申论｜低空经济发展路径选择与上海走向规模化运营的建议

近年来，全球低空经济呈现加速兴起之势。作为高技术密度与系统集成能力的城市空中交通形态，低空经济不仅有望缓解特大城市交通拥堵问题、拓展立体化出行空间，更被视为推动地区产业升级和社会治理模式创新的重要力量。

本文引入产业经济视角，识别影响低空经济演进的四类核心要素：技术能力、制度体系、基础设施与应用场景。在此基础上,分析全球主要经济体低空经济发展路径的内在差异，并为中国特别是上海的发展情境进行路径识别并提出策略建议。

一、如何看待低空经济发展的四个核心要素

1.技术能力：城市飞行的基础前提

低空经济的发展根基建立在关键技术的突破之上。以eVTOL（Electric Vertical Take-Off and Landing aircraft，电动垂直起降飞行器）为代表的新型飞行器，其系统集成能力、安全性能和运行效率直接决定了城市空域商业运营的可行性。当前，在电动推进、高能量密度电池、飞控系统以及感知与导航技术等领域的快速发展，已为低空经济从试验验证迈向实际部署奠定了技术基础。

不同国家在关键技术上的战略侧重与推进节奏存在显著差异。例如，美国依托强大的创新生态与军民融合机制，在整机系统集成与飞控算法领域保持领先地位；欧洲强调安全性与环境可持续性，主要聚焦于低噪声推进和低外扰布局优化设计；日本利用电机、传感器和高性能复合材料方面的技术积累，推进轻量化与高效化平台的研发；中国依托新能源汽车产业链优势，在电池、电控与电机等核心部件实现突破，从而在成本效益与工程化可扩展性方面展现出显著优势。

由此可见，技术能力不仅是低空经济发展的起点变量，也是各国路径分化的基础要素,它决定一个国家能否具备飞行可实施性，更深层次地影响其能否实现商业化、规模化与标准化运营。

2.制度体系：从合法性保障走向可复制性支撑

当前，美国、欧洲和中国均积极推动eVTOL适航认证体系建设。美国方面，联邦航空管理局（FAA）与国家航空航天局（NASA）合作推进模块化适航认证框架，并于2023–2024年出台新的“动力升力（powered-lift）”相关适航类别及飞行员培训规则，明确纳入性能标准、飞行员资质和垂直机场（vertiport）整合等要求；欧洲方面，航空安全局（EASA）以SC-VTOL标准为核心构建统一适航体系，并于2024年中发布《符合手册》（Means of Compliance），以支持灵活且安全的垂直起降设计；中国则采取“地方试点—国家规范”相结合的双轨路径，在安全底线前提下保留一定制度弹性。

在空域管理方面，各国也探索不同的技术与制度融合路径：美国推进以无人机交通管理（UTM）为核心的动态空管架构，以高度自动化的空域管理体系、分布式服务支撑“视线范围外飞行”（BVLOS，Beyond Visual Line-Of-Sight）等任务运行；欧洲则构建U-space平台，实现多主体信息同步与自动化冲突规避，并在2024年开展U-space实施情况的评估与监督；中国和日本则更多依赖地方“飞行特区”机制，以实现快速的制度试验与迭代式演进。

上述实践表明，制度体系既是飞行活动合法化的保障机制，也是决定低空经济能否从个案许可迈向常态化与可复制化运营的关键变量，体现出“合法性—可复制性”的双重逻辑支柱。制度建设的本质不在于静态规范，而在于构建政府、企业与公众之间的协同运行框架，以支撑产业从“可验证”向“可复制”方向演进。

3.基础设施：城市运行网络中的物理底座

低空经济的落地实施不仅取决于飞行器的飞行能力，更依赖于稳定、连续且可持续运营的基础设施网络。起降平台（如垂直机场）、充电与能源补给系统、通信感知节点以及数据管理与调度平台，共同构成低空运行的物理支撑环境。

