中时深度丨强化产业协同发展 破解“虹吸”与“辐射”失衡难题

高质量发展下的中国城市新格局

编者按

在中国城镇化快速推进的浪潮中，城市已成为拉动经济增长的核心引擎。数据显示，我国36个重点城市贡献了全国39.2%的GDP，呈现出强者恒强的马太效应。然而，经济总量的扩张并不等同于发展质量的提升，如何实现城市发展从“大”到“强”的转变，区域经济从“竞争”到“协同”，成为当前亟待解决的问题。近期，中央层面连续释放重要信号，围绕建设现代化人民城市的目标，部署城市工作重点任务。在此背景下，本期报道以高质量发展为视角，从经济总量、新质生产力培育、对外开放度、集聚与辐射能力等多个维度，深入剖析我国重点城市的转型路径，探寻现代城市在提质、协同、创新中的突破与挑战。

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■中国经济时报记者 刘慧

2025年8月份，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》发布，提出稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展，支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群打造世界级城市群等。

接受中国经济时报记者采访的专家表示，都市圈中心城市承担着辐射带动周边城市、促进区域协调发展的职能，但都市圈之间发展并不平衡。结合新型城镇化战略特别是现代化都市圈培育行动实施，应根据重点城市自身发展能级、区域城镇特征，统筹推进核心功能集聚发展和非核心功能辐射扩散，实现集聚和辐射的高质量动态平衡。破解“虹吸”与“辐射”失衡的关键是，找准比较优势，锻长城市的长板，以产业协同激活集聚新动能。

强化都市圈协同发展的内生动力

各城市国土空间规划批复要求，重点城市在其自身所处的区域协调发展战略、区域重大战略实施中发挥带动作用。然而，都市圈集聚辐射面临瓶颈与体制机制挑战。

中国城市和小城镇改革发展中心近日发布的《我国36个重点城市经济运行形势分析及2025年下半年展望建议》（以下简称“报告”）显示，部分城市面临功能单一、自身发展能级不强、与周边城市协调发展机制和带动都市圈发展机制有待建立等挑战。

中国城市和小城镇改革发展中心国土交通部主任、研究员潘昭宇对中国经济时报记者表示，都市圈中心城市，尤其是超大特大城市作为都市圈的核心，承担着辐射带动周边城市、促进区域协调发展的职能。但部分都市圈的核心城市在创新驱动、产业升级等方面的引领作用发挥不足，都市圈内部发展不平衡问题突出，“虹吸效应”与“辐射不足”并存，核心城市与外围城市发展差距持续。为破解这一难题，关键是推进分工协作取得实质性突破、打造产业协作圈。

潘昭宇认为，要进一步强化都市圈产业分工。超大特大城市要聚焦做优做强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领等核心功能，推动非核心功能向周边地区疏解，加快制造业转型升级、推动制造业与服务业深度融合。都市圈周边中小城市要充分依托土地、人力等综合成本低的比较优势，全面提高综合承载能力，主动承接中心城市产业功能外溢，实现差异化定位、特色化发展，构建中心至外围梯次分布、链式配套的产业格局。

“可构建都市圈产业协作平台。借鉴南京、杭州都市圈产业发展联盟经验做法，探索成立都市圈主导产业发展联盟。”潘昭宇说，由政府组织、企业、研究机构等主体共同参与，联合举办产业推介活动、发布产业动态，培育形成产业生态圈。探索联合设立都市圈产业发展基金，以转移支付、直接投资、债券融资等方式，为重点领域和重大项目提供支持。积极共建产业园区，通过政府间合作、政府与企业合作、企业间合作等模式组建园区开发平台，重点在临界地区、交通廊道沿线地区、产业协同发展基础良好地区，合作共建产业园区或飞地园区。

潘昭宇表示，可进一步创新利益共享机制。选取产业基础好、合作潜力大的都市圈作为试点，通过税制改革，建立GDP分计、税收分享等利益共享分配机制，强化都市圈产业协同发展的内生动力，打造利益共同体。探索共建园区、飞地园区、跨界合作示范区等不同合作形式的利益分配机制，以各方投入产出、产业分工和产品价值链等为依据，探索建立税收征收方式、分成基数、比例标准和分配方式的新模式。

