王小光：程序法治的版本差异与张力消解 | 北方法学202504

【副标题】以监察法与刑事诉讼法的衔接为视角

【作者】王小光（华东政法大学刑事法学院副教授）

【来源】北大法宝法学期刊库《北方法学》2025年第4期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：职务犯罪的刑事追责流程已分割为监察调查和刑事司法两个阶段，两阶段存在权力运行逻辑、程序人权标准等差异，出现两种程序法治版本的不同步，此为两法衔接的根源性障碍。不同步的法治版本会引发程序运行异化风险，导致程序控权出现阶段性不连贯，监察程序逻辑冲击刑事程序逻辑的自治自洽，监察权沿两法衔接通道向刑事司法领域扩张，侵害刑事司法权力的依法独立运行空间。对此，应修复断裂的刑事追责程序法治，通过释明监察调查阶段被隐蔽的刑事追责目标明确监察调查所承载的刑事追责功能。基于两个层次的法治共识，以强制调查措施作为程序区分标准和控权锚点，对监察强制措施进行法治化改造，协同修法实现条文衔接和法治价值衔接的双重衔接。

关键词：监察法；法法衔接；程序法治；程序异化；协同修法

目次 一、引言 二、程序法治在两法中呈现差异化版本 三、程序法治不同步引发衔接程序异化风险 四、基于程序法治同步实现两法的双重衔接 五、结论

一

引言

程序法治赋予法律程序以程序正义的道德根基，蕴含着人权关怀的程序价值，引申出以程序理性控制权力恣意的路径方法。理论上，已有学者结合部门法内容，提出刑事程序法治、行政程序法治、立法程序法治等理念。党的二十届三中全会要求“全面推进国家各方面工作法治化”。法治的程序是实现国家各方面工作法治化的方式，国家监察亦应遵循程序法治原则。

监察改革打破了刑事诉讼程序法制的统一性。由于先前具有刑事诉讼统一外观的刑事追责流程被重塑，再现为“监察调查+刑事司法”两阶段外观，监察法、刑事诉讼法分据两个阶段，结果是刑事诉讼法的规制范围实质性收缩。两法因刑事追责目标而互相衔接，但法法衔接一直受到两种立场之争的困扰：一是刑事法、宪法等部门法学者倡导的法治移植。多数学者以刑事程序法治理念及相应程序设计为参照系，主张监察调查程序应参照刑事程序进行法治化改造。二是监察实务界特别强调监察调查的非诉讼性，不认可其他部门法原则的普适性，部分学者也支持监察程序法治要转变普通刑事诉讼的传统观念，构建独特的程序法治模式应成为监察立法的主基调。两种立场的论者都想将对方纳入己方的叙事逻辑，却不完全认同对方预设的前提，以至争论持续至今。

传统的刑事侦查、审查起诉和审判均受到刑事程序法治的统摄，但监察改革所创制的监察调查权却不断脱逸于刑事程序法治的影响。由于监察调查与刑事司法在权力属性、法律体系、制度逻辑等方面存在差异，不能苛求两者适用完全一致的程序法治。但监察调查和刑事司法并非在程序上彼此隔离，而是在职务犯罪刑事追责流程中前后相继，两阶段的程序法治在两法衔接中发生对接。目前不得不正视一个现实，那就是国家监察在法律体系和理论学说上的壁垒日益坚固，立法立规已构造出独特的监察程序法治版本，其与刑事程序法治并不一致。2018年制定的《监察法》已创设出监察法治的雏形，2024年的修法进一步固化了监察法治的样态。当前的职务犯罪刑事追责流程内部存在两种法治版本，两者在法法衔接中相碰撞，引发了流程移转的法治断裂风险。自《监察法》制定之后，《刑事诉讼法》在2018年也随之进行调整，《监察法》的修订将再次影响正在进行的《刑事诉讼法》修订。立法修法可以弥合暂时性的程序条文空隙，修复断裂的程序法治才是实现法法衔接的根本。鉴于监察调查和刑事司法的差异日益固化，当下有必要凝聚理论界与实务界关于两阶段最低限度的法治共识，明晰监察调查在刑事追责流程中的程序角色，在此基础上协同修法实现刑事追责流程内部的法治同步。

二

程序法治在两法中呈现差异化版本

程序法治已在监察法和刑事诉讼法中形成不同版本，分别统摄监察调查和刑事诉讼两个阶段。本部分并非对两法进行程序法治之“量”或“程度”的比较，毕竟法治的内核不可能在实在法中完美再现，两法的程序法治均有不足，简单比较反而陷入“五十步笑百步”的解释困境。但从两法对比中，可以获得一个关于程序法治差异化版本的理解，为解读两法衔接障碍提供一个视角。

