建设用地使用权纠纷类案同判规则

建设用地使用权纠纷类案同判规则

01、建设用地使用权转让合同无效后，在当事人之间可能产生的返还财产、折价补偿或者赔偿损失权利，可以作为合同转让的标的——《合同法》第五十八条规定，合同无效后，可能在当事人之间产生返还财产、折价补偿或者赔偿损失的权利。上述权利的权利人可以通过合同将上述权利进行转让。该转让合同效力的判断，不能以之前的合同无效作为理由来认定此种返还财产、折价补偿或者赔偿权利的转让合同无效。

【观点解析】：

当合同被认定为无效后，基于合同所发生的债权债务关系归于消灭的同时，原来基于合同所发生的物权变动也当然丧失基础，进而发生物权变动回转的法律后果。建设用地使用权转让合同纠纷中，即使合同无效，作为转让一方也可能享有基于合同无效的返还财产、折价补偿或者赔偿损失权利。对于此种可能存在的权利，受让一方与第三方签订《合同权利转让协议书》约定，将该权利加以让与，是当事人之间的真实意思表示，不存在合同法第五十二条所规定的无效情形，故该转让协议书中合法有效。

【案例文号】：（2012）年粤高法民一初字第3号

【观点来源】：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》第55辑

02、土地使用权出让合同的出让方未按照出让合同约定提供出让的土地的，受让方有权解除合同。

【规则解析】：

本规则规定了市、县人民政府自然资源主管部门在土地出让活动中，应当严格按照国有建设用地使用权出让合同的约定，按约定标准及时向土地使用者交付土地。本规则与原国土资源部、国家工商行政管理总局颁布的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本（GF-2008-2601）第37条共同对市、县人民政府自然资源主管部门违约交付出让土地的法律后果予以明确，有利于保障土地使用者的合法权益。

【观点来源】：《国有土地使用权合同纠纷案件裁判规则（一）》

03、建设土地使用权出让合同签订后，由于政府规划改变，土地使用权存在变更土地用途等情形，受让人应按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金——廊坊市荣达通房地产开发有限公司与廊坊市自然资源和规划局广阳区分局建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，案涉《国有土地使用权出让合同》于2003年签订之后，由于政府规划改变，原规划用于建设别克汽车4S汽车店变更为酒店建设项目。案涉土地使用权存在变更土地用途、增加容积率的情形，但是荣达通公司并未按规定补缴土地出让金。廊坊国土局市区分局多次要求荣达通公司补缴土地出让金，说明廊坊国土局市区分局同意变更土地用途、增加容积率，只是双方不能就补缴土地出让金数额达成一致意见。《国有土地使用权合同纠纷的解释》第五条规定，受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。原判决适用该规定，按照廊坊国土局市区分局起诉时同种用途的土地出让金标准，确定荣达通公司应补缴的土地出让金数额，适用法律并无不当。

【案例文号】：（2020）最高法民终168号

04、在建设用地使用权出让合同纠纷中，一方以行政审批未通过而使土地交付义务未履行，请求以合同相对方实际损失为限支付违约金的，人民法院予以支持——福建挺虎置业集团有限公司与仙游县自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷案

【争议焦点】：

福建挺虎置业集团有限公司（以下简称挺虎公司）与仙游县自然资源局（原仙游县国土资源局，以下简称国土局）建设用地使用权出让合同引发纠纷，该案历经福建省高级人民法院一审、最高人民法院二审两个阶段。在二审中，当事人双方就挺虎公司主张国土局支付逾期交地违约金应否予以支持的问题产生纠纷。

【法院认为】：

在本案中，首先，由于案涉土地曾经是仙游县政府机关所在地，根据2018年10月10日颁布的《行政区划管理条例》第8条“县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，县、不设区的市、市辖区人民政府驻地的迁移，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批；批准变更时，同时报送国务院备案”的内容可知，县政府迁址需要经上级部门审批，且经过审批之后国土局才能依约交付土地。因此。在仙游县政府的迁址手续审批通过之前，不能从案涉土地搬迁出去，因此，国土局无法依约向挺虎公司交付案涉土地。其次，违约金作为弥补守约方因对方违约遭受损失的补偿金，又作为督促当事人诚信履行合同并在违约时的惩罚金，在考虑违约金数额时也应当根据具体案件中所表现出来的违约方的主观违约性。由于国土局对案涉土地交付义务的履行没有主观的违约故意，且国土局一直在能力范围内积极履行案涉合同义务，因此违约金的数额认定应当以弥补挺虎公司的实际损失为主。

【案例文号】：（2019）最高法民终949号

05、招商引资签订的合同与建设用地使用权出让合同是两份相互独立的合同，合同法规定的同时履行抗辩权、先履行抗辩权等以当事人互负债务为前提，招商引资合同履行过程中是否存在违约行为，不能构成建设用地使用权出让合同履行的抗辩事由——漳州市自然资源局与漳州市福景房地产开发有限公司、漳州市芗城区人民政府建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，案涉《合作协议书》与《出让合同》是相互独立的法律关系。首先，《合作协议书》与《出让合同》的合同主体、权利义务关系、履行条件等均相互独立。《合作协议书》由芗城区政府与福景公司签订，主要内容围绕《合作协议书》项下土地的前期开发问题约定，而《出让合同》由漳州资源局与福景公司签订，约定的是案涉土地使用权出让事宜，两份合同内容并不相同，且无直接关联。

其次，芗城区政府、漳州资源局分属职责不同、行为能力独立的主体。《43号会议纪要》规定由芗城区政府负责丹霞路南段建设、以地养路、收益由芗城区政府包干使用，是上、下级行政机关之间对财政收支进行安排的内部行政行为，没有直接为福景公司设定权利义务，漳州市政府也没有与芗城区政府、漳州资源局作为同一方主体，与福景公司订立合同的意思表示。芗城区政府致函漳州资源局协调竞买保证金等事宜，能否抵交保证金取决于漳州资源局是否同意，不能因此将《合作协议书》与《出让合同》视作同一法律关系。

再次，案涉土地挂牌起始价为20378万元，福景公司最终以24800万元竞得案涉土地使用权。福景公司系通过竞拍方式取得案涉土地使用权，而非是履行《合作协议书》的当然后果。福景公司主张《出让合同》是招商引资系列合同的执行合同缺乏证据证明。