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所综合研究室主任、研究员贾若祥对中国经济时报记者表示，都市圈作为我国“聚人”和“聚产”的主要空间载体，是促进高质量发展的重要支撑，其功能设施比较完善，发展更加集约高效，在发展过程中往往会对周边毗邻地区的要素尤其是高端要素产生“虹吸效应”。同时，都市圈发展到一定阶段，都市圈的非核心功能会向外疏解，产生辐射效应，从而带动周边毗邻地区发展，为周边地区创造更多新的发展机会。在都市圈发展的不同阶段，“虹吸效应”和辐射效应的作用大小不一，化解矛盾的关键在于找准不同城市的比较优势，善于在都市圈建设中锻长自己的长板，加快形成优势互补的高质量发展格局。

报告提出，根据重点城市自身发展能级、区域城镇特征，统筹推进核心功能集聚发展和非核心功能辐射扩散，实现集聚和辐射的高质量动态平衡。已印发都市圈发展规划的，围绕规划实施增强重点城市核心竞争力和辐射带动能力，持续探索创新都市圈一体化发展体制机制。都市圈发展已被纳入国家统筹布局但尚未印发都市圈发展规划的，要加快开展都市圈规划研究，稳步推动规划编制，优先推动基础设施一体化、公共服务均等化。

创新体制机制，科学有序推动都市圈建设

对于都市圈空间优化与政策创新如何双向赋能，贾若祥表示，优化都市圈空间结构要充分考虑都市圈的主体功能定位和资源环境承载能力，使都市圈的空间结构与自身资源环境承载能力相适应，与自身的主体功能定位相适配。政策创新要注重精准性和有效性，坚持问题导向和目标导向，做到因城施策、因时施策，既能够解决都市圈发展中存在的突出问题，又有利于实现都市群发展的战略目标。

潘昭宇表示，我国都市圈发展还处在初级阶段，都市圈的空间优化与政策创新应以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向、以创新体制机制为抓手，科学有序推动都市圈建设，实现要素自由流动和高效配置。

“应科学合理确定都市圈空间范围，规模适度可控是都市圈有序发展的基本条件，其中都市圈空间范围是决定都市圈规模的重要依据。”潘昭宇说，都市圈形成的重要特征是城市间有密切的人员往来和经济联系，基本范围是1小时通勤圈。根据都市圈概念和现阶段内涵，当前我国都市圈面积基本在2万平方公里左右，主要分布在都市圈中心城市半径50—80公里的空间范围。各地在确定都市圈空间范围尤其是重大项目布局时，要坚持实事求是的原则，顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势，做到集约高效发展，防止盲目扩张规模。

潘昭宇说，还要稳妥有序推进都市圈同城化。同城化是都市圈的重要特征，也是衡量都市圈发展水平、发展阶段的重要指标。“十五五”期间，都市圈空间优化和政策创新都应从现代化都市圈概念内涵出发，围绕职住协同、通勤便捷、功能互补、产业配套、生态共保等方面，以主要交通走廊、合作产业园区、毗邻地区等空间载体为重点，加强“硬投资”和“软建设”政策和体制机制创新，有序推动都市圈同城化高质量发展。

“此外，要着力提升都市圈协同治理水平。”潘昭宇说，协同治理工具包括政策和技术两大方面。政策创新要尊重客观规律，因地制宜、因城施策，选择适当的实施主体、实施策略和实施步骤，不断破解都市圈协作“堵点”“卡点”。加快人工智能等现代科技在都市圈协同治理中的应用，提升协同治理效率。

报告认为，重点城市要承担落实国家重大战略、引领带动区域发展的责任，以优化空间配置效率为前提，充分利用存量空间，做强城市核心功能，提升辐射带动能力。

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主 编丨毛晶慧 编 辑丨蒋 帅