（一）刑事追责的定位：两法的主线、支线之分

法治原则是两法制定、修订的基本要求。全国人大常委会在2018年发布的《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明》（以下简称《监察法草案说明》）提出制定监察法是为了“以法治思维和法治方式开展反腐败工作”。同年发布的《关于〈中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）〉的说明》也要求修法应“坚持法治思维，维护司法公正，遵循诉讼规律”。全国人大常委会在2024年9月10日发布的《关于〈中华人民共和国监察法（修正草案）〉的说明》进一步明确监察法应在以法治思维和法治方式反对腐败中发挥积极作用，推动监察权在法治轨道上运行。虽然两法于立法、修法时都倡言法治，但由于两法的构造分别基于反腐败和刑事追诉，法治原则进入两法后会形成差异化的程序构造，以适应不同权力的运行需求与特质。

刑事诉讼法是规范刑事诉讼活动的基本法，是具有“治罪之法”色彩的程序法。其聚焦于犯罪追诉过程，所规制的侦查权、起诉权、审判权等均为刑事诉讼职权，各类权力在诉讼构造中有固定功能且目标一致。由于诉讼构造建基于司法活动，刑事程序法治主要反映司法权运行规律。对比之下，“监察法是反腐败国家立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律”。监察法是一部集组织法、实体法、程序法、救济法为一体的综合性部门法。监察法聚焦于监督公权力，其所规制的监督权、调查权、处置权等均属于国家监察权范畴。监察权已明确不属于刑事司法权力，监察程序法治主要反映监察权运行规律，而非聚焦于刑事追责的功能和目标。比如2024年修订的《监察法》在第1条关于立法目的的表述中提及了廉政建设、反腐败、国家治理、监督公权力等关键词，却未如《刑事诉讼法》一样明示惩罚犯罪的目的。由于监察案件会通过程序衔接流向刑事诉讼程序，两法在刑事追责节点存在交集，刑事追责在刑事诉讼中是主线，但在国家监察中却是易被监督活动湮没的支线。这也决定了两法的程序法治版本或有相似之处，但不会完全一致。

（二）权力运行规律：程序构造体现两种法治逻辑

两法所规制的权力在运行规律、历史传统、政策要求等方面存在不同，因此自然会导致两法构建的程序运行逻辑产生差异，进而形塑为不同的程序法治样态。

其一，程序构造存在对抗式与单方主导的区别。刑事诉讼被界定为国家追诉犯罪活动与犯罪嫌疑人、被告人防御活动的结合。现代诉讼构造强调犯罪嫌疑人、被告人的程序主体地位，以实现控辩平等对抗为基本原则。国家机关与个人的对抗关系是刑事诉讼构造的主要线索。刑事侦查虽具有行政权运行的单方主导等特质，但其运行过程亦体现刑事诉讼的对抗理念及程序法治要求。相比之下，国家监察是监察机关对公职人员的单向性监督活动。国家机关与公职人员是一种领导管理关系，公职人员的身份附随着服从管理和监督的法律义务，拒绝监督本身即是违纪违法行为。监察程序构造并不以对抗为主线索，对抗的程序构造理念并未引入监察法，而是以一种科层制组织管理为基础的单方主导构造。纪法规范倾向否定对抗的程序理念，对抗可能引起“四种形态”从轻向重进行转换，某些对抗行为甚至上升为违纪违法。

其二，两类程序运行的自治空间不同。刑事司法遵循党管政法原则，但刑事司法自治也有一定保障。党管政法主要体现为政治、组织和思想上的领导，而非由同级党委审批所有刑事案件。彭真在1979年明确提出党委不应再审批案件，要支持法检依法独立行使职权，同年中共中央发布的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》首次在党内文件中要求正式取消各级党委审批案件制度。公检法办案一般采取事前或事后报告方式，而非一律由同级党委书面审批。这种做法符合司法权运行规律，可在一定程度上维持刑事司法程序的有限自治，预留了司法审查等现代刑事程序方案的引进空间。

监察工作严格贯彻党管干部原则，倾向于压缩监察程序的自治空间。中央组织部在1980年对党管干部作过阐述：“一切干部都是党的干部，……对干部的任免、提拔、调动、审查和干部问题的处理，都必须由党委集体讨论决定，并按照干部管理权限由主管的党组织批准，不能由任何个人专断。”监察法立法的目的与该原则一脉相承。及时修订监察法是为了坚持和完善党中央集中统一领导下的反腐败工作体制机制，这同样是对该原则的具体落实。党管干部原则是监察执法规范架构的基本引领，典型如党委审批案件模式，监察办案以干部管理权限为依据实行分级管辖，监察立案、留置、处置等重要事项均由纪委监委报同级党委审批。此种程序构造使监察权得到党的权力的强力加持，可有力抵御其他权力干涉和阻碍，但在一定程度上限制了司法审查等刑事程序法治理念及制度的引进。