综上，《合作协议书》与《出让合同》是两份相互独立的合同，而根据《中华人民共和国合同法》第六十六条、第六十七条之规定，同时履行抗辩权、先履行抗辩权以当事人互负债务为前提，漳州资源局已按照合同约定履行了交付土地的义务，芗城区政府在履行《合作协议书》过程中是否存在违约行为，不能构成福景公司对漳州资源局的抗辩事由。

【案例文号】：（2019）最高法民再98号

06、按挂牌出让程序依法取得案涉土地使用权的主体，在出让方同意的情形下，通过协议方式转让“中标权”给他人，并由该他人作为土地使用权受让人签订建设用地使用权出让合同，并未扰乱招拍挂出让国有建设用地使用权市场秩序，并未违反法律、行政法规的强制性规定——怀化市神龙房地产开发有限公司与湖南省芷江侗族自治县自然资源局、怀化聚友房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，关于建设用地使用权出让合同效力问题，其一，2007年2月12日，振烽公司作为竞买人按公开挂牌出让程序依法成为案涉土地的竞得人。经芷江县委、县政府同意，振烽公司与神龙公司签订《中标权转让协议》，约定因振烽公司的法定代表人徐华娟为神龙公司的股东，自愿将案涉土地的挂牌中标权无偿转让给神龙公司。2007年4月20日，芷江县委、县政府与神龙公司签订《芷东新区鼓楼以南开发建设投资协议书》，确认由神龙公司取得案涉土地使用权。2007年9月28日，神龙公司与芷江自然资源局签订《出让合同》，约定将案涉69.56亩（46737平方米）国有土地使用权转让给神龙公司。

2008年8月28日，芷江县政府向神龙公司颁发其中25亩（16666平方米）的国有土地使用权证。芷江自然资源局主张振烽公司与神龙公司恶意串通取得案涉土地竞得权，没有事实依据，本院不予支持。

其二，2007年2月12日，振烽公司按挂牌出让程序依法取得案涉土地使用权，2007年2月25日与神龙公司签订《中标权转让协议》。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.2（6）条的规定，申请人可以组建新公司与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。本案中，神龙公司虽然不是振烽公司组建的新公司，但振烽公司与神龙公司的实际控制人均为徐华娟，在芷江县委、县政府知情且同意的情形下，由神龙公司作为土地使用权受让人签订案涉《出让合同》，并未扰乱招拍挂出让国有建设用地使用权市场秩序，并未违反法律、行政法规的强制性规定。

其三，神龙公司代替振烽公司与芷江自然资源局签订案涉《出让合同》，征得了芷江县委、县政府的同意，没有证据证明神龙公司与振烽公司存在恶意串通逃避税费的故意。即便振烽公司和神龙公司之间签订《中标权转让协议》，可能存在违反税收征管法律规定的情形，也应由税收征管部门予以查处，不能因此否认神龙公司与自然资源局之间自愿签订的案涉《出让合同》的效力。

【案例文号】：（2020）最高法民再230号

07、解除通知发出后，双方当事人事实上仍在履行合同义务，解除通知并未发生合同解除的法律效力——天津市规划和自然资源局蓟州分局与天津市华奥供热有限责任公司建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，蓟州规划和自然资源分局于2008年4月1日向华奥公司发出《关于解除合同的通知》，该解除通知是否发生解除合同的效力，须综合双方履约情况予以认定：

其一，解除通知发出前，华奥公司支付了大部分土地出让金，而出让人未履行己方义务调整土地使用权出让年限、核定50年地价，华奥公司拒付剩余款项有合理理由。

其二，解除通知发出后，华奥公司及时就合同解除提出了异议，蓟州规划和自然资源分局向华奥公司作出了收回解除通知、继续履行合同的意思表示。

其三，解除通知发出后，双方当事人事实上仍在履行合同义务，解除通知并未发生合同解除的法律效力。

【案例文号】：（2019）最高法民终565号

08、关于提前锁定国有建设用地使用权出让金合同的效力

【观点解析】：

民法典第三百四十七条第二款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”实践中，有的市、县人民政府或者相关政府机关提前与使用权人约定建设用地使用权出让金数额，使用权人再参与建设用地使用权的招标、拍卖、挂牌等公开竞价。如果公开竞价高于事先约定的土地出让金金额，就由政府机关返还或者变相返还建设用地使用权出让金。这种交易模式损害国家利益、建设用地使用权出让秩序和其他公开竞价人的公平竞争权益，当事人关于提前锁定建设用地使用权出让金和返还、变相返还国有建设用地使用权出让金的约定应当认定为无效。

【观点来源】：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》总第92辑

09、当事人约定以建筑物抵押并已实际办理抵押登记。后债务人不履行到期债务且拍卖建筑物的价款尚不足以清偿，在业已查明该建筑物为所在宗地上唯一合法建筑，且该建筑物为抵押人单独所有的情况下，抵押权人主张对拍卖该建设用地使用权的全部价款优先受偿，是否应予支持？

【观点解析】：

来信所述问题涉及民法典第三百九十七条（物权法第一百八十二条）在实际中应如何理解与适用。

首先，根据民法典第三百九十七条的规定，该抵押权人对该建筑物占用范围内的建设用地使用权亦享有抵押权。我国立法与实践向来采取“房地一体”的政策，担保法第三十六条第一款、城市房地产管理法第三十二条和物权法第一百八十二条第一款均规定了建筑物与建设用地使用权一并抵押的原则。鉴于实践中可能出现仅抵押建筑物或仅抵押建设用地使用权的情况，物权法第一百八十二条第二款进一步规定：“抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。”民法典第三百九十七条沿用了物权法第一百八十二条的规定。因此，尽管来信所述情形中当事人仅以建筑物设定抵押，根据民法典第三百九十七条的规定，抵押权人对该建筑物占用范围内的建设用地使用权亦享有抵押权。

其次，至于来信所述情形中抵押权人能否就拍卖该建设用地使用权的全部价款优先受偿，涉及对民法典第三百九十七条中“占用范围”的理解。有观点认为，此处的“占用范围”仅指建筑物的坐落范围，超出坐落范围的部分不属于一并抵押的范围，故抵押权人不能就拍卖该建设用地使用权的全部价款优先受偿。也有观点认为，对“占用范围内”的理解应根据该宗地上的建筑数量以及是否为区分所有作类型化处理。对此，我们同意上述第二种观点。理由如下：

