聚焦“刑事案件律师辩护全覆盖的工作机制”，这场研讨会不容错过！

近日，“落实刑事辩护制度，强化人权司法保障”研讨会在上海市浦东新区人民法院（以下简称浦东新区人民法院）举行。本次研讨会由中国刑法学研究会、上海市高级人民法院联合主办，浦东新区人民法院、上海市律师协会承办，浦东新区司法局协办。会议聚焦“推进刑事案件律师辩护全覆盖”主题，围绕“刑事案件律师辩护全覆盖的工作机制”“罪与非罪争议案件中的律师辩护”“认罪认罚从宽制度下的律师辩护”“减刑、假释案件中的律师定位和作用”四个议题展开讨论。人民法院报已经在头版报道此次研讨会消息的内容，现将会议议题一内容综述如下。

议题一

刑事案件律师

辩护全覆盖的工作机制

议题一主题发言环节

议题一与谈环节

主持人董学华（上海市浦东新区人民检察院党组书记）在议题解读中指出，刑事案件律师辩护全覆盖（以下简称“律师辩护全覆盖”）是强化人权司法保障的重要举措，自2017年开展试点以来取得显著成效，刑事案件犯罪嫌疑人、被告人获得律师辩护和法律帮助的比例大幅上升。党的二十届三中全会明确提出“推进刑事案件律师辩护全覆盖”，这要求我们认真回顾总结这些年的实践形成了哪些经验，出现了哪些问题，在此基础上进一步完善相关工作机制，以更加全面准确深入地贯彻落实党中央决定。围绕这个议题，需要从顶层设计到基层实践、从理论构建到实践创新等多个维度，开展深入研讨。

于小强（上海市律师协会刑诉法与刑事辩护专业委员会委员、浦东律师工作委员会副秘书长、北京德和衡（上海）律师事务所执行主任）介绍了浦东律工委参与律师辩护全覆盖改革的情况：该委在市律协、区司法局的领导下，积极配合法院探索集中辩护的创新模式，在审判阶段实现了简单案件的电子阅卷、集中会见、集中排期开庭；并正在筹备建立浦东刑事辩护专业律师库。自改革以来，浦东刑事案件辩护率大幅提升，律师意见采纳率显著提高。为更好发挥律师在改革中的作用，提六点建议：

一是加强法律援助采购力度，实现有效辩护覆盖。建立刑事法律援助准入机制，在人才储备、专业方向、质量监督方面对律所进行严格筛选；增加法律援助财政补贴预算，这既可以扩大法律援助队伍规模，也可以适应法律服务市场价格发展趋势。

二是凝聚刑辩律师队伍合力，发挥实质辩护效能。对于被告人拒不认罪、案情疑难复杂、适用罪名特殊、法定量刑较重的案件，不宜简单适用法律援助，浦东律工委正在筹建刑事辩护专业律师库，可以配合法院推荐合适的律师做好辩护工作。除此之外，司法机关也应倡导当事人及家属在市场上自行委托刑事律师，提高自行委托辩护率，很多案件当事人其实有这个经济能力。

三是加强律师队伍专业培训，提升综合辩护水平。不管法律援助律师，还是参与刑事专业律师库的辩护律师，都应定期开展培训，更加注重实质辩护、有效辩护，提升专业水平。考虑到讲师资源、培训时间、培训场地等因素，可以联动上海律协、浦东律工委以及有条件的大所一起开展专业培训，比如借力“浦江夜话”“十所联训”等活动，整个行业包括公检法司的联合培训做得还不够。

四是健全执业权利保障机制，方便律师高效办案。需要公检法考虑到刑事辩护案件量大、卷宗繁多、时间紧张等客观因素，给予律师更多会见、阅卷、调取证据上的工作便利，如集中辩护的案件都能开庭前在法院会见、所有刑事案件都能在法院阅到电子卷。

五是建立辩护质量管控机制，切实保障有效辩护。在规范律师办案方面，法院、法律援助中心及律协、律工委可以考虑强化律师服务标准，完善准入及退出机制，建立质量评价制度，对服务质量不达标的律师、对执业不规范的律师可以要求进行整改，做到每一起案件都经得起考验。