其三，监察逻辑和司法逻辑具有内在差异。职务犯罪案件的刑事追责两阶段存在两种程序逻辑，监察调查阶段与刑事追诉阶段的程序逻辑有较大差异。首先，办案人员自由裁量权的限制程度不同。刑事司法以司法官亲历为原则，判决主要基于司法人员对案件的审查判断，司法人员的自由裁量权受到法律明确性的限制。监察权的行使对象是公职人员，由于相关案件涉及面较广，不能由监察工作人员独断进行立案和处置，而是要全面推行集体决策的工作程序，办案人员的自主决策空间较小。其次，类案同判与类案平衡的区别。刑事判决以类案同判为基本导向，不同地区之间的司法裁判趋向保持一致。监察办案以类案平衡为方向，以个案的灵活处置为通常做法，不同地区的类似情况可能对应差异悬殊的处置方式。再次，审查判断方式的差异。司法机关处理案件应严格执行刑事法的明文规定，处理结论较少受地区差异、政治生态等因素影响。同级党委和纪委审查处置案件则会综合考量政治效果、法律效果和社会效果，党和国家政策、政治生态、案发时期等均为衡量因素，政策导向的综合评判可能导致同类情况难以同判，监察案件的处置只能趋向于类案平衡。

（三）程序人权标准：律师介入权利的保障差异

各部门法之间存在人权保障标准差异本无可厚非，争议点在于监委调查职务犯罪属于广义上刑事追责流程的一个阶段，调查权强度等同侦查权，留置、管护等调查措施直接剥夺或限制个人自由，职务犯罪的监察调查程序与刑事司法程序是否应保持权利保护标准的一致。其中最受关注的是被调查人在监察程序中能否聘请律师。监察改革及立法以审慎态度处理此问题，2024年修订的《监察法》仍然没有明确授予被调查人聘请律师的权利。在理论上，由于立法没有禁止被调查人聘请律师，被调查人可以自行选择是否聘请律师。但是律师在监察调查程序中的地位、权利等均无法律明确规定，被调查人被留置、管护后会见律师或寻求律师帮助仍无法律依据，律师在监察调查程序中实际上难以发挥作用。

刑事诉讼法立法及修法对律师介入犯罪调查也曾有过立场转变。1979年制定的《刑事诉讼法》未明确律师能否介入侦查程序，1996年修法正式确认犯罪嫌疑人在侦查阶段聘请律师的权利，此后的修法通过法律援助制度等改革举措不断加强对辩护权的保障。《刑事诉讼法》修订过程中已明确“统筹处理好惩治犯罪与保障人权的关系”,这也是当前修法的一条主线。当然，刑事侦查程序中的人权保护仍有不足，律师在侦查阶段的权利受到较多限制。但相比律师进入监察调查程序于法无据，两法在此方面的程序人权标准并不同步。这种程序人权标准不同步仍缺少合理化依据，且在两法衔接中出现了人权标准“就低不就高”的现象。

三

程序法治不同步引发衔接程序异化风险

两个程序法治版本在程序运行逻辑、控权方式、人权标准等方面存在明显差异，在刑事追责流程内部形成了两版本之交错和碰撞，程序法治在刑事追责两阶段之间脱节，以致造成程序控权的流程间不连贯，产生了权力运行异化的风险。

（一）监察程序逻辑与刑事程序自治存在张力

由于刑事追责两阶段存在两种程序逻辑，阶段衔接节点是适用监察程序逻辑，抑或是适用刑事程序逻辑，还是两种程序逻辑兼容并存，这成为衔接程序构造的核心问题。从现行衔接程序的构造看，两法衔接方案体现出监察程序逻辑的优先性。首先，互涉案件管辖分工以监察优先或监察为主为原则。立法直接规定监委与侦查机关的管辖以监委优先，而不以情节、量刑等标准进行具体判断，不符合通行的立案管辖和协作调查分工方式。再如监委对监、检共管的十四类犯罪有优先管辖权，检察院发现线索应征求监委意见后立案，而监委发现线索则自行决定是否交由检察院立案。其次，在对两法进行修订时，《刑事诉讼法》的修订以适配监察法为目标，刑事诉讼法需根据监察法的规定调整既有话语概念和程序规则。监察立法和修法在前，刑事诉讼法修订在后，两者进度不一，且未充分考虑两种程序逻辑差异及价值平衡。如在中央纪委明确监察调查不同于刑事侦查之后，2018年修订的《刑事诉讼法》对侦查概念重新界定，以澄清侦查与监察调查的区别。再次，两法衔接方案限缩了检察机关的自由裁量权。2018年修订的《刑事诉讼法》规定，监委移送的案件以退回补充调查为原则，这实际上限制了检察机关审查起诉的自由裁量空间，有违检察机关作为审查起诉程序主导机关的定位。