第一，该条所称“占用范围内”主要用来界定建筑物与建设用地使用权之间的所属关系，即建设用地使用权仅指与设押建筑物相应的建设用地使用权，而非其他建设用地使用权。

第二，我国建设用地使用权出让和登记均以宗地为单位，一宗地上只有一个建设用地使用权，一宗地即为一个物权客体。如果该宗地上仅有一栋建筑物且为单独所有时，根据前述规定，建设用地使用权视为一并抵押；同时，依抵押权的不可分性，抵押的效力及于建设用地使用权之全部，即整宗地范围内的建设用地使用权。如果该宗地上有数个建筑物，因建筑物所有权人在观念上共有该宗地，则应视为该涉押建筑物所占该宗地的应有份额一并抵押，抵押的效力仅及于设押建筑物所占该宗地的应有份额。

最后，将“占用范围”理解为建筑物的坐落范围或者投影面积不可取。一是对宗地进行分割，涉及到行管行政部门的审批同意，实践中存在诸多困难。二是对宗地进行分割，将导致相关土地本身的使用价值受到影响，不利于物尽其用，此种导向不利于经济发展。三是该观点在相关土地规划容积率大于1及存在多个建筑物区分所有权的情况下适用存在障碍。在相关土地规划容积率大于1的情况下，建筑物的坐落范围或投影面积将大于该建筑物在观念上所占用的建设用地使用权的面积。

综上，来信所述情形下，案涉建筑物系所在宗地上唯一合法建筑，且该建筑物为抵押人单独所有，并无其他权利人与房屋所有权人共有该土地，该抵押权的效力理应及于整宗建设用地使用权，故对于抵押权人关于就拍卖该建设用地使用权的全部价款优先受偿的主张，应予支持。

【观点来源】：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》总第84辑

10、国有土地使用权出让合同能否继续履行，是否符合原定规划条件，应当作为重要考量因素，现行法律及部门规章已经不允许不经过招标、拍卖等公开竞价方式而直接依据协议转让国有建设用地使用权，因此，协议转让建设用地使用权出让合同不具备强制履行的基础——廊坊文鼎古木家具有限公司、钱国林与大厂高新技术产业开发区管理委员会、大厂回族自治县自然资源和规划局、大厂回族自治县人民政府建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。土地规划条件是国有土地使用权出让合同的重要内容。因此，国有土地使用权出让合同能否继续履行，是否符合原定规划条件，应当作为重要考量因素。

本案中，钱国林和文鼎公司一审提交《大厂回族自治县夏垫镇总体规划（2017年-2030年）》中的《总体用地布局规划图》，主张案涉土地目前已规划为商业用地及二类居住用地，另有部分为一般农田及未利用地。而双方签订《协议书》所涉土地的用途为工业用地，在案涉土地规划已经变更的情况下，《协议书》的履行存在障碍。

关于案涉土地的出让方式。根据已经查明的事实，钱国林在一审质证中陈述称，“这块土地现在空着，征收过，还有七八户没有征收完成”。2005年8月2日大厂县第十一次县长办公会会议纪要载明“涉及北坞一村8户钉子户要列出名单，分组攻坚，深入做好群众工作，确保项目征地工作顺利进行。”该内容也印证了案涉土地没有征收完成的事实。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条也作出了同样的规定。因此，不经过招标、拍卖等公开竞价方式而直接依据协议转让国有建设用地使用权，已不为现行法律及部门规章所允许，本案亦不具备强制履行的基础。

综合来看，无论案涉308亩土地尚属农用地抑或国有土地，《协议书》关于“甲方承诺在30日内发给乙方首期用地《国有土地使用权证书》”的约定均属于债务标的不适于强制履行的情形，一审判决并无不当。钱国林、文鼎公司关于继续履行案涉《意向书》《协议书》的上诉请求，依据不足，本院不予支持。

【案例文号】：（2019）最高法民终1506号

11、在建设用地使用权出让合同纠纷中，因土地状况无法依约出让且受让人订立合同时明知的，人民法院可在公平和诚信原则的基础上减少出让人应支付的违约金——湘西自治州科盛工程开发咨询服务有限责任公司与湖南省吉首市自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷案

【争议焦点】：

湘西自治州科盛工程开发咨询服务有限责任公司（以下简称科盛公司）因与湖南省吉首市自然资源局（以下简称吉首资源局）建设用地使用权出让合同产生纠纷，该案历经湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院一审、湖南省高级人民法院二审、最高人民法院再审三个阶段，在再审中，当事人双方就二审法院认为案涉合同不能履行并调减违约金是否妥当的问题产生争议。

【法院认为】：

在本案中，由于吉首资源局未能向科盛公司履行合同义务而违约，并且经过二审法院审理认定属于应当向科盛公司支付违约金的情况，因此，在判定吉首资源局支付违约金数额是应当根据《合同法》第114条第1款、第2款（对应《民法典》第585条第2款）：“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。根据案涉合同约定的计收违约金的利率已经达到法律保护的民间借贷最高利率的4.56倍，并且吉首资源局在于科盛公司签订建设用地使用权出让合同时没有故意隐瞒案涉土地上存在未拆迁的住宅，科盛公司在签订合同时也知晓，由此案涉土地无法交付而使合同无法履行，在综合以上原因且科盛公司无其他实际损失的情况下，人民法院可不根据合同约定而在公平和诚信原则的基础上减少吉首资源局应支付的违约金。

【案例文号】：（2020）最高法民再6号

12、土地管理部门虽在拍卖成交阶段行使了相应的行政管理职权，但其委托土地交易管理中心与竞买人签订《成交确认书》的行为属于平等主体之间意思自治的民事法律行为，符合自愿平等、等价有偿的原则，双方之间不存在管理与被管理的关系，双方争议能通过民事诉讼程序解决——赣州市自然资源局与赣州市旺业置业有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，本案是旺业公司与赣州市自然资源局因《成交确认书》签订之后的履行行为引发的民事纠纷，属于民事诉讼的受案范围。

首先，赣州市自然资源局既是受托对国有土地进行管理的行政主管机关，也是依法具有民事权利能力和行为能力的民事主体。赣州市自然资源局虽在拍卖成交阶段行使了相应的行政管理职权，但其委托赣州市土地交易管理中心与旺业公司签订《成交确认书》的行为属于平等主体之间意思自治的民事法律行为，符合自愿平等、等价有偿的原则，双方之间不存在管理与被管理的关系。

