对话王凯：不能再泛泛而谈“以人为本”，当前应重点关注四个“2亿人”

城市更新时代，发展动力来源于“变”

“中国城市要服务近10亿人口，一代人比一代人对公共服务的要求更高。”

这是中国城市规划设计研究院院长王凯对未来的基本判断。他希望借此强调，城市工作会越来越棘手，“不能头痛医头、脚痛医脚”。

王凯一直以来向每日经济新闻·城市进化论表达的观点都是，要用细节服务人。在他眼中，高品质生活是多样化的，城市空间设计应越来越精、越来越细，符合不同人群的需求。

王凯，中国城市规划设计研究院院长，党委副书记。曾主持多项国家重大科研项目和重大设计项目，是全国城镇体系规划、北京总体规划、杭州、宁波、厦门等城市发展战略负责人。

中央城市工作会议召开一个月来，各方讨论很多、关注度很高，城市进化论也与多位专家学者展开了。借此机会，我们再次邀请王凯，解读他眼中“更加注重以人为本”的新一轮城市发展。

在他看来，“以人为本”需要更细的颗粒度，不能再泛泛而谈，当前应重点关注四个“2亿人”——

2亿儿童。儿童友好是一座城市应有的“温度和善意”，我们需要“蹲下来”，用“一米视角”建成真正的儿童友好型城市。

2亿老年人。伴随老龄化社会的到来，我们的住房适老化设施和小区适老化环境还存在严重不足，尚难满足居家养老的基本需求。

2亿新市民、青年人。他们中约70%的人只能在城市租房居住，居住品质较差，住房困难突出，需要城市政府下大力气解决。

还有2亿老旧小区居民。他们居住的环境普遍存在设施老化、功能不健全、安全隐患多等问题，需要逐步通过住房改善和小区环境品质提升加以解决。

王凯说，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效是一个很好的机会，因为更新时代的城市将回归人本，回到“生活居住休闲”的本来面目。

如何把握住这个机会？以下是我们和他的对话。

01

发展目标变了

“人民城市”强调开放共享

城市进化论：这次中央城市工作会议明确提出“建设现代化人民城市”的目标，您如何理解这个新目标？

王凯：现代化人民城市的落脚点在“人民城市”，强调人民共享。举个例子来说，上海之所以花大力气搞一江一河治理，原因就在于黄浦江、苏州河是这座城市最好的公共资源，理应向所有人开放。

从这个目标看，这次（中央城市工作）会议召开的背景、出台的政策以及最后的工作着力点，都和2015年那次（会议）有很大不同。

当时中国城镇化正处在快速发展阶段，几乎所有城市都在搞开发区、搞房地产，出现了很多奇奇怪怪的建筑，包括城市管理、设计、风貌等也出现了很多问题，所以当时强调治理城市病，核心是“治乱”，重点解决建设管理乱象。

经过10年发展，这些突出问题基本得到解决，其中一个重要标志就是住房，中国的人均住房面积已经达到40平方米，在全球来看都是很高的水平。当然，目前还有分配结构上的问题，但建设这个环节已经基本完成。

城市进化论：框架基本搭好之后，城市发展的重心变了。

王凯：是的。我们现在有9.4亿人生活在城镇，这是全世界最大的城市群体。未来中国城市要服务近10亿人口，关键是如何实现可持续发展，不只是生态环境，更重要的是经济层面的可持续。

在城镇化快速发展时期，城市建设需要大量的建材、劳动力，建设本身就是动力。现在城镇化率已经达到67%，预计未来会到75%左右，这中间有一个缓慢的提升过程，然后进入到相对稳定的“平台期”。城市未来的发展动力从哪来？这是需要解决的。

另外一个就是治理，必须从“有没有”转向“好不好”。比如住房问题，原来大家只要有地方住就可以了，现在要考虑小区环境，能不能停车、有没有适合老幼休闲娱乐的地方。还有农业转移人口的市民化问题，大量进城农民为城市发展做了贡献，怎么保证他们享有均等的、有质量的公共服务。这些事情都不是某个部门能解决的，必须拿出制度性改革办法。

所以这次会议涉及很多深层次的制度性改革，这些制度安排，我个人认为至少会延续10年。

图片来源：张建 摄

02

人口流向变了

10年后县城还能留住多少人？

城市进化论：会议把“优化现代化城市体系”作为今后城市工作的首要任务，您如何判断未来的空间布局？“人”将何去何从？

王凯：优化城市体系，从空间上讲是要发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，我理解关键是抓好“两头”——一头是超大、特大城市，我们团队预测到2035年甚至再往后，这些地区的人口密度还会越来越高；另一头是县城，无论是析出劳动力迈出进城第一步，还是沿海地区的劳动力回流落脚，县城始终是基础。

根据我们的调查研究，2025年到2035年，“两头”聚人的趋势仍较明显，但是到2035年之后，县城可能会出现一种新的情况，随着越来越多在大城市出生的90后、00后长大，他们更向往大城市的生活，不仅因为就业机会更多，更重要的是为了他们的下一代有更好的发展。

这批年轻人成长起来后，县城还能留住多少人，是一个问号。我们团队之前预测2035年以后部分县城的人口将出现“断崖式下降”，可能用词有点猛，但我们想强调的是尊重规律，不要拧着。

城市进化论：全国有2800多个县级行政单元，应该怎么应对？

王凯：首先要明确，县和县是不同的，不能一概而论。所谓分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，就是要宜工则工、宜农则农、宜游则游，走特色化发展之路，保持县城的多样性、丰富性。

