冯奎：在体系重构中找准城市投资发展方向

冯奎资料图。本文来源：21世纪经济报道

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在体系重构中找准城市投资发展方向

冯奎

中国区域科学协会副理事长、研究员

近日，中共中央、国务院印发（简称《意见》）。这不仅是未来十余年中国城市体系的“愿景蓝图”，更是城市领域投资的“方向指南”。

截至2024年末，我国常住人口城镇化率已达到67%，深度、高质量的城市化仍有巨大空间，《意见》将优化构建现代化城市体系置于突出位置，提出了一系列发展任务，既破解城市发展痛点，也为万亿级城市投资划定核心赛道。尤其值得重视的是，当前国家和地方正在制定“十五五”规划，《意见》从城市群基建到县城公共服务，每一项部署都有可能在规划中得以体现，因而对应着潜在的投资机遇。

优化现代化城市体系，核心可聚焦为“一个形态+两大支撑”：“城市群、都市圈”是主要空间形态，超大城市与中小城市、县城是两大支撑。这一新的框架不局限于“大中小城市和小城镇协调发展”，而是直指未来城市发展的重点领域，城市群都市圈作为主体形态，超特大城市和中小城市及县城作为两大重点方向，构成了中国城市未来投资的主线和主题。

城市群与都市圈是城市投资的“核心战场”，一些重点赛道值得关注，首先是世界级城市群提质。京津冀、长三角、粤港澳大湾区2024年GDP占全国超40%，未来投资将聚焦全球资源配置能力建设，比如长三角的产业链协同项目、粤港澳的跨境金融基础设施。二是中西部、东北等地的增长极打造，比如成渝、长江中游城市群覆盖1.5亿常住人口，投资重点在同城化配套，比如成都都市圈的跨市通勤路网、长江中游城市群的产业协作园区。三是各类一体化、同城化的落地项目，这类项目既能提升城市效率，也具备可持续的投资回报。

超特大城市的投资逻辑已从“规模扩张”转向“功能提升”，有一些方向潜力巨大。首先是核心功能强化，比如北京聚焦科技创新、上海主攻金融开放，投资将向国家实验室、跨境金融平台等高端载体倾斜。另外是非核心功能疏解配套，比如一些超特大城市制造业基地、批发市场外迁后的承接地、协同基地建设，这类项目能快速形成产能。特别值得重视的是省域副中心补位，从湖北、河南等多个省的情况看，副中心建设都谋划已久，它们预计也将是“十五五”投资的重点区域。

中小城市与县城是城市投资的“潜力赛道”，一些领域机会突出，比如，人口流入型中小城市的资源补位，比如浙江一些县城2023年常住人口增长超5万，学校、医院等公共服务设施投资需求迫切；再有，都市圈周边县城的功能对接，如江苏昆山花桥镇对接上海产业，投资可聚焦配套厂房、人才公寓；还有特大镇改革配套，像沿海一些镇扩权后，市政设施、产业园区的投资空间显著；另外，收缩型城市转型，比如辽宁阜新发展风电、黑龙江伊春打造生态旅游，这类转型项目虽短期收益较慢，但符合政策导向，具备长期价值。

《意见》对以往城市发展路径实现了“多重超越”。一是超越“单体扩张”，要求“稳慎优化行政区划设置”，这也是为了避免城市“单打独斗”式投资，强调组团式、网络化发展；二是超越“体量之争”，如超大城市投高端载体，中小城市投配套设施；三是超越“单边增长预期”，强调城市的存量更新以及收缩式情境下的转型发展；四是超越“同质化”，强调“特色发展”，这是为了避免“千城一面”的无效投资。

城市要实现“存量提质增效”，因为这是大量有效投资的密集之地。判断城市投资的有效性，从投资效果看，一项标准就是看是否有效提升城市的发展能力。这包括：城市群一体化和都市圈同城化的能力，未来还有不少城市群都市圈项目仍将是重点；超大城市高端要素配置能力，超特大城市研发投资占全国的比重较大，未来这些城市的科技创新项目将持续获投；县城公共服务能力、县城老旧小区、农村污水治理等一批民生项目兼具社会效益与投资安全性；特殊类型城市转型能力，资源型城市的新能源替代项目、收缩型城市的生态修复工程，虽短期回报有限，但符合政策红利，或将是长期配置的优质标的。

面向现代化的城市体系重构，本质上是一场“投资逻辑的重构”，未来城市将不再依赖土地驱动的粗放增长，而是转向“功能适配+效率提升”的精准投资。无论是城市群的一体化项目，还是县城的公共服务配套，每一项投资都需紧扣“高质量发展”主线。抓住这一逻辑，既能把握城市发展的新机遇，也能在万亿级城市投资市场中找到确定的回报路径，而这正是《意见》为中国城市与城市投资绘就的关键“蓝图”。■

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