其次，本案为建设用地使用权出让合同纠纷，非拍卖合同纠纷。拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式，是建立买卖合同关系的一种手段或方式。旺业公司通过公开竞价的方式竞得签订案涉土地建设用地使用权出让合同的资格，并与赣州市土地交易管理中心签订《成交确认书》，双方在拍卖过程中并没有产生争议，拍卖成交阶段已经终结。旺业公司与赣州市自然资源局争议的是《成交确认书》签订后如何履行双方约定的后续权利义务问题，并不涉及拍卖成交的效力问题。从拍卖公告、拍卖须知、《成交确认书》等文件可见，双方关于出让案涉土地使用权问题的主要合同条款已经协商并达成一致。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，涉及国有土地使用权合同纠纷案件属于民事案件受理范围。

再次，《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号）关于“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为”的意见，系从行政法角度作出的认定，并不排斥双方之间存在的民事法律关系。旺业公司选择民事诉讼程序来解决案涉纠纷系当事人依法行使程序权利的结果。一审法院依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》及《民事案件案由规定》的有关规定认定本案案由为建设用地使用权出让合同纠纷并作出判决,并无不当。赣州市自然资源局关于本案案由错误及本案应纳入行政诉讼受案范围的主张，依据不足，本院不予支持。

【案例文号】：（2019）最高法民终1197号

13、关于土地一级开发合同的效力

【观点解析】：

土地一级开发是指政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），并由政府或其授权委托的企业支付相应对价的土地开发行为。市场化开展土地一级开发有利于土地市场健康发展，但是土地一级开发的对价不能直接与建设用地使用权出让金挂钩，即由投资开发方参与建设用地使用权出让金的分成或者直接用建设用地使用权出让金抵顶开发费用。因为建设用地使用权出让金的收取、使用由法律规定，不能任意处分，同时也要防范此类交易中的道德风险，防止恶意串通损害国家利益的行为，维护建设用地使用权出让市场秩序。

【观点来源】：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》总第92辑

14、以协议方式出让的国有土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。

【规则解析】：

本规则对协议出让价格低于最低价时的处理，从以下几个方面进行了规定：一是本规则适用于协议出让；二是判断土地使用权出让金是否过低，对比的是订立合同时当地政府确定的最低价；三是认定相应的价格条款无效，而非合同无效。协议出让作为国有建设用地使用权供应方式之一，是指市、县自然资源主管部门以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者支付土地使用权出让金的行为。协议出让设置底价和最低价。根据《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号），协议出让底价不得低于最低价，出让价格不得低于底价。

【观点来源】：《国有土地使用权合同纠纷案件裁判规则（一）》

15、计算土地出让金时应以合同为依据，只有在合同未约定或约定不明时才能适用相关政策文件计算——江西省淦新房地产发展有限公司与南昌市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷再审案

【裁判要旨】：

Ⅰ、国有土地使用权出让合同当事人双方系平等的民事合同主体，缴纳土地出让金应当以合同为依据确定，只有在合同未约定或约定不明的情况下才能根据合同法的有关规则确定适用国家有关部门的相关政策文件计算补缴土地出让金。

土地容积率是土地开发中单位土地所允许开发建设的房屋等建筑物建筑面积与单位土地面积的比例。容积率越高，说明土地开发的强度越大，同等单位的土地面积，可以建设的建筑物面积就越大，反之，则越小。不同的土地容积率，对土地使用权的价格会有明显的影响，一般也是同一块开发土地容积率越高，土地使用权的价格越大。国有土地使用权出让合同的主体一方是土地行政主管部门或者地方政府，合同的部分内容，如土地开发的容积率等在其出售土地的招标拍卖公告中已经确定，参与竞买土地的开发商也是基于政府确定的容积率提出报价。在土地开发的过程中，有时因各种因素，需要对开发土地的容积率进行调整，此时土地使用权的价格一般也会进行调整。土地使用权出让合同的条款中，一般也有对容积率进行调整时，如何调整土地使用权价格的专门条款。

Ⅱ、国有土地使用权出让人的上级政府就如何计算补交土地出让金所做的批复属于国有土地出让人一方的单方意思表示，不能作为确定国有土地使用权受让人应当补交土地出让金的依据。

本案争议的产生系由于国有土地使用权出让人地方政府在该土地容积率发生变更，需要确定变更后的补交土地出让金时，单方按照自己的理解向其上级政府提交了一份报告，在上级政府批复同意该报告后，将上级政府的批复作为确定容积率变更后的补交土地出让金依据。国有土地使用权出让合同签订和履行中，由于作为合同主体的一方是政府，政府具有一定的优势地位。但该合同从性质上来说，仍属于民事合同范围，双方权利义务仍应以合同为依据确定。国有土地使用权出让方的上级政府批复对于受让人来说，属于单方意思表示。对于国有土地使用权出让合同中有明确约定的，应当按照合同约定确定双方的权利义务。

【案例文号】：（2018）赣民再173号

16、建设用地使用权出让过程中，党政机关会议纪要等属于行政机关制作的文件，此类文件均有其相对应的适用主体和范围，系内部文件，未对社会公开发布，其内容仅应视为行政机关内部的工作意见或工作安排，对外并不能直接产生相关民事法律关系——乌海市锦邦房地产开发有限责任公司与乌海市自然资源局海勃湾分局建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，锦邦公司根据《乌海市党政联席会议纪要》《粮库土地挂牌意见的请示》两个文件以及海勃湾自然资源分局签发的《粮库土地挂牌出让方案》，主张对于案涉土地溢价部分按照3:7进行收益分配是政府一方对土地买受人发出的要约，并称锦邦公司作为买受人已按约定履行了付款义务，海勃湾自然资源分局代表政府应当履行该要约承诺，有义务向锦邦公司支付土地收益的70%，故海勃湾自然资源分局应当返还锦邦公司超付的土地出让价款51637460元。