比如有些在都市圈里面的县，比如昆山、江阴，早就不是传统的农业县了，而是现代化城市体系的组成部分。还有些在农业地区的县，因为要承载一定量的农业人口，还需要提供高质量的基本公共服务，重点解决教育、医疗。在边境地区的县，则是从国家战略安全的角度必须加强建设。

我经常讲，城市规划应该像私房菜一样，因人而异地“私人定制”。过去有条件、没条件的地方都去搞工业、建开发区，现在回头来看，当时坚持住（没有搞工业）的地方，可能在当年GDP考核上吃了亏，但到后工业时代，它的优势就显现出来了，文化旅游可以培育出新的增长点。

03

发展动力变了

更新时代用好“变性”“变量”“变形”

城市进化论：从2019年提出“城市更新”到这次会议要求“高质量开展城市更新”，面向现代化的中国城市，需要“更新”什么？

王凯：进入稳定发展期，城市要实现内涵式发展，抓手就是城市更新。现在的城市更新本质上是一个“大更新”概念，今年5月出台的《关于持续推进城市更新行动的意见》明确将城市更新分为八类，不只针对“住”的问题。

比如老旧街区、老旧厂区改造，其实是要转换发展动力，把它们变成有活力的商业街区。再比如，原来很多地方搞“假古董”，投了很多钱，现在基本没人去，大家都在“求真反假”，只愿意为真正的历史文化买单。

所以，说到物质环境改善要说到“房子的事”，说城市安全改善就要说“管子的事”，说文化设施改善就是“精神追求”，需要“更新”的内容其实有多。

城市进化论：从增量扩张转向存量提质，城市发展的动力应该从哪来？

王凯：从城市规划建设的角度来说，把过去的“定性”“定量”“定形”转向“变性”“变量”和“变形”，可以很大程度上解决更新时代的发展动力问题。

闲置的工业园区能不能调整用地性质，改成青年创业园？原来规定的楼房层数，能不能根据市场需求，该增的增、该减的减？原本的建筑形态大多是“方盒子”，能不能打破条条框框创造设计出新的场景？

应该说，这个动力来源于“变”，“变出”城市需要的新活力。原来做城市规划的思路，往往是单一性质的，工业区、文教区、居住区不能混合，现在一些城市的创业园区里出现了类似咖啡馆、篮球场混合的场景，在公园里搞个办公区、在花园里建个学校都是可以的。

总的来说，多元化的交叉融合，在更新时代可以“大做文章”。当然，实现这些变化，还需要规划技术理论和管理体制的改变。尤其是进入到一个更加多元的时代，我们不仅需要给老百姓提供更多样化的选择，老百姓对公共服务的要求也会越来越高，而且一代人比一代人的要求高。

图片来源：张建 摄

04

治理能力变了

城市韧性不单靠“管子粗一点”

城市进化论：这几年各地在推进城市更新的过程，其实也出现了一些问题，您认为未来应该如何更有效地推动“可持续的城市更新”？

王凯：我理解关键要做到三个“精”。首先是评估，更新前要对空间资源进行精准分析，我们讲“无体检不更新”。第二，精心设计，更新的目的是要创造出新的吸引人的空间。第三，精心运营维护，不能再走“只管建设、不管维护”的老路。

因为城市发展的确定性就在于它的不确定，变化永远存在。从规划上讲，关键是增强空间资源利用的多用途性和可变性，不足的就找东西替代，多余的就用作其他用途，从而构建一个“生态”。

比如说，招不到学生的学校，能不能改成养老院？未来养老院有了变化，是不是可以再改成商场？上海大量老年人住在城里，年轻人则需要每天长距离通勤，能不能在郊区提供更好的养老服务，鼓励支持老年人把城里的住房租给年轻人？

我们要做的，应该是通过空间资源识别分析和设计，明确规定区域内不能做的事项，类似于居民区里不能引进可能造成污染的工厂，建立一个负面清单就可以了。

城市进化论：近年来，极端天气事件频发，“管子的事”考验城市韧性。有没有必要按“百年一遇”的设防标准来更新管网？

王凯：其实2021年郑州特大暴雨灾害之后，很多人提出应该把设防标准提高到“百年一遇”，但严格意义上讲，如果99年都不发生（灾害），投这么多钱，经济性在哪里？在我看来，这并不完全是提高标准和花钱建设的事，它其实是在考验城市治理能力。

我们可以参考一下东京的办法。作为强降雨频繁的滨海城市，东京将降雨量按层次划分：降雨量30毫米左右，管网就能解决；50~60毫米的时候，就靠洼地、草坪等消纳雨水的城市空间；雨量再大一些，就通过“地下河”疏通，如果雨大到不能通过设施来解决，就要通过应急方案，解决老百姓如何疏散到安全场地的问题。

我们之前还发现，特大暴雨发生后，老百姓虽然往高处避险，但是因为通讯基站被毁，无法跟外界联系。目前，全国也在建“平急两用”设施，“平时”可用作旅游、康养、休闲、仓储物流等，“急时”可转换为人员临时安置、物资应急中转场所，提供卫星电话保障通讯，提供干净饮用水保障公共卫生等。

这并不是“管子粗一点”“堤坝高一点”的工程问题，而是一整套城市安全韧性体系的建设问题。

文字 | 杨弃非 余蕊均

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