美国销售税体制的启示

消费税是我国第三大税种，2024年国内消费税约16532亿元，比上年增长2.6%。近几年，我国中央财政改革始终强调要拓展地方税源，明确将消费税征收环节后移并稳步下划地方作为重点方向。二十届三中全会以来，这更成为完善分税制的关键一环。今年《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任沈丹阳在6月曾表示，这项改革影响面很大，好处也是明显的，有利于减轻生产企业的资金压力，并且不会增加纳税人的负担，还有利于引导地方改善消费环境，积极拉动本地消费。毋庸置疑，在即将开启的“十五五”时期，这项改革要加快。

需要指出的是，要真正发挥消费税改革在“内需主导”格局中的作用，关键并不是仅仅在于将部分税收下划地方，而是在于能否设计出一套真正能够激励地方积极性的财税制度安排。当前我国消费税仍主要集中在生产和进口环节，归属中央统筹，地方政府在消费扩张中虽有治理责任，却缺乏财税回报。这种“责任与收益脱节”的结构，在“投资导向”的时代问题虽尚不突出，但在“消费主导”时代则逐步显现出制度瓶颈。

放眼全球，美国在缺乏全国统一增值税制度的情况下，依然构建出了一个以消费为核心的地方财政支撑体系。其地方主导的销售税（sales tax）虽与我国消费税的性质及征收逻辑有所不同，但是该体系依然值得中国参考。

美国整个消费端的税收体系主要由州及地方政府构建和运行。以加利福尼亚州为例，其州级基础税率为7.25%，但大多数城市和县级还会加征地方附加税，所以并不统一。比如，洛杉矶县级的税率是9.75%，其下一级的洛杉矶市和比弗利山庄税率也是9.75%，而长滩的税率是10.5%，位于县最北端的帕姆待尔税率则高达11.25%。值得一提的是，美国也有五个无州税地区，包括阿拉斯加州、特拉华州、蒙大拿州、新罕布什尔州和俄勒冈州。

美国当前的销售税体系主要由三类构成：其一是最广泛使用的州销售税，基本覆盖商品零售交易，并已逐步扩展至部分服务和线上交易环节。销售税通常为价外税，由商家代收，向消费者直接体现，并归属消费发生地的地方政府。其二是联邦与州政府分别征收的特别消费税（Excise Tax），多针对烟、酒、燃油、轮胎、医疗器械等特定商品，采取从量或从价方式征收，收入部分专款用于特定基金，如联邦燃油税即直接注入高速公路信托基金。其三则是针对跨境交易和进口环节的关税，虽然主要目标是产业保护与贸易平衡，但其作为对境外商品消费的税收征制形式，本质上也构成了美国销售税体系中的一环。

这一结构性安排有几个重要特征。首先，地方政府拥有明确的税收归属权，与本地消费规模直接挂钩。地方财政的增长不再依赖于招商引资和建设项目，而是依赖于消费的扩张和商业环境的提升。这种机制形成了从“消费增长—财政增加—服务改善—再消费提升”的正向循环，显著强化了地方推动内需的内生动力。其次，美国销售税制度对不同品类采取差别化管理，生活必需品如粮食、药品、医疗服务往往被列入免税或低税率范畴，而对高污染、高健康风险商品课以较高税负，在一定程度上对消费结构起到调节作用，缓和了税负对低收入群体的累退性影响。此外，美国的特别消费税收入用途相对清晰，较多用于与其征税对象相关的公共产品和基础设施，如酒精税部分资金用于公共卫生、燃油税收入用于道路维护。这一“税收对价机制”在提升税收接受度、减少社会反弹方面，起到了稳定作用。

尽管美国销售税制度在设计上并不具备全国统一性，其跨州交易与电商购物中的税收漏洞、税率差异带来的“税收套利”空间一直存在，但在数字技术推进和最高法院裁决的推动下，近年来美国各州对电商平台的税收征管能力有了明显提升，销售税的完整性与公平性有所增强。在这套制度下，美国长期保持着较高的消费率，其GDP结构中最终消费支出占比常年维持在70%以上，地方政府与消费增长形成较强的共生关系。

从激励结构的实际效果看，美国的“地方主导型销售税制”在调动地方政府推动内需、服务本地市场、扩大商业活动方面，展现出极强的适配性与制度弹性。例如得克萨斯州的米德兰市为了激活新城区发展与商圈带动，设立多个税收增量再投资区（TIRZ）。这些区域利用销售税增长中的地方部分，投入基础设施建设，使零售开发如Costco等大型商场项目得以落地。当地政府将由项目带来的税收增量用于道路扩建、市政设施提升和社区服务，从而推动更多商业与消费向区域集中。而特拉华州则因为无州级销售税，导致其边界城市比邻州消费者经常“开车来购物”，以免税费。例如特拉华州I‑95公路旁的克里斯蒂安娜购物中心（Christiana Mall），成为多州游客的必达购物点。社会反馈称，那一带交通车水马龙，商店里摩肩接踵。该现象反映出，当地税制政策差异极易通过价格杠杆引导大规模跨区消费，从而带动当地零售业、餐旅业与就业增长。

中欧国际商学院盛松成教授曾经指出，中国消费税改革的关键在于财政激励机制的重构。只有让地方真正“从消费中受益”，才能促使政策重心从“拼投资”转向“拼服务”“拼消费”，这对于构建以内需为主的新发展格局具有重要意义。安邦智库的研究人员则进一步分析认为，展望未来，随着消费税逐步下划地方，地方政府将从“产能导向”转向“市场导向”，更注重消费环境、城市配套与服务体系建设。消费场景、公共服务、文化氛围等将成为新型政绩考核指标，进而培育出以消费为核心的区域增长极。这一制度的重新构建，不仅有助于释放内需潜力，也将为地方财政的可持续发展提供稳定支撑。

故而，从美国经验来看，销售税不仅是税收制度的一部分，更是一种推动地方治理逻辑转型的制度工具。美国地方政府可直接分享消费扩张带来的财政红利，形成“消费增长—税收增加—服务提升—再激励消费”的良性循环，有效激发其内生动力。这一模式在调动地方发展内需、优化营商环境方面，值得我国改革审慎地借鉴。（来源：安邦咨询）