当前，全球多数国家和地区在低空基础设施方面存在“重研发、轻部署”的结构性不足，投入水平有限，且场地选址、城市融合、能源保障与安全冗余等问题构成现实约束。美国以既有通用航空设施改造为主，并探索在产业园区/既有场地的低成本部署；日本围绕大阪世博等示范场景加快示范性建设与标准制定；中国则采用“边建设、边验证”的策略，在长三角、珠三角等区域推动低空通道、临时起降点与城市级控制平台的试点建设。

进一步来看，低空基础设施与城市规划、土地审批、能源体系紧密交织，其建设难度大、技术复杂性高，而且政策依赖度强。因此，基础设施的建设能力体现为“空间适配性”与“城市耦合性”两个关键变量，对场景落地的广度与深度产生重要影响。

4.应用场景：需求驱动与社会接受的现实落点

应用场景是低空经济实现商业可行性、社会合法性与公众接受度的核心要素。目前，全球试点高度集中于观光旅游、岛屿物流、应急医疗与城市通勤等关注度较高的场景。

从路径推进策略看，各国普遍采取“由低密度区域向高密度区域、由城市边缘向中心区”的渐进策略。例如，美国优先布局面向商务出行的点对点航线；欧洲推动建设城市空中走廊，用以连接战略性都市区域；日本聚焦观光与离岛需求；中国则以政府主导的公共服务类试点为主，重点推进应急物流、医疗转运与旅游观光应用。

然而，场景扩展并非自然扩张，而是取决于飞行安全、公众信任、运营补贴、监管授权等社会机制。因此，应用场景不仅体现市场潜力，更反映制度、基础设施与公众之间的耦合程度，是低空经济推进过程中最具可观察性与社会感知度的变量。

二、三类发展路径及典型国家对比分析

1.美国：以企业技术突破为引擎的技术主导型路径

技术主导型路径通常出现在科研体系健全、军民协同紧密、资本市场活跃的国家或地区。在该路径中，产业发展以“飞行能力验证”为核心导向，由企业和科研机构率先推动飞行器结构、动力推进、飞控算法等关键技术的突破，并借助风险投资与公私合营机制快速实现商业化应用。

美国是最早系统推进低空经济发展的国家，其路径演化高度契合“技术主导型”特征。其发展逻辑以企业创新为核心起点，以飞行器技术突破为催化剂，引导制度建设与场景拓展，形成“技术—资本—政策”协同驱动的典型演化模式。

在起点要素上，美国拥有强大的航空航天研发体系与活跃的风险投资生态，为eVTOL等新型飞行器的快速迭代与商业验证提供了坚实支撑。以Joby Aviation、Wisk Aero、BETA Technologies等企业为代表，美国在电动推进、高性能复合材料、飞控系统等关键领域实现快速突破。公开专利统计显示，截至2023年美国主导的研发主体已占据全球eVTOL专利申请的主要份额（其中约70%集中在北美，而中国约占30%），凸显出美国在技术积累、复杂系统集成与创新主导方面的优势。

在制度层面，美国FAA虽具备成熟的适航监管能力，但长期以来对新型飞行器类别保持审慎态度。FAA完善powered-lift取证与运行规则，并配套发布MOC（符合性方法）/AC（咨询通告）等符合性指导，标志着FAA治理模式向更具适应性和前瞻性的方向转型，以更灵活地回应新兴技术需求。同时，美国国防部主导的“敏捷至上”（Agility Prime）与“复制者计划”（Project Replicator）等军民两用项目，在早期技术验证和市场就绪方面发挥了关键作用。