监察程序逻辑溢出监察法律体系，不仅成为法法衔接程序的主导性逻辑，还不断向刑事诉讼程序渗透，进而冲击刑事诉讼自有的程序逻辑。在此过程中，刑事诉讼程序已根据监察程序的运行需要，通过修法调整立案管辖、补充侦查、拘留程序等多项内容，甚至刑事诉讼话语体系也被迫作出修正，如《刑事诉讼法》在2018年修订中重新界定侦查的概念，以区别于监察法中的调查概念。2024年《监察法》再次进行较大调整，必然引发《刑事诉讼法》后续的因应修订。被动式修订使得刑事诉讼程序架构更为复杂，若刑事诉讼法不断削足适履地创设有违通行诉讼程序原理的特殊程序，而两法却不能凝聚理论和制度的共识，共享一致的程序法治标准，则可能造成刑事诉讼程序的自治自洽被进一步侵蚀。

（二）监察权扩展至刑事诉讼权力运行空间

监察权的内部整合强化过程仍在延续，主要受到以下几个因素的影响：党的政策、宪法给予监察机关以权威定位；持续高压反腐提升了监察机关威信；纪检监察合署体制的组织保障；纪检权、监察权两权向纪检监察权融合。纪检监察机关历来以“铁军”标准自律，工作人员政治素质高，但内部监督有其局限。刑事司法逻辑区别于监察逻辑，控权不足会造成两权互扰，监察权运行的余波就会扩散至刑事司法领域。

在立案管辖问题上，监察权与侦查权等权力直接互动、碰撞，结果是监察权扩张至刑事侦查等领域。《监察法》第37条规定被调查人涉嫌严重职务违法、职务犯罪和其他违法犯罪，以监委为主调查。监察机关以该条规定为依据，可对被调查人实施的所有犯罪一并管辖，这被学者批评为以监察调查替代刑事侦查，属于实质性“越权”。此外，《监察法实施条例》第27条规定，监察机关可以一并调查公职人员的职务违法、职务犯罪以及其他应予政务处分的违法行为，该条规定实际赋予监察机关调查其他非职务违法行为的权力。以此为据，监委可以合并调查公职人员的贪污受贿及嫖娼、赌博等各类违法犯罪行为，监察权的运行边界由此变得模糊，且整体呈现出扩张趋势。

在移送司法阶段，监察权直接和间接侵涉刑事司法权的运行领域。一方面，监察调查阶段的政策性考量挤压刑事司法阶段的司法判断空间。监察机关基于对政策、法律及相关情节的综合判断作出是否移送司法决定，而检察院、法院主要运用司法逻辑审查判断案件，两种判断标准在同一事项上未必一致。例如“四种形态”运用中的“四转三”所引发的争议，即体现出两种判断标准的差异。监察机关作出的移送决定内含政策等综合考量，而移送司法决定已由同级党委审查批准，案件进入刑事司法程序之后，司法机关不得不面对政策与法律在司法裁判中的张力。另一方面，移送司法后存在办案压力的层层传导。监察机关力求把每一个腐败案件办成铁案，高度关注案件在审查起诉、审判阶段的处理结果。如个别地方监委所提出的零申诉、零退查、零不起诉、零无罪等要求，这些考核指标导致监察办案的压力向刑事司法程序持续传导。第一步，监察程序的压力传导至审查起诉程序。检察机关提前介入存在的配合过度而制约失灵的问题早已引起关注。配合过度导致检察机关提前介入发展为一种案件“背书”机制，进而造成后续审查起诉形式化。第二步，检察机关作出移送起诉的决定之后，办案压力进一步传导至审判程序。此时法院要同时面对监、检两机关要求刑事追责的压力。于是，法院内部只能更为慎重对待职务犯罪案件的审判，个别地方甚至规定缓刑由省高级人民法院统一把关。部分监察机关以沟通无罪判决数据等方式关注法院审判动态，也对法院判决带来压力。对此，已有学者对职务犯罪案件办理中出现监察中心主义的倾向，或者说是一种“监察中心+侦查中心”的双中心主义提出批评。监察中心主义或侦查中心主义的本质是犯罪调查权过度扩张却控制不力，这可能阻碍以审判为中心的诉讼改革目标的实现。

（三）权利保障差异引发程序结构错位

由于在两法中存在差异化人权保护标准，相互衔接时就会发生保护标准的选择问题。目前的应对策略是允许两个标准并行，但也由此出现了许多构造复杂的程序结构。例如监委、检察院均有权立案调查十四类职务犯罪，但律师在两种调查程序中的法律地位、权利等却并不相同。如一名公职人员涉嫌徇私枉法犯罪，由检察院立案侦查，犯罪嫌疑人有权聘请律师，可以会见和寻求律师提供法律帮助；但该犯罪如果由监委立案调查，被调查人所聘请的律师就难以介入留置、管护等程序。再如，监委移送司法的案件需要补充侦查，由检察院自行补充侦查，犯罪嫌疑人有权聘请律师；而退回监委补充调查，被调查人则无权聘请律师。职务犯罪的监察调查和刑事司法两阶段均以刑事追责为目标，却采取差异化人权保障标准，这便造成了两法衔接程序构造方案的合理性解释障碍。