根据《中华人民共和国合同法》第十四条、第十六条规定，要约是指希望和他人订立合同的意思表示；要约到达受要约人时生效。而从证据形式上看，《乌海市党政联席会议纪要》《粮库土地挂牌意见的请示》《粮库土地挂牌出让方案》均属于行政机关制作的文件，此类文件均有其相对应的适用主体和范围。《粮库土地挂牌意见的请示》《乌海市党政联席会议纪要》系内部文件，未对社会公开发布，其内容仅应视为行政机关内部的工作意见或工作安排，对外并不能直接产生相关民事法律关系。《粮库土地挂牌意见的请示》中“土地挂牌超出底价部分收益按照3:7的比例由区城投公司与合作开发企业分配”的内容只有转化成希望和他人订立合同的意思表示并到达受要约人才会生效。故《乌海市党政联席会议纪要》《粮库土地挂牌意见的请示》不符合要约成立并生效的条件。

本案中，海勃湾自然资源分局作为政府职能部门，在履行出让案涉国有土地使用权职责过程中发布的《粮库土地挂牌出让方案》是代表政府向社会公开的文件，但该方案中并没有“土地挂牌超出底价部分收益按照3:7比例分配”的相关内容，锦邦公司摘牌后与海勃湾自然资源分局签订《国有建设用地使用权出让合同》，也未有相关内容的约定。因此，锦邦公司要求海勃湾自然资源分局按照比例支付其土地溢价收益分成款，缺乏事实依据和法律依据。

【案例文号】：（2019）最高法民终2013号

17、建设用地受让人迟延交付土地出让款，但未按照约定支付延期交付违约金，土地出让方拒绝交付出让土地，系对合同履行的正当抗辩，并不构成违约——厦门福康经济发展有限公司与龙海市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，根据《出让须知》第十二条规定：“竞得人应在约定时限内支付全部成交价款和佣金。如果竞得人不能按时全部支付，从期满次日起每日按欠缴款额的万分之五加收滞纳金，滞纳超过60天仍未全部支付的，以及竞得人不在约定的时间内签订《国有土地使用权出让合同》，均被视为违约，挂牌人有权取消竞得人的竞得，没收定金，竞得人必须赔偿出让国有土地使用权挂牌出让所支出的全部费用，并承担由此造成的相应损失。”按照约定，福康公司应于2007年1月30日前付清全部款项，但实际上福康公司于2014年1月16日才全部付清款项，远超过付款日期。

因此，根据《出让须知》关于违约责任的约定，福康公司应向龙海国土局支付相应滞纳金。在福康公司未向龙海国土局支付滞纳金的情况下，福康公司履行合同义务并不符合约定，龙海国土局有权提出抗辩主张，故其未向福康公司交付案涉土地并不构成违约。

原审法院认为双方系同时履行的双务合同，故龙海国土局应当在福康公司交清土地出让款时交付土地，系认定事实错误，应予纠正。根据《成交确认书》，福康公司除应当按照交纳土地出让金外，还应当支付延期延款滞纳金，这部分款项是作为国有土地出让时必须付清的款项。因此，在福康公司未按双方约定交付相应滞纳金时，龙海国土局拒绝交付土地，并不构成违约。

【案例文号】：（2017）最高法民终888号

18、在建设用地使用权出让合同纠纷中，受让方以其无法仅从土地外观上知晓第三人对部分土地享有权利，请求出让方承担瑕疵担保义务的，人民法院予以支持——成都市龙泉驿区规划和自然资源局与成都鸣鸿房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案

【争议焦点】：

都市龙泉驿区规划和自然资源局（原名成都市龙泉驿区国土资源局，以下简称龙泉驿国土局）因与成都鸣鸿房地产开发有限公司（以下简称鸣鸿公司）就建设用地使用权出让合同产生纠纷，该案历经四川省成都市中级人民法院一审、四川省高级人民法院二审两个阶段，在二审中，当事人双方就龙泉驿国土局是否享有合同解除权产生纠纷。

【法院认为】：

在本案中，都市龙泉驿区规划和自然资源局在各自真实意思表示下签订了合法有效的《出让合同》及《补充协议》，双方应当根据合同约定履行合同义务，因此，一方行使抗辩权请求解除合同的前提应是相对方未依约履行合同义务。根据国土资源部《闲置土地处置办法》第21条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”的规定，国有土地使用权的出让应达到“净地”条件。而经过法院审理查明案涉土地并未达到此标准，且龙泉驿国土局并未在案涉《出让方案》及《出让合同》中对第三人对案涉土地享有权利的情况予以披露，虽然鸣鸿公司确实多次现场勘查案涉土地实际情况，但对于第三人在部分案涉土地享有权利的事实无法通过土地外观知晓，因此，即使鸣鸿公司对土地经过现场勘验，仍然可以向法院请求龙泉驿国土局承担瑕疵担保义务。

【案例文号】：（2020）川民终439号

19、关于迟延缴纳土地出让金的违约金调整

【观点解析】：

实践中，有的建设用地使用权受让人在签订建设用地使用权出让合同后，迟延缴纳土地出让金。建设用地使用权出让合同通常约定了受让人迟延缴纳土地出让金的，应当依约定承担支付违约金责任。当受让人依据民法典第五百八十五条第二款规定，主张合同约定的违约金过分高于所造成的损失，请求人民法院予以适当减少时，人民法院应慎重处理，注意保护国家利益、维护交易秩序。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第七条及《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》第三十四条都明确规定，对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。上述规定表明，迟延缴纳土地出让金的违约金责任的制度价值不仅在于弥补损失，更在于加强土地市场调控，提高土地利用效率，保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。因此，为维护公共利益和国有土地使用权出让市场秩序，人民法院在依法调减迟延缴纳土地出让金的违约金时，应当充分考虑上述规定精神。

【观点来源】：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》总第92辑

20、南通市泰华置业发展有限公司诉海安县国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

出让土地使用权合同应属于民事合同。根据竞买合同约定，竞买人应依法参与挂牌交易，若以冒名顶替，弄虚作假、串通压价等非法手段参与竞买，可以取消竞买资格，已取得土地使用权的，可以收回土地使用权。竞买人串通损害土地出卖正常秩序的，土地使用权出让合同无效。

21、因国家法律、法规及政策出台导致当事人签订的建设用地使用权出让合同不能履行，以致一方当事人缔约目的不能实现，该方当事人请求法院判决解除合同的，人民法院应予支持——长春泰恒房屋开发有限公司与长春市规划和自然资源局国有土地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，2010年11月25日签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，案涉国有建设用地使用权以“毛地”方式出让，地上建筑物未拆迁部分由泰恒公司负责。上述合同签订后的两个月内，国务院于2011年1月21日出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，因上述法规的出台，使得泰恒公司无法取得拆迁主体资格，无法按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定完成案涉土地的拆迁整理工作。泰恒公司经过逾七年与长春自然资源局的协调，始终无法解决案涉土地的拆迁问题，就此而言，泰恒公司向人民法院起诉解除合同，并未超过解除合同的期限要求。

