化路径。新加坡在《2019年总体规划》中首创“白色用地”制度，允许开发商在裕廊创新区等核心地块自主混合科研、制造、商办功能，开发商需在投标时承诺土地开发价值（如税收贡献、就业岗位等）。该模式使纬壹科技城实现了麻省理工学院媒体实验室与罗氏制药的共生。纽约对于建筑空间管理采用占用执照制度，更好地支撑功能混合与转换。香港的混合用地类型，其中的“其他指定用途用地”鼓励非工业的混合用途发展，促进复合功能在同一地块及楼宇发展。

二是推出弹性、兼容治理规则，激发市场更新改造活力。新加坡CBD激励计划和战略发展计划，鼓励特定范围内满足条件的商办再开发，并给予容积率奖励。另外，新加坡通过征收发展费或土地改善费，以市场手段来激励高质量发展，开发商可以通过缴纳发展费用申请调整规划许可的区划类型或开发强度。纽约为应对大量企业向中城迁移的问题，通过了“曼哈顿下城振兴计划”，允许在过去单一商办功能的街区内将1977年以前建设的办公楼调整为住宅，并通过税收奖励政策鼓励改造工程，后又通过了免税自由债券计划，进一步激发了改造活力。

三是完善创新、前沿政策工具，撬动社会资本更新治理。纽约调整激励措施，更新税收优惠计划，通过鼓励（重新）开发灵活使用和可持续的建筑，吸引全球企业投资和发展。东京六本木新城打破“居住、办公、商业”的功能分割，一栋楼里既有顶级实验室、创投基金办公室，又有24小时便利店和人才公寓。这种“垂直城市”模式，让土地效益提升了3倍。目前，我国部分城市也在探索“政策工具箱”，如深圳试点“M0新型产业用地”，允许研发、中试、轻型制造混合。北京推进楼宇服务精细化，成立由重点商务楼宇、知名咨询机构、国际行业组织组成的CBD楼宇联盟，通过制定国际化标准、开展人才认定、组织行业交流、打造品牌活动，全面引领商务楼宇高质量建设。

新质生产力发展的需求牵引下，超大特大城市的存量空间成为承载其生长的绝佳土壤。城市更新与新质生产力的结合，是未来产业发展的要求，也是结合当前经济发展变化、利用商办空置瓶颈的关键切入点。从这个意义上说，重视、转换新质空间并支撑落实新质空间，是新质生产力可持续推进的关键路径。

（作者分别为同济大学文科建设处副处长、超大城市精细化治理研究院执行副院长；同济大学超大城市精细化治理研究院研究员）

原标题：《超大特大城市治理要关注“新质空间”》

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来源：作者：周鸣浩 简单