被调查人的权利在监察程序中受到特别限制一直缺少合理解释。监察实务界有观点认为固有法学理论存在相对性和局限性，律师介入监察调查不是普遍适用的法律原则。而且，查办职务犯罪案件最怕串供、隐匿和毁灭证据，律师介入会影响调查进程，不利于反腐败办案工作。但律师介入犯罪调查的风险并非绝对不可控，刑事侦查程序引入律师辩护并未从根本上危及侦查工作，律师介入可彰显犯罪调查的程序法治外观，并非只有先前设想的负面后果。

学界也尝试对两法衔接程序的差异化人权标准进行解释。一种诠释思路是援引欧美国家限制犯罪嫌疑人沉默权的先例，认为反腐特别程序可以克减公职人员的权利。但问题是，像英国这样的国家只是限制沉默权的适用，目的是防止犯罪嫌疑人在特定情形下滥用此权利，并未彻底取消沉默权。现代法治国家更没有彻底剥夺律师辩护权，特别程序不是无限制剥夺个人基本权利的理由。另有一种诠释是“权利让渡、义务增持”理论。该观点由实务部门研究者提出，得到了部分学者的支持。其主张党员干部为了实现党的理想信念宗旨，自愿进行“权利让渡”,同意限制其作为一般公民所享有的部分权利，并自愿担负高于一般公民的义务，进行“义务增持”。如果以此理论为限制权利的理论根据，监察法可以更严厉地限制公职人员的权利，包括剥夺调查阶段的律师帮助权。

“权利让渡、义务增持”理论类似德国法中国家干预公职人员权利的理论及相应实践。19世纪的德国有一种处理国家和公务员关系的特别权力关系理论，该理论认为两者基于合意而成立公法契约上的勤务关系，国家可以根据管理需求自行制定规则限制公务员的权利，公务员必须服从且不能寻求诉讼救济。在此理论之下，公民自愿进入国家封闭主体内部，则自动放弃部分权利，自愿放弃自然无侵害可言，此解释亦适用于军队、学校、医院等场域。此理论因排斥法律保留原则而受到质疑，各国在二战后逐步将其抛弃或修正，进一步发展出公务员与国家之间的法律关系说等新学说。新学说肯定国家和公民之间存在服勤务等特殊法律关系，允许国家特别限制公职人员的权利和设定特别义务，这是公民加入“体制”的一种代价。

然而，新的法律关系理论并不支持限制公职人员的程序性权利。国际上普遍存在为公务员设置更高的道德义务、禁止其进入娱乐场所、限制其交际范围及公共言论等做法，但不会剥夺公务员在违法犯罪调查程序中的程序权利。程序法中的法律面前人人平等原则不可破，公务员享有同其他公民一致的程序权利。在基本权主体视角下，公务员和一般公民无异，只是部分公务员的基本权会因公务关联性而受到一定限制，但此种限制不能突破法治国的基本原则，限制公务员基本权利的法律也应受到合宪性解释的制约。因此，依法限制也不意味着国家可以通过立法任意剥夺公务员的权利，尤其是不得剥夺辩护权等宪法保护的基本权利。此外，职务犯罪案件中被调查对象并非全是公职人员，行贿人可能是非公职人员，却可能被采取留置等强制调查措施。这些非公职人员不是体制内的党员干部，何曾自愿让渡自己的权利，又何曾同意增加自己的义务，监察立法是否考虑过普通公民在监察调查程序中的权利保护?由此可见，对于两法中的差异化程序人权保护标准的合理性目前仍缺少理论支撑。

四

基于程序法治同步实现两法的双重衔接

职务犯罪刑事追责两阶段存在两种权力运行规律和程序逻辑，一个案件经历两种逻辑的审查处置，前后之间不免存在案件认知、判断标准、处置理念的差异。两阶段联结条文的设计方案争论源自程序法治不同步，本质是两种权力和程序的内在冲突。监察调查属于广义上刑事追责流程中的一个阶段，可在刑事追责的目标下建立两阶段的法治共识，以条文和法治价值的双重衔接实现法治同步。

（一）协同修法的前提：两个层次的法治共识

法法衔接不是一法单向地配合另一法，以一法的标准强加于另一法，而应是两个基本部门法之间的平等对话，也是两种权力、程序和理念的协调和平衡。假如监察权与刑事司法权之间互相侵扰，可能破坏部门法自有的自洽自治空间，最终扰乱社会主义法治秩序的内在一致性。监察法已施行七年，关于监察法与刑事诉讼法衔接的观点及程序方案之争仍未平息，也反映出理论与实践、不同部门法领域之间的共识与差异。消弭两法之间的法治空隙，仍需凝聚最低限度的法治共识，以最大程度实现两阶段的法治同步为目标。

