国务院最新“双碳”报告：碳中和面临五大挑战

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【 国务院最新“双碳”报告：碳中和面临五大挑战 】

零碳情报

2025年9月10日，在第十四届全国人大常委会第十七次会议上，生态环境部部长黄海秋受国务院委托，作了《关于应对气候变化和碳达峰碳中和工作情况的报告》。

这份报告系统总结了过去几年中国在应对气候变化、推动绿色低碳转型方面取得的显著进展，同时也直面当前仍存在的多重挑战，并明确提出了下一阶段的工作重点和行动路径。

报告指出，中国已构建起全球最大、发展最快的可再生能源体系，非化石能源装机容量占比超过60%，风电、太阳能装机容量和森林蓄积量等多项指标已提前完成2030年国家自主贡献（NDC）目标。

全国碳市场稳步运行，覆盖行业范围扩大至钢铁、水泥、铝冶炼。截至2025年6月底，全国碳排放权交易市场碳排放配额累计成交量6.7亿吨，成交额459.3亿元。

在绿色产业、“新三样”（光伏、锂电池、新能源汽车）等领域也实现跨越式发展，“十四五”以来光伏组件、锂电池产量分别增长3.7倍、6.4倍以上，新能源汽车产销量连续10年全球第一，成为全球清洁技术出口和投资的重要力量。

然而，在积极进展的背后，中国作为全球最大的发展中国家，依然面临一系列问题与挑战，统筹发展和减排、整体和局部、短期和中长期的难度进一步加大，应对气候变化和碳达峰碳中和工作任重道远。

《报告》指出，当前主要面临五大挑战：

一是碳排放强度控制难度大。“十四五”以来，各地区各部门全力推进碳强度下降取得积极进展，但受新冠疫情、极端天气、国际经济贸易环境变化等影响，推动碳强度下降难度较大。我国要用全球历史上最短时间实现碳达峰到碳中和，完成全球最高碳强度降幅，任务十分艰巨。

二是持续推进绿色低碳转型面临挑战。能源需求持续较快增长，受数智化应用加速、气候变暖等影响，未来用电需求可能更高。新能源发电比例提升更加凸显煤电调峰等兜底保供作用，对电力系统调节能力提出更高要求。产业转型升级难度加大，部分地方盲目上马“两高”项目问题有所抬头，新兴产业面临部分核心技术“卡脖子”、同质化竞争等挑战。

三是法律政策体系亟待健全。应对气候变化法律体系和标准制度尚不完善，亟需加强政策协同。能源体制机制改革有待进一步深化，碳核算、碳足迹、绿证、碳市场等政策衔接需进一步加强。适应气候变化工作体系仍较为薄弱，资金与技术缺口较大。

四是基础能力需要进一步提升。碳排放统计核算手段不足，数据准确性和时效性有待提升，排放因子本土化程度不高。基础研究和科技创新不足，关键低碳零碳负碳技术尚未规模化应用。部分地方和企业对应对气候变化和碳达峰碳中和工作认识不足，仍依赖传统高耗能高排放发展路径，能力与工作要求存在差距。

五是国际气候治理形势复杂严峻。气候危机加剧，2024年全球平均气温较工业化前水平升幅首次突破1.5℃，全球气候行动紧迫性进一步增强。全球气候治理面临不确定性，特朗普政府宣布再次退出《巴黎协定》，CBAM等单边措施呈扩大化趋势。

面对这些挑战，报告明确提出下一阶段将坚持系统观念，持续实施积极应对气候变化国家战略，积极稳妥推进碳达峰碳中和，编制2035年NDC目标并推动落实。

首要任务是健全法律政策体系，推动出台应对气候变化专项法律，强化执法与监管，依法打击数据造假，加强跨部门协同，全力完成“十四五”碳强度目标，并提前谋划“十五五”碳排放双控体系构建。

在转型路径上，将聚焦能源、城市、建筑、交通、人工智能等重点领域，加快建设新型能源体系，坚持先立后破，加快建设新型能源体系。

包括：推进大型风光基地建设，统筹发展核电和各类储能系统；加强化石能源尤其是煤炭清洁高效利用；深化电力体制改革，支持绿电直连等新模式新业态发展。

同时严控“两高”项目，实施节能降碳改造和设备更新，建设零碳园区和工厂，深化低碳城市建设；支持绿色建筑发展，强化绿色设计和绿色建造；优化交通运输结构，持续推广新能源汽车，以及深化人工智能等在重点领域应用，推动数字化与绿色化协同发展。

此外，还将继续完善全国碳市场，扩大行业覆盖范围，探索跨域碳交易，推动绿电、绿证与碳市场衔接，强化绿色金融支持。

适应气候变化能力建设也被列为重点，将通过完善预警体系、评估机制和城市试点，提升应对极端气候事件的能力。基础支撑方面则将加快构建碳排放统计核算体系、碳足迹管理制度和标准计量体系，突破关键低碳技术，加强人才培养和公众参与。

报告指出，要加强基础研究，加大可控核聚变、二氧化碳捕集利用封存、储能等前沿和颠覆性技术研发力度，推进碳汇、非二氧化碳温室气体减排技术研究。

在国际层面，中国将继续坚持多边主义，深化南南合作，反对单边措施，推动全球气候治理体系更加公平合理，同时加强国际规则对接与生态文明理念的国际传播，为全球气候治理提供中国方案。

报告强调，中国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期。

下一步将以更高站位、更宽视野、更大力度推动经济社会发展全面绿色转型，为建设美丽中国、共建清洁美丽世界持续发力。

（来源：生态环境部）

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