在应用层面，美国低空经济仍处于区域试点阶段，主要集中于纽约、迈阿密、洛杉矶等大城市的商务通勤与旅游场景，尚未全面纳入公共服务体系，且不同州和城市之间进展不均衡。

总体而言，美国路径清晰体现了以“早期技术突破”为起点、以资本驱动加速为推进器、以适应性制度为支撑的技术主导型演化逻辑。这一路径在推动快速创新与产业领先方面成效显著，但仍面临制度响应滞后、跨区域协同不足以及缺乏公众信任等挑战，亟需通过制度机制与公众沟通机制予以补强。

2.欧洲：以监管协调为基础的制度主导型路径

制度主导型路径多见于监管体系完善、政策稳定性强、跨辖区治理能力突出的国家或地区。在该路径中，政府或跨国监管机构（如欧盟EASA）主导构建适航认证、空域分类与运行监管等综合性制度框架，通过“制度先行”的方式引导企业研发、市场布局与基础设施建设的同步推进。

欧洲的低空经济发展以“制度构建”为起点，体现出鲜明的制度主导型路径特征。其路径演化以监管体系的统一与跨国协调为基础，推动标准制定、制度互认与市场规则同步前行，力图在成员国间构建协调一致的发展环境。

核心起点在于欧盟航空安全局（EASA）主导的制度体系建设。通过制定 SC-VTOL适航认证规则、部署 U-space空域管理框架并发布运营指南，欧洲率先建立了涵盖适航认证、安全规程、空域监管与运行标准的四位一体制度框架。自2024年起，EASA 与美国FAA就相关标准与指导材料开展对话与协同，为未来互认与跨境商业运营创造条件，进一步强化了制度协同性与政策预期的稳定性。

与美国不同，欧洲企业更注重在既有制度边界内推进技术验证与场景部署。Lilium等公司均依据现行规制开展试验，并通过跨国布局（Lilium在德国推进量产设施建设，并在研究美国总装线选址方案）以适应不同地区的制度要求与市场机会。应用层面，欧洲重点推进跨城市空中走廊建设，以中短程通勤为目标，强调多方式联动与区域一体化发展。其逻辑更加重视制度闭环先行、场景验证后置的策略，确保产业发展始终在可控范围之内。

欧盟委员会发布的《欧洲无人机战略 2.0》进一步制度化了这一发展模式。该战略提出19项旗舰任务，涵盖技术标准、数据互操作、基础设施建设与城市协调等关键方向，展现出欧洲在政策前瞻性和长期战略规划方面的能力。

总体而言，欧洲路径以制度构建为核心牵引，体现出“统一规制—跨国协调—企业适配”的制度主导型演化逻辑。其优势在于制度稳定性强、国际互操作能力高、政策预期明确，但也存在制度复杂度高、推进节奏较慢，技术迭代响应滞后等问题，尤其在应对快速变化的技术创新方面，尚需提升治理弹性与试点灵活度。

3.日本：以地方应用为起点的场景牵引型路径

场景牵引型路径多起源于紧迫且具有地域特征的现实应用需求，如岛屿物流、山区医疗转运、城市短途通勤等。在这种路径中，发展由具体任务场景牵引，由地方政府或任务导向型企业主导，通过试点项目带动制度试验与技术集成。

日本的低空经济发展呈现出典型的“场景牵引型”路径特征，其推进逻辑并非以顶层制度设计或前沿技术突破为起点，而是以现实需求为核心切口，从具体应用入手，逐步推动制度调整与产业聚合。

日本特殊的地理结构（如大量岛屿、山区）与社会特征（如人口老龄化）催生了低空通勤、岛际物流与应急医疗等强烈的现实需求。在此背景下，日本采取“中央支持—地方试点”的治理模式，由大阪、兵库等地率先开展eVTOL飞行验证项目。2025年大阪世博会成为重要展示平台，SkyDrive在AAM展馆展出了SD-05全尺寸机型，并安排登舱体验/示范飞行窗口，显著提升了公众的应用认知与接受度。