社会主义法治是两法的建构基础，两法应以社会主义法治的精神、原则和要求为基本遵循。两个部门法可以发展具有本土特色的法治版本，同时吸收国际通行法治理念，但均不能脱离社会主义法治的基本框架。否则，部门法动辄以特别情况为由构造特殊法治，可能撕裂社会主义法治秩序的统一和稳定。社会主义法治的具体要求是两法衔接的指引，也是两法修订的第一个基本共识。党的二十届三中全会报告再次指出社会主义法治建设的任务，对监察执法、刑事司法均提出了具体要求。如坚持正确的人权观，加强人权执法司法保障，加强人权执法司法保障，完善事前审查、事中监督、事后纠正等工作机制；完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度；健全监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。这些均为两法后续修订应坚持的改革方向。

职务犯罪的监察调查与刑事司法因刑事追责目标而联结，两者在刑事追责流程中前后相继。现在刑事追责流程跨越两个部门法和权力体系，上下游程序跨越犯罪调查、起诉、审判和执行，上游的调查阶段又分解为不同的犯罪调查权形式，监察和公安等侦查机关根据管辖分工，分别主导监察调查、刑事侦查两类犯罪调查程序，类似上游调查程序的多条支流汇入下游刑事起诉、审判的干流。监察机关对职务犯罪调查程序启动有绝对控制权，可以阻断或放行职务犯罪的刑事追责进程。如果监委不启动监察调查程序，绝大多数职务犯罪不可能进入刑事追责进程；监委不向检察院移送涉嫌职务犯罪的案件，可以阻断刑事追责进程。因此，职务犯罪监察调查实际上直接决定刑事追责目标能否实现。监察调查程序虽未冠以犯罪调查程序的称谓，也没有沿袭传统的刑事诉讼外观，但其实质上扮演着国家追诉犯罪的前端程序角色，属于汇入刑事追责程序干流的一条程序支流。监察调查和刑事司法两个阶段因刑事追责而联结，两个阶段之间法治不同步会引发程序流转的法治断裂风险，实现两阶段在法法衔接中的法治同步，保持两阶段的控权及保护人权的标准同步，这也是两法修订的第二个基本共识。

（二）根据调查措施区分程序和适配法治

既有研究已探讨过如何在监察调查中引入程序法治原则，主流思路是设置独立职务犯罪监察调查程序，并参照刑事程序标准构建监察控权和保护人权的机制。监察调查程序的分离方案有部门分设、区分立案程序和监察调查程序重建等设计。如在监委内部分设政纪调查部门和犯罪调查部门，或者分设一般的违法调查程序和特殊的犯罪调查程序。此类方案均建议新建职务犯罪监察调查程序，目前在监察实践中仍有落实困难。

其一，内部分设方案难以解决重复调查等问题。职务犯罪案件的纪法罪之间存在牵连关系，违纪违法调查通常指向一名公职人员的一个行为。调查部门和调查程序的分设必然遇到重复调查问题，监委内部必须建立复杂的线索、案件移送和衔接机制，却未必能实现彻底划清调查程序边界的目的。此外，监察权运行以监察一体化为原则，全国各级监委是一个统一整体，各级监委、监委内设部门及监委工作人员之间可以进行职务承继、移转和代理。监委可在内部自行分配业务和调配人员，在本地区及全国范围内组建专案组是通行做法，内设部门之间的业务并非僵硬固化，分设方案无法保证特定部门和人员专责调查职务违法或职务犯罪。

其二，纪检监察改革的历史经验并不支持分设方案。1987年的纪检监察体制改革较少为研究者关注，但其经验教训可间接反映出分设方案不具有可行性。在1979年至1986年期间，纪委一并负责党纪、政纪两项业务，1987年召开的中共十三大提出党政分开的改革方案，要求纪委与行政监察部门进行业务分离。“党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件，应当集中力量管好党纪。”中央纪委和国务院监察部预计改革后出现重复调查、管辖不明等问题，遂提前制定内部衔接规则和工作方案，但实际工作中仍然出现重复调查、效率低下等问题，这也成为1993年中央纪委和国务院监察部进行合署的肇因。此后，纪检监察机关与检察机关的重复调查问题浮现，再以2016年监察体制改革消除此类问题。两个机关分别负责纪法业务都无法克服重复调查问题，一个机关的两部门分工更难以解决此问题。历史经验表明，在党政一体框架中的纪检监察业务分离必然会产生机构冗设、重复调查、效率低下等问题，因此目前的各类分设方案缺乏实践可行性。

