吕德文：为基层解绑

2025年8月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《整治形式主义为基层减负若干规定》（以下简称《若干规定》），并发出通知，要求各地区各部门认真遵照执行。《若干规定》是近年来中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制的制度成果，表明为基层减负的长效机制已经基本建立起来。

形式主义、官僚主义是顽瘴痼疾。中国在农业社会时代便建立了精细的官僚制度，可以说，自从官僚制出现以后，作为科层理性反面的“官僚病”便相伴相生。

近年来，形式主义官僚主义问题有所抬头，其突出表现是给基层增加了许多负担。和过往相比，形式主义也有新的特征。

“表现在基层，根子在上面”

第一个特征，是绝大多数官僚主义、形式主义问题，表现在基层，根子在上面。换言之，基层形式主义来源于官僚主义。

笔者在调研中感受颇深。如今，基层领导干部的政策理解水平已经比较高，在而今的政策环境下，也很难有动力去做一些虚头巴脑的事情。因为，这些形式主义工作会增加自身负担，也会让同僚反感。基层的形式主义工作，往往来自于上级领导不切实际的想法，这些想法通过政治压力和政策工具传导而来，使得基层躲无可躲。因此，基层的形式主义工作具有被迫性。

事实上，基层的形式主义工作颇有黑色幽默的味道，很多基层干部通过抱怨、自嘲的态度，反映处境。在很多地区，一刀切的秸秆禁烧政策让基层疲于奔命，禁又禁不住，基层声音反映上去，往往触碰“红线”而无下文，只能想办法规避监督，如白天不烧晚上烧、避开遥感测试点烧。

有一段时期，很多农村地区要求基层干部和驻村干部频繁入户，不仅脱贫攻坚、人居环境治理、项目推进等大事要事得入户，催缴医保金、防汛抗旱、地质灾害预防、农房安全等事情，也得入户调查、做工作，群众往往并不领情，形容“狗都叫累了”。不少地方一度因为各项工作的留痕材料过多，被基层干部吐槽“打印机都打坏了几台”。

因为不太相信基层，总怕基层工作不得力，很多地方要求基层干部入户后得拍照，网格员或基层干部手拿工作手机和群众合影，然后上传程序。本来很多群众欢迎基层干部入户，认为是干群交流的一个好作风，一旦留痕，群众立马觉得这只是干部自己的工作，并不是真的关心群众。应该说，这些年有些地方的群众不太欢迎干部入户，很多社区敲开群众的门已经不容易，敲开了也进不了门，进了门也坐不下来。究其原因，不是人心变了，而是形式主义拉开了干群之间的距离。

所以，《若干规定》的主要措施都是针对上级的，其主要目的是保护基层，为基层解绑。也就是说，解决形式主义，为基层减负，首先是要解决上级部门以及少数领导，特别是主要领导的官僚主义问题。

这两年，中央通报官僚主义、形式主义的典型案例，基本上都是矛头对准上级，特别是一级地方的主要负责人和职能部门。这种方向，符合实际，是一种源头治理。

警惕“技术霸权”

第二个特征，是如今的形式主义问题，可谓具有系统性。

这些年，形式主义之泛滥，一度具有燎原之势，从东部到西部，从少数关键领域到绝大多数普通领域，从政府到企业，几乎都被形式主义所困扰。乃至于，在社会上，也因形式主义问题而陷入了各种空转。似乎，人人都陷入了无形的形式主义牢笼中而不可自拔。究其原因，是新时期的制度环境发生了极大变化。

平心而论，当前正处于百年未有之大变局中，处于现代化的关键时期，既有机遇，也有挑战，这使得各方面的工作要求都比较高。因此，一种“顶格管理”的思维渗透到了各方面。在顶格管理思维之下，以严格的目标制定、精细化的过程控制、可复盘的痕迹管理为特征的治理技术，渗透到了一切社会组织里。

各级组织往往要穷尽一切制度手段来确保目标的完成。比如，通过不断的会议动员，尤其是要求单位主要负责人出席会议的形式，来调动各地集中治理资源，完成任务。通过高位推动，在文件中规定时间节点，再加上督检考等组织手段，保证任务得到有效执行。特别是，哪怕是那些并无紧迫性，只是一些辅助性的工作，也要在文件中不断强调具体工作的重要意义，通过“拉大旗、作虎皮”的形式，以及纳入考核指标的方式，来显示业务部门的存在感。