泰恒公司受让案涉国有土地使用权的目的系对该土地进行房地产开发，而土地完成拆迁工作是泰恒公司开发案涉土地的必经环节。由于上述法规变化导致泰恒公司无法完成案涉土地的拆迁整理工作，进而无法实现对案涉土地进行开发的合同目的，故泰恒公司请求解除案涉《国有建设用地使用权出让合同》，符合本案其合同目的无法实现的客观实际，原审判决认定本案不存在不利于合同目的实现的障碍，与事实不符，应予纠正。

【案例文号】：（2019）最高法民再246号

22、“对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金”的规定，目的不仅在于弥补损失，更在于通过惩罚性加强土地市场调控，提高土地利用效率，保证国家及时取得土地收益并投入国家建设，对该违约金条款的约定，除非有充足理由和其他因素，不应予以调整——西安市国土资源局与西安晟森房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，国有建设用地使用权出让事关土地资源的充分保护和合理利用，其方式、程序、权利、义务由《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、行政法规明确规定，受到严格限制，并通常由国家根据具体情况予以严格的政策调控。这些规定和政策通过国有建设用地使用权出让合同最终转化成当事人的民事权利和民事义务。因此，合同中的诸多重要条款必须符合法律和政策规定，除经特殊程序合同主体一般无权作出变更和另行协商。

经查，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第七条，及《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发 <国有土地使用权出让收支管理办法> 的通知》第三十四条都明确规定，对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。其目的不仅在于弥补损失，更在于通过惩罚性加强土地市场调控，提高土地利用效率，保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。作为一项宏观政策，全国各地国有土地管理部门都据此执行。

根据一、二审查明的事实，案涉《国有建设用地使用权出让合同》的违约金条款作为土地拍卖文件的一部分，晟森公司在参加竞拍前既已知晓，其自愿竞拍取得案涉土地并签订案涉《国有建设用地使用权出让合同》，不存在超出当事人预期或显失公平之情形。因此，对该违约金条款的约定，除非有充足理由和其他因素，不应予以调整。

【案例文号】：（2018）最高法民再422号

23、鉴于双方当事人对于建设用地使用权出让合同不能履行及一方当事人缔约目的不能实现均无过错，故可依据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，仅判决返还已支付的价款及相应孳息，对一方当事人请求对方当事人赔偿损失的诉讼请求不予支持——长春泰恒房屋开发有限公司与长春市规划和自然资源局国有土地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，合同解除后，已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状。据此，泰恒公司在本院判决解除合同的情况下，请求长春自然资源局返还其已经支付的国有土地使用权土地出让金，符合上述法律规定，故长春自然资源局应向泰恒公司返还土地出让金以及占用资金期间的法定孳息。

案涉《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定，泰恒公司对于案涉土地的建设项目应于2011年11月25日之前开工,即从2010年12月25日双方签订合同至合同约定的开工日期2011年11月25日之间的期限，系泰恒公司对案涉土地进行拆迁整理的期限。而2011年1月21日国务院出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，导致拆迁制度发生改变，泰恒公司在合同约定的拆迁期限内，因该拆迁制度变化而无法办理拆迁许可证，亦无法完成对案涉土地进行拆迁整理工作。据此，泰恒公司未能在合同约定的期限内对案涉土地进行拆迁整理工作非因泰恒公司的过错造成，原审判决认定泰恒公司怠于履行合同义务导致无法办理拆迁，与本案事实不符。

同样，虽然《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》于2010年9月21日下发，规定不得以“毛地”方式出让土地，且2011年1月21日国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，但是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条亦规定，该条例实施前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理许可证。故如果泰恒公司在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台前即已取得拆迁许可证，其仍可自行继续对案涉土地进行拆迁整理；而泰恒公司在近两个月的时间内未申请拆迁许可证，进而导致其在上述条例施行后无法继续取得拆迁许可证，对此长春自然资源局亦无过错。在长春自然资源局与泰恒公司对于案涉合同不能履行及泰恒公司合同目的无法实现均无过错的情况下，泰恒公司请求长春自然资源局赔偿损失的诉讼请求，理据不足，本院不予支持。

【案例文号】：（2019）最高法民再246号

24、海南省昌江黎族自治县土产日杂公司诉海南绿崎园林工程有限公司建设用地使用权转让案

【裁判要旨】：

案外人未提出书面异议，法院也未进行异议审查或者审查后未作出相关民事裁定，案外人不得就执行标的物提起异议之诉。案外人提出书面异议，法院依法进行异议审查并作出民事裁定，即异议审查是提起诉讼的前置程序。

【案例文号】：（2010）海南二中民终字第111号

25、梁昌运与霍邱县人民政府国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

本案中，霍邱县人民政府国土资源局通过公开招投标程序与梁昌运签订了土地使用权出让合同，梁昌运也按照合同约定交纳了土地出让金，但霍邱县人民政府国土资源局没有依约交付土地构成违约，梁昌运根据合同约定要求解除合同、返还土地出让金、双倍返还定金等合理请求，均得到了人民法院的支持。

26、虽然高压线路未经国家电力管理部门批准，任何人无权擅自迁移和拆除，但电力设施并非不可迁移，高压线路的存在并不必然导致建设用地使用权出让合同目的无法实现——萧县自然资源和规划局与梁会建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，根据《电力设施保护条例》第十条“电力线路保护区：（一）架空电力线路保护区：导线边线向外侧水平延伸并垂直于地面所形成的两平行面内的区域，在一般地区各级电压导线的边线延伸距离如下：……35-110千伏15米……”，及第十五条“任何单位或个人在架空电力线路保护区内，必须遵守下列规定：……（三）不得兴建建筑物、构筑物……”的规定，出让土地中存在未迁移的高压线路对涉案土地的开发、利用必然会造成不利影响。