制度层面，日本采用监管沙盒与地方试点，由日本国土交通省航空局（JCAB）统一规制、地方政府在规章框架内推动具体运行落地；同时，国家层面通过财政资金与政策激励予以支持，形成“地方主导—中央协调”的弹性治理架构。

企业层面，日本低空产业更侧重系统集成与场景部署，独立研发能力相对较低。SkyDrive等公司通过与ANA（全日空）、JR东日本等传统交通主体合作，探索包括“空铁联运”在内的多模式出行融合方案。然而，在核心eVTOL零部件上，日本依然高度依赖全球供应链，技术自主性仍待提升。此外，日本名古屋大学的研究指出，无人机运行所产生的城市噪声对公众生理与心理造成影响，提升社会接受度也是制约因素之一。这一问题在城市推广中需引起重视。

整体而言，日本路径呈现“需求驱动—地方主导—制度弹性—协同工程”的渐进式演化特征，适用于场景需求明确、制度容错度高、公众接受度较强的地区。但也面临制度碎片化、顶层整合不足与规模化受限等挑战，需要通过统一标准与跨区域协同，构建更加稳健可持续的国家级发展体系。

图1 发展路径演化的三阶段模型

表1 技术主导型、制度主导型与场景牵引型路径的比较机制

三、中国路径的识别与城市策略的制度跃升

1.中国路径：混合型场景牵引路径的结构特征

中国的低空经济发展路径在整体逻辑上更接近于“场景牵引型”——即以现实应用需求为起点，由地方政府驱动、制度试点推动、企业协同响应，形成渐进式演化过程。然而，相较于典型的场景牵引型国家（如日本），中国路径又展现出明显的结构性复合特征。其演化并非单一场景驱动主导，而是制度弹性、产业协同与工程能力共同作用的结果，构成了一种具有中国特色的“混合型场景驱动路径”。

这一路径的形成，首先建立在多元且强烈的应用需求基础之上。中国幅员辽阔、城市体系复杂，各地在岛际物流、景区通航、应急医疗、工业巡检等方面均存在迫切的低空应用需求。不同于欧美国家以“未来空中出行”为愿景引导，中国更强调服务现实场景、回应具体痛点，以点状运营迅速撬动公众关注与政策资源。

其次，地方政府在路径演变中扮演了关键组织者角色。在国家级制度尚未完全成型的背景下，多个城市依托自身空域条件与产业基础，通过开放试点空域、出台扶持政策、建设试飞平台等方式，主动组织试点运行。这一过程中，地方政府展现出较强的制度灵活性与资源调配能力，成为推动产业快速启动的关键机制载体。

更为关键的是，中国的低空经济发展路径具备独特的“工程支撑优势”。依托新能源汽车产业链的成熟体系，中国企业在电池、电机、电控（“三电”系统）等eVTOL关键部件上实现了快速突破，具有显著的成本控制能力与工程转化速度。亿航、峰飞等企业已完成从原型验证向小批量交付的过渡，为地方试点提供了充足的技术供给，实现了从场景牵引到工程落地的快速闭环。这种“工程基础加速场景验证”的模式在其他国家的场景牵引路径中较为罕见。

综上所述，中国低空经济路径应被界定为一种以现实需求为起点、地方制度为驱动、工程体系能力为支撑的“混合型场景驱动路径”。

表2 中国低空经济“混合型场景驱动路径”特征总结

该路径在制度尚未定型、核心技术尚未完全突破的背景下，依托资源调动力与产业协同度，为发展中经济体提供了一种可试、可复制的早期推进范式。

截至2025年初，中国已有超过十个城市开展eVTOL试飞与商业探索，部分城市启动区域级运行平台建设，初步验证了该路径的制度适配性与工程可扩展性，显示出较强的现实落地能力与战略外溢潜力。