不切实际的政策，形式主义的做法，不仅造成基层负担，还给企业和群众增加了负担。笔者在某地调研中小企业时发现，企业主最怕的是各种检查。企业并不是不要监管，如安全、消防、税收、质量等，都需要通过一定机制进行监督。但很多企业主说，最关心安全的肯定是企业主自己，因为，一旦出现事故，损失最大的是企业，政府监管应该适度。乃至于，有些企业主为了减少干扰，得聘请一个高管来专门应对政府检查。

随着互联网技术和人工智能的发展，很多新技术被强行运用到了治理领域，一些本应服务于基层的技术，成为方便上级监督基层、进行一刀切治理的工具，形成了指尖上的形式主义。

可以说，当前形式主义之泛滥，很大程度上是通过制度和技术，传播和推行开来的。某些做法本来是因地制宜的产物，一旦被吸收进某个政策，或被某个技术平台所吸纳，立马就会成为普遍做法。如果这个做法无法普及，上级不是反思这个做法本身的普遍性和适用性，反思制定的政策和技术是否必要，而是怀疑基层不作为。如此，辅助治理的技术手段加上政策刚性，形成无比强大的技术霸权，让基层喘不过气来。

从笔者的调研经验看，如今最困扰基层的可能还不是某个领导因为主观而产生的官僚主义，而是那些客观、中立，甚至代表着先进经验的技术措施。

比如，近年来，自然资源管理使用卫片（卫星像片图）辅助管理和执法，结果，卫片成了执法依据，具有无与伦比的压制性，无论卫片反映的问题是否合乎实际，是否考虑到了历史遗留问题，一刀切地要求整改，令基层疲于奔命。

笔者了解到某个地方，某村的村道在机耕道的基础上硬化了，基层政府觉得办了好事，群众很受益，但被卫片拍到了，要求整改。基层冒着顶风作案、弄虚作假的风险，在硬化道路上铺上一层土，种上红薯，先逃过卫片再说。从表面上看，这是典型的形式主义表现。然而，几乎所有群众都表示理解，拍板作假的基层领导，反而被群众夸赞为有担当。

基层的干部和群众一道，冒着被问责的风险抵制技术霸权，很让人唏嘘。如果不下决心整治官僚主义、形式主义，基层讲实事求是的空间就会越来越小。

现如今，基层在履职过程中，首先考虑的是如何防止自己被追责。“形式上还是要应付一下的”，几乎成为口头禅。如果有一个人较真，同事和上级首先想到的不是这个人敢于坚持原则，而是这个人在找事。当实事求是也要冒着被问责、被质疑、被排斥的风险时，官僚主义和形式主义就有了合法性，基层负担就会被认为是理所当然的。

何为“基层”？

在笔者看来，《若干规定》潜藏着对基层和基层工作的科学定位。当前，基层主要是指乡镇（街道）和村（社区）两个治理层级。

乡镇（街道）是基层政权，是国家权力的末梢，政策执行的“最后一公里”。这意味着，他们是执行者，不是简单的二传手。概言之，基层政权退无可退，如果政策执行不好，没有足够的时间精力来处理事务，所有的良好政策都无法落实，国家治理的基石就会动摇。在这个意义上，乡镇（街道）有责任，也有义务承接上级行政任务，但他们必须保留自由裁量权，能根据基层实际执行政策。

村（社区）虽然是一个治理层级，但他们的组织性质是群众性自治组织。从原则上看，村（社区）的核心任务是群众工作，而不是承担行政任务。他们可以协助完成行政任务，但不应负有法定职责。在过去相当一段时间里，因为基层负担过重，村（社区）出现了行政化过程，导致难有时间、精力做群众工作，基层政权可能失去群众基础。

《若干规定》是中央持续多年整治官僚主义形式主义工作的成果，从文山会海、留痕主义、伪创新、问责泛滥等现象出发，从规范会议和发文，规范督检考，规范技术治理等制度措施，建立专项工作机制等方面，从根源上为基层减负。

接下来，工作的重点是如何落实《若干规定》，让它转化为基层治理体系和治理能力现代化建设的重要准则。

（作者系武汉大学社会学院教授，长期从事基层治理调查研究，著有《基层中国：国家治理的基石》等书。）

南方周末特约撰稿 吕德文

责编 张玥