本案中，萧县自然资源和规划局在出让涉案土地时未明确披露土地上空存在尚需竞买人迁移高压线路的相关信息虽有不当，但《拍卖公告》《出让须知》等拍卖文件中均载明“地上地下管、线、井、场地平整等由竞得人依法自行解决”,梁会、萧县自然资源和规划局双方对该条款中的“线”是否包括高压线的理解虽不一致，但高压电线横穿涉案土地，在现场很容易发现其存在。因本案所交易的标的物并非普通商品，而是国有土地使用权，价值巨大，一般情况下，竞买人在竞买前都会对土地进行现场查看，《出让须知》也约定竞买人可以现场踏勘，且在第十条注意事项中明确约定“竞买申请一经受理确认后，即视为竞买人对本出让文件及宗地现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任”，在此情况下，梁会二审中称其在竞拍前从未到过现场，与一个理性自然人的通常做法并不相符。

同时，虽然高压线路未经国家电力管理部门批准，任何人无权擅自迁移和拆除，但根据《电力设施保护条例》第二十二条“公用工程、城市绿化和其他工程在新建、改建或扩建中妨碍电力设施时，或电力设施在新建、改建或扩建中妨碍公用工程、城市绿化和其他工程时，双方有关单位必须按照本条例和国家有关规定协商，就迁移、采取必要的防护措施和补偿等问题达成协议后方可施工”的规定，电力设施并非不可迁移，结合《国有建设用地使用权出让合同》第十六条关于“合同项下宗地建设项目在2018年10月26日之前开工”的约定，2018年4月26日《国有建设用地使用权出让合同》签订后，梁会在项目开工前有6个月的时间办理高压线路的迁移工作，即高压线路的存在并不必然导致合同目的无法实现。

【案例文号】：（2019）最高法民终1590号

27、招拍挂程序是否影响建设用地使用权转让合同的效力

【规则解析】：

在双方当事人签订土地使用权转让合同后，仍然需要经过政府招拍挂程序，方可完成土地使用权的转让，在此情况下合同的效力如何认定，存在不同观点：一种观点认为，由于土地使用权以转让行为需要经过行政机关的批准，因此合同是否有效取决于行政机关是否批准，行政机关不批准的则合同无效；另一种观点认为，合同约定的具体事项需要行政机关批准的，批准与否只关系到合同能否履行，关系到一方当事人是否需要承担违约责任，但是并不影响合同的效力。本案采纳第二种观点。（183页）

【观点来源】：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》第77辑

28、参考案例：案外人以新增建筑物不属于抵押财产为由主张排除对抵押建设用地使用权及新增建筑物的执行处分的，人民法院不予支持——常某诉某银行等执行异议之诉案

【裁判要旨】：

建设用地使用权抵押后，案外人在该土地上新建了建筑物。根据民法典第417条关于建设用地使用权及地上建筑物在实现抵押权时应当“一体处分、分别受偿”之规定，案外人以新增建筑物不属于抵押财产为由主张排除对抵押建设用地使用权及新增建筑物的执行处分的，人民法院不予支持。但是，应当保障案外人依法参加执行分配程序，抵押权人对新增建筑物所得价款不享有优先受偿权。

法院生效裁判认为:2020年12月29日修正的《民事诉讼法司法解释》第311条规定:“案外人或者申请执行人提起执行异议之诉的，案外人应当就其对执行标的享有足以排除强制执行的民事权益承担举证证明责任。”因此，常某提起本案案外人执行异议之诉其应当就其对执行标的享有足以排除强制执行的民事权益承担举证证明责任。

行为时有效的《物权法》第9条第1款规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”常某称其通过与某甲公司签订《协议书》并支付相应对价取得了案涉土地上已有的地上建筑物等全部地上设施的所有权，但其没有提供证据证明办理了相应的变更登记，因而该部分不动产不发生物权变更的效力。《物权法》第182条第1款规定:“以建筑物抵押的,该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物-并抵押。"第2款规定:“抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。"因此，某支行对本案所涉某甲公司设定抵押的土地使用权及地上建筑物一并享有抵押权。《执行异议和复议规定》第27条规定:“申请执行人对执行标的依法享有对抗案外人的担保物权等优先受偿权，人民法院对案外人提出的排除执行异议不予支持,但法律、司法解释另有规定的除外。"常x并没有提供证据证明存在“法律、司法解释另有规定的除外”情形，因此其提出对本案所涉土地使用权设定抵押前的地上建筑物享有所有权的主张不能阻却强制执行。

常某还称其在抵押合同签订以后又修建了厂房等设施，该部分厂房等设施不在抵押财产范围内。根据《物权法》第9条第1款的规定，常某没有提供证据证明依法登记，即常某没有提供证据证明其对该部分不动产享有物权。即使如常某所言，其在本案所涉土地使用权设定抵押权后续建了厂房等设施，对该部分不动产享有物权，根据《物权法》第200条的规定，“建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押权时，应当将该土地上新增的建筑物与建设用地使用权一并处分，但新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿”，常某亦不能以此为由阻却强制执行。

可见，本案中常某没有提供充分的证据证明其对执行标的享有足以排除强制执行的民事权益。一审、二审判决未支持其诉讼请求并无不当。常某认缴某甲公司出资的时间、是否知晓案涉土地及地上建筑物设置抵押的状况、常某与某甲公司之间签署《协议书》是否真实等情节均不影响本案的最终处理结果。

案外人异议制度是执行救济的重要制度，旨在保护案外人的合法权益。案外人异议之诉的诉争本质上是实体权利之争，这就决定了提起异议之诉的案外人须对执行标的享有某种外观上的实体权益。究竟哪些实体权益属于“足以排除强制执行的民事权益”，民事诉讼法理论和审判实践中不无争议,通常认可的最典型的权利为所有权。实践中,案外人也往往基于其对执行标的享有物权而提出异议，本案案外人在建设用地使用权抵押后，对该地上建筑物主张所有权，为典型例证之一。本案抽丝剥茧，说理层层递进，为审理相关案件提供了思路与指引。

第一，关于案件的举证责任。由于各方对证据掌握的不对等性，参照民事诉讼“谁主张、谁举证”原则，并根据《民事诉讼法司法解释》第309条“案外人或者申请执行人提起执行异议之诉的,案外人应当就其对执行标的享有足以排除强制执行的民事权益承担举证证明责任”之规定，应当由案外人提供证据证明其对执行标的拥有排除执行的实体权利，以达排除执行之目的。人民法院应当全面审查案外人主张事实的真实性以及法律关系的有效性，综合判断是否存在当事人捏造事实对执行标的提出异议的情形。通常而言，即便被执行人对案外人主张排除执行的民事权益予以认可，也不能免除案外人的举证义务。