2.给上海的建议：从场景驱动城市走向平台型枢纽

作为中国低空经济发展的先行城市之一，上海在资源集聚、制度创新和对外开放等方面具备显著优势。当前，上海不仅拥有多元化的低空应用场景，也在空域机制创新、技术标准试点和区域协同治理等方面具备良好的制度弹性和组织能力。关键在于，如何将已有的试点基础转化为城市级、体系化的治理平台，从而支撑低空经济走出“点状示范”，迈向规模化运营与制度化发展，并构建面向全国乃至全球的低空治理样板城市。

基于此，本文提出以下五项建议，助力上海实现从“场景驱动型城市”向“平台型制度枢纽”的跃升：

（1）构建城市级技术底座：打造关键模块与共性能力平台

建议依托上海在集成电路、人工智能和新能源汽车等领域的产业基础，设立“低空经济联合实验室”与“仿真测试平台”，重点攻克飞控算法、轻量化动力系统、高安全性电池模组、城市级空管系统等关键技术。通过引导高校、科研机构与头部企业共建“低空技术共性平台”，实现技术积累的系统化、平台化，提升核心模块的可复制能力，同时增强区域辐射带动能力。

（2）实施梯度化场景布局：从试点验证迈向都市圈协同

根据上海城市空间结构，建议采用“低密度区域先行—核心城区渐进突破”的推进策略。在临港、嘉定、奉贤等区域率先布局空中物流、产业园区通勤、滨海文旅等应用场景，积累运行经验与风险管理模型。中长期内，逐步向核心城区与周边卫星城延展，构建“核心城区—都市圈—跨区域”分层次空中交通网络，并与苏州、嘉兴等城市联动推进长三角空中联运走廊，探索区域一体化低空治理机制。

（3）建立动态监管机制：推动分级空域与精细化治理

在国家级低空空域制度尚未定型之前，建议上海探索构建“基于风险等级+应用场景类型+动态响应”的嵌套式监管机制。通过在试点区域实施“飞行报告+运行容错窗口”的分级管理方式，实现空域管理权限的弹性化与审批流程的效率化。同步建设“城市级低空运行平台”（对标UTM理念），集成企业准入、飞行审批、空域调度、数据监管等功能，防止监管碎片化与数据孤岛现象，提升治理响应速度与制度透明度。

（4）激活公众参与机制：营造飞行友好型社会氛围

低空经济的大规模推进离不开公众认知的提升与信任机制建设。建议通过“公众试乘体验”“青少年科普教育”“低空科学与创新展览”等形式，提高市民对低空飞行的认知度与接受度。同时制定“飞行噪音控制标准”“隐私保护机制”与“应急响应预案”，明确市民权益边界与政府责任分工，构建安全、透明、可感知的公众参与型治理体系，为产业落地营造社会友好氛围。

（5）对接国际标准体系：打造全球低空治理桥梁城市

作为中国最具国际影响力的城市，上海应主动融入全球低空治理规则体系。建议设立“国际适航协同试验区”，鼓励本地企业参与FAA、EASA等国际适航标准的联合验证，降低国际市场准入门槛。同步推进“全球低空治理城市合作网络”的构建，定期主办“国际低空经济论坛”或标准对话会议，提升上海在全球低空治理议题中的议程设定权与话语影响力，助力中国在国际规则制定中从“参与者”转向“推动者”。

综上所述，上海已基本具备由“混合型场景牵引”向“平台型制度集成”跃升的要素条件与战略窗口。通过在技术、场景、制度、公众、国际五个维度实现系统性突破，上海有望率先构建具备制度牵引力、技术引领力与国际治理能力的城市级低空治理平台。

这一平台化跃升不仅将为中国低空经济提供制度样本与治理模板，也可为全球其他国家或地区探索“从场景驱动走向体系治理”的战略路径提供可借鉴的范式与经验。

[作者王佑之系野村综研（上海）咨询有限公司主任咨询顾问，本文首发于《国际大都市发展研究》2025年第3期，澎湃新闻经授权刊发，刊发时有编辑和删节。]

来源：王佑之