虽然内部分设方案更符合程序法原理，但实践运用尚有制度体制等现实障碍。目前监委调查职务违法或职务犯罪均适用统一的调查程序，但部分调查措施却只能适用于职务犯罪调查，如留置、搜查、技术调查等强制调查措施。监察调查措施是区分职务违法调查和职务犯罪调查的主要依据，所以通过调查措施可以区分监察调查的性质。较为便捷的改革方案是以监察调查措施为控权锚点，对留置等犯罪调查措施进行法治化改造，建立不低于刑事程序的人权标准。

一是调整留置等强制调查措施的启动条件。2024年修订的《监察法》规定留置、管护、责令候查等措施可适用于严重职务违法案件或职务犯罪案件，严重职务违法一直缺少清晰解释，导致违法调查和犯罪调查在监察执法中边界变得模糊。严重职务违法实际已接近或等同于职务犯罪，但严重违法的界定难度大，其主要功能也是为监察机关灵活采取调查措施预留空间，如此设计增加了适用强制调查措施的复杂性。后续监察法修订可删除严重职务违法的适用情形，直接规定留置、管护、责令候查、技术调查等强制调查措施仅适用于职务犯罪调查。在此基础上，为各类职务犯罪监察调查措施设置不低于刑事侦查措施的控权及保护人权标准，进而架构起相对独立的职务违法调查程序和职务犯罪调查程序。

二是建立留置等强制调查措施的内外监督机制。2024年修订的《监察法》在留置措施基础上，增设管护、责令候查等限制人身自由的新型强制措施，监察强制措施的控权压力远高以往，控权机制需要进行系统性建构。控权机制可分为事前审查、事中监督、事后纠正。首先，事前审查由同级党委和上级监委负责。留置由同级党委和上级监委审批，两机关可发挥事前审查监督作用。有研究建议引入留置的司法审查制度，但留置已由同级党委审批，检察机关进行事前审查的空间可能已极为有限，引入的实用性不强。其次，事中监督可推行监察调查措施的决定与执行的内外分权。监察调查措施的运行涉及监委与公安机关等其他国家机关的业务协作，比如留置和管护均在留置场所执行，许多地方的留置场所由监委管理，留置执行则由公安民警、辅警协助进行，但尚无公开发布的留置管理规范。国家监委后续出台留置场所管理规范，可进一步细化留置的执行分权，明确留置的决定、管理和执行之间的分权规则，以内外分权制约减少留置侵权风险。此外，监委采取技术调查、强制到案等措施需要公安的协助，监委、公安等机关有必要制定协作规范，根据监察法所确立的分工制约原则设计协作机关之间的监督机制。再次，事后纠正以上级监委和检察院为主。留置、管护等措施的执行监督机制仍有缺失，可能的介入主体是同级党委、上级监委和检察院。同级党委监督办案会分散精力，也难以审查留置执行中的法律专业问题。其他具有专业审查能力的机关只有上级监委和检察院，上级监委可以在审批后进行事后必要性审查，由下级监委定期向上级监委汇报留置执行情况及必要性。此外，可以探索检察院通过提前介入审查监察措施的必要性，检察官在提前介入阶段一并审查留置、管护等措施的必要性，向监察机关提出改变监察强制措施的建议。

三是细化管护、责令候查等新型监察措施的适用条件。2024年修订的《监察法》新增管护、责令候查等措施，这些措施可以发挥替代留置的作用。但应考虑到新设留置替代措施亦有异化使用风险。前车之鉴是2012年修订的《刑事诉讼法》新设指定居所监视居住措施，其立法本意是发挥监视居住替代羁押的功能，结果却是许多地方将指定监视居住异化改造为变相的羁押措施。2025年修订《监察法实施条例》并没有进一步细化新设监察措施的适用条件，后续有必要出台单行规则以规制新型监察强制措施，防止新型监察强制措施演变成无留置之名的留置措施。

（三）协同修法实现条文和价值的双重衔接

监察法与刑事诉讼法在刑事追责流程中存在分管共治关系，协同修法应成为两法修订的基本理念和惯例，以此保持法律条文和程序法治的同步。《监察法》已于2025年正式实施，《刑事诉讼法》的修订也已提上日程，两法修订应基于法治共识调整有悖程序原理的衔接条文，实现法条衔接和法治价值的双重衔接。

现代程序法治理念在两法总则中已有体现，只不过或以中国特色话语予以部分呈现，或尚未真正确立。《刑事诉讼法》已明确保护人权目标，确立审判程序公开、依法独立行使审判权等原则，但仍未明文表述禁止无罪推定等原则，以后有必要修法确认此类原则。2024年修订的《监察法》已在监察法总则中加入尊重和保障人权，但未充分展现监察机关所承担的国家惩罚犯罪功能，后续修法可加入惩罚犯罪的功能表述，以明确监察机关在刑事追责流程中的角色定位，这是保持监察调查和刑事司法的法治同步的立法前提。