第二，关于权利优先顺位的审查。人民法院在审查案外人权利的顺位时，应首先区分申请执行人是享有优先受偿权的债权人还是普通债权人。当事人行为时有效的《物权法》第9条第1款规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”据此，案外人如未能提供证据证明办理了相应不动产登记，则该部分不动产不发生物权变更的效力。在此情形下，根据行为时有效的《物权法》第182条“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押之规定，建设用地使用权设定抵押的，应当认定申请执行人对设定抵押的土地使用权及地上建筑物一并享有抵押权。

第三，关于案外人是否具有其主张的实体权利的认定。根据《执行异议和复议规定》第27条“申请执行人对执行标的依法享有对抗案外人的担保物权等优先受偿权，人民法院对案外人提出的排除执行异议不予支持,但法律、司法解释另有规定的除外”之规定在申请执行人对执行标的享有抵押权的情况下,案外人应当提供证据证明存在“法律、司法解释另有规定的除外”情形。案外人举证不能或举证不力，自应承担对其不利的法律后果。

第四，关于案外人对设定抵押的土地上的续建建筑物、设施享有物权如何处理。根据行为时有效的《物权法》第200条以及《民法典》第417条的规定，建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押权时，应当将该士地上新增的建筑物与建设用地使用权一并处分。但是,新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿。因此，即便案外人在土地使用权设定抵押权后续建了建筑物等设施，并对该部分不动产享有物权，其仍不能以此为由阻却强制执行，应在执行分配过程中，实现对该部分不动产所有权人权益的保护。

【案例文号】：（2021）最高法民申3602号

28、金地置业有限公司诉桐乡国土局建设用地使用权出让纠纷案

【裁判要旨】：

拍卖程序如有瑕疵，竞拍人应在程序终结前提出异议以求纠正，买受人未提异议，且签署成交确认书，进而签订出让合同，不宜以拍卖程序存有瑕疵否定拍卖合同效力。

【案例文号】：（2011）赣民一终字第77号

29、顾明、汪有恒、江苏瑞豪置业有限公司与盐城市大丰区人民政府、盐城市大丰区国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

Ⅰ、在合同性质界定和诉讼程序适用上，既认定建设用地使用权出让合同具备行政协议属性，也尊重当事人的意思自治，遵循当事人选择适用并已经进行的民事诉讼程序，既坚持了法律规定和意思自治的统一，也体现了诉讼经济和效率原则。

Ⅱ、对合同解除权的放弃明确了严格的认定标准，强调除法律有明确规定或者当事人有明确约定外，不得仅以单纯的沉默推定解除权人放弃解除权；以解除权人默示的行为推定其放弃解除权的，也应严格加以把握，只有解除权人对债务人依据合同约定全面履行给付义务的行为予以受领的，才构成对解除权的放弃，以实现契约严守和诚实信用。

【案例文号】：（2016）最高法民终822号：

30、国务院、国土资源部的文件虽然有不得“毛地”出让的规定，但因其性质属于部门规范性文件，而非法律或行政法规，相关规定即不属于法律的强制性禁止规定，不能因此产生合同无效的法律后果——乌海市锦邦房地产开发有限责任公司与乌海市自然资源局海勃湾分局建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，案涉《国有建设用地使用权出让合同》是否存在因违反法律规定而无效情形属于人民法院主动审查的问题。该合同签订于2010年10月29日，国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国地资发［2010］151号）明确规定了不得“毛地”出让。根据2012年６月１日国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，为防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置，对于市、县国土资源主管部门供应土地应当符合权利清晰、安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷、地块位置使用性质、容积率等规划条件明确、动工开发所必需的其他基本条件的具体要求。锦邦公司认为，海勃湾自然资源分局出让案涉地块不符合该规定中“具备动工开发所必需的其他基本条件”。

本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。国务院、国土资源部的文件虽然有不得“毛地”出让的规定，但因其性质属于部门规范性文件，而非法律或行政法规，相关规定即不属于法律的强制性禁止规定，不能因此产生合同无效的法律后果。

【案例文号】：（2019）最高法民终2013号

31、对于一方当事人为履行建设用地使用权出让合同而支付的契税损失，在双方当事人对于案涉合同的解除均无过错的情况下，可由双方当事人基于公平原则平均分担——长春泰恒房屋开发有限公司与长春市规划和自然资源局国有土地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，至于泰恒公司为取得案涉国有土地使用权而支付的1315000元契税，在双方当事人对于案涉合同的解除均无过错的情况下，该部分契税可由双方当事人基于公平原则予以平均分担，长春资源局应补偿泰恒公司657500元。

【案例文号】：（2019）最高法民再246号

32、在符合解除情形下，《成交确认书》可以解除，双方对《成交确认书》解除均具有过错的情况下，法院可以综合案件实际情况，分担相关损失——赣州市自然资源局与赣州市旺业置业有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，合同双方当事人在合同履行过程中应遵循诚实守信原则，促进合同目的顺利实现。旺业公司作为竞拍人，理应在竞拍前了解案涉土地现状并对竞拍土地后的风险进行评估，在竞得案涉土地后自觉履行相应的付款义务。但旺业公司对案涉土地状况未尽到充分、谨慎的审查义务，对《成交确认书》的解除，旺业公司存在过错。

现有证据表明，案涉土地在出让时，亦不符合双方关于土地开发程度为“宗地红线外三通”的约定。即便赣州市自然资源局提供证据证实其在案涉土地出让前完成了对土地收储机关主体以外的权利主体的排除，村民胡XX、胡XX、胡X相关房屋及菜地不在案涉土地红线范围内，且案涉土地出让前安置补偿到位，但赣州市自然资源局并未在本案双方约定的履行期限内向旺业公司交付符合拍卖须知约定的土地，赣州市自然资源局对本案合同关系的解除亦有过错。

在旺业公司、赣州市自然资源局对《成交确认书》解除均具有过错的情况下，一审法院综合本案实际情况，判令赣州市自然资源局返还旺业公司竞买保证金并支付利息，利息自2018年12月27日旺业公司向一审法院提起本案诉讼之日起按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，赣州市自然资源局就旺业公司支付的土地交易服务费及向江西省南昌市赣江公证处支付的公证费承担50%的赔偿责任，利于平衡双方之间的利益，亦无不当。

【案例文号】：（2019）最高法民终1197号