目前两法衔接中仍有违反程序法理的程序设计，对此可在法治共识基础上协同修订相关条文，以消除刑事追责流程之间法治不同步问题。首先，同步提升人权保护标准，实现被调查对象权利保障的法法一致。现阶段以调整监察法相关条文为主，后续修订监察法可逐步明确律师介入监察调查的方式和委托律师的法律权利，可根据腐败案件特点设置特殊的律师介入程序。

其次，阻断监察权向刑事司法领域过度延伸。一是调整监察管辖分工方案。监委立案范围应限于职务犯罪，不宜通过合并管辖调查非职务犯罪。二是实现职务犯罪案件审查起诉实质化，避免审查起诉被提前介入俘获而丧失独立性。比如严格限制检察工作人员提前介入审查的事项和范围，要求提前介入的检察官回避参与后续审查起诉工作。三是建立防止监察权干预刑事司法的机制。监委与公安机关、司法机关可通过明文规则确定协作事项清单，明确各方协作方式与干预司法的界限，限制监委通过案件协调、审判数据沟通等方式追踪案件司法处理结果。监察机关也应转变办案考核方式和导向，防止“铁案”指标化后出现“命案必破”指标化的负面后果。

再次，调整两法衔接中不符合程序法理的程序设计，保持刑事追责流程内部的法秩序统一性。一是逐步统一立案管辖分工方式。互涉案件管辖分工可参照刑事案件管辖的通行做法，综合考虑情节、量刑等因素，而非一刀切实行监察优先方式。二是明确刑事诉讼证据规则对职务犯罪调查的约束力。两法修订可明确非法证据排除规则、证明标准解释等规定在刑事追责全流程的有效性。三是统一退回补充侦查（调查）的程序设置。两法修订有必要调整监委移送案件实行退回补充调查为主的原则，给予检察机关对退补决策的充分裁量权。四是重新设计监察机关向检察机关移送案件的衔接程序。2018年修订的《刑事诉讼法》仅针对案件移送设计了留置向先行拘留的过渡程序，在2024年修订的《监察法》增设了管护、责令候查等新型监察措施的情况下，原有的留置向先行拘留过渡方案已无法满足现实需求，管护、责令候查等新型监察措施如何向刑事强制措施过渡，需要《刑事诉讼法》在修订时进行全新的设计。

五

结论

制度变迁存在制度或观念的路径依赖，制度在内生发展中具有自我增强的趋势。目前的监察制度在运行中趋向自我强化，逐步建构起自成一体的理论逻辑和规范体系，以后转换路径的成本将不断提升。除非再次开启变革窗口，否则很难改变日益固化的制度和理念。监察法已完成第二次修订，《刑事诉讼法》也在进行新一轮修订，这正是两法协同消除法治不同步的关键阶段。尽快实现刑事追责的阶段间法治同步，才能减少法法衔接中的深层障碍。

刑事诉讼法统制刑事追责的范围已被限缩，其退出领域为监察法所占据，两法协同规制刑事追责的两阶段。两阶段的刑事追责构造产生内生冲突，两权对撞，两种程序逻辑交错，两个法治版本不同步，控权不连贯导致权力异化，成为法法衔接的深层次障碍。产生于两阶段的内在实质联系被切断，监察调查阶段隔断刑事追责主线的向前延伸，最终以特殊化程序法治阻挡刑事程序法治统摄。解题关键是恢复监察调查在刑事追责流程中的角色，重建两法基于刑事追责目标的实质性关联。法治共识可以凝聚两法，以法治同步重新拢合零散化的各类犯罪调查权，以协同修法实现形式法治向实质法治的衔接转型。

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《北方法学》2025年第4期目录

【专题一：刑事法学专论】

1.非法经营同类营业罪的保护法益与规范解释

——“有差异的企业财产说”之提倡

柳忠卫、张民兴（5）

2.我国司法语境下结果回避可能性判断的重构

于润芝（24）

【专题二：司法制度专题】

3.程序法治的版本差异与张力消解

——以监察法与刑事诉讼法的衔接为视角

王小光（39）

4.数字司法的社会治理功能及其限度

杨帆（52）

5.刑事诉讼的真理趋同论

邵奇聪（67）

【专题三：行政法学研究】

6.基于共享发展理念的行政给付法治新面向

唐安然（84）

7.协同治理实践下的职权法定原则：拓展与限度

娄金炜（101）

【专题四：法学前沿】

8.商标指示性正当使用的制度建构

高飞、李金花（115）

9.反垄断处罚决定公告的控权困境与出路

潘宁（131）

10.政策治理与法律治理

——我国数据治理模式的反思与完善

武西锋（146）

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责任编辑 | 郭晴晴

审核人员 | 张文硕 王晓慧

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