六是建立辩护评奖评优机制，选典型推先进树榜样。由法援中心针对法援律师或公益律师、律工委针对入库后参与案件辩护或代理的律师，会同法院进行先进评选，可以针对案件、针对律师，也可以针对法律文书，比如辩护词，使优秀、敬业、热心公益付出的律师被更好地看见，平时行业举办的各项评奖评优活动，也应更加注重公益付出占比，从而进一步调动律师的参与积极性。

最后想说，全覆盖的生命力在于有效而非到场，律师要以专业服务，对法律负责，对当事人负责，对司法机关负责、也是对自己负责。希望刑辩律师队伍在律师辩护全覆盖中得到更多锻炼、发挥更大作用、做出更多成绩。

常铮（北京市律师协会刑事诉讼法专业委员会主任、北京衡宁律师事务所合伙人）在回顾律师辩护全覆盖由来的基础上指出，这项改革始于审判阶段，其核心是为未委托辩护律师的被告人，除强制辩护的情形外，均指派律师提供法律援助辩护，而且不论案件是一审、二审还是再审，是普通程序还是速裁、简易程序，都应当纳入覆盖范围。据公开数据显示，北京二中院在全覆盖试点一年后，已实现刑事案件一审程序律师辩护全覆盖，二审虽未完全实现全覆盖，但辩护率也从1.3%提高至20.2%；发展至今再看全覆盖的效果，以北京市东城区为例，刑事案件在审查起诉阶段基本实现辩护全覆盖，审判阶段的律师辩护覆盖率却较试点初期有所下降。在工作机制方面，北京的做法是由法检通知法律援助中心，对接律所指派律师；在市级层面，律所一般经过招投标入库再接受指派；区级层面的做法存在差异，有的地区符合条件的律所若有意愿即可接受指派。相关规范性文件未明确律师辩护全覆盖的具体实施路径，实践中存在理解和认识上的差异；审判阶段仍有部分被告人未获得律师辩护，审前阶段（尤其在侦查阶段）律师介入程度有限；法援律师辩护质量有待进一步提升。对此，提三个建议：一是借刑诉法修改之机，将刑事案件律师辩护全覆盖制度纳入立法；二是将全覆盖向侦查阶段推进；三是推动从“有形辩护”向“有效辩护”转变，提升法律援助辩护质量，特别是审查起诉阶段辩护全覆盖应当由具有辩护人身份的律师承担，而非值班律师，要推动值班律师向法律援助律师转化。

程家荣（上海市法律援助中心主任）表示，上海是全国率先开展试点的8个省市之一，在试点工作中积累了诸多经验，但各方对全覆盖内涵的认识还不尽相同、机制设计及运行等方面还不够完善。关于全覆盖体系的定位，在2017年最高人民法院与司法部的《办法》的顶层设计中，值班律师与辩护律师作为刑事辩护全覆盖体系的有机组成部分，两者均不可或缺。该设计不仅考虑了各地律师资源、经费等客观条件，也与现行司法程序相匹配。充分发挥辩护律师深度参与和值班律师快速响应的不同优势，既适配刑事审判阶段中普通程序与简易、速裁程序案件的不同要求，又确保了审查起诉阶段与审判阶段法律援助的前后延续。关于如何平衡好有效辩护与高效运行问题：

一是要在辩护效果上坚持底线思维。实践中部分地区在机制创新上作了一定探索，但因全覆盖工作涉及司法人权保障，我们强调不得突破刑事审判与辩护的法律强制性规定，确保工作不走过场，取得实效。

二是要进一步优化机制流程。法院要第一时间识别符合通知辩护的情形，缩短通知流转时间，优化看守所会见绿色通道，推广电子阅卷等。

三是要探索专业支撑措施。对常见罪名进行普遍性辩护研究，对涉及罪与非罪、此罪与彼罪以及竞合犯等辩护重点、难点问题进行有针对性的办案指引。

四是构建共同评价机制。聚焦有形覆盖和有效覆盖的核心指标形成综合评价，针对各地区不同发展阶段，动态调整评价要素权重，形成“以评促建、以评促改”的良性循环。

此外，在辩护质量保障与队伍建设方面，建议完善跨区域律师调配机制，强化律所团队协作，针对金融、知识产权、未成年人等案件，培养专业化法律援助队伍。

胡亚斌（上海市高级人民法院刑事审判庭副庭长）认为，辩护权既是一项宪法性权利，也是被指控人面对追诉时的天然权利。《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》第20项“完善人权司法保障机制”中再次明确提出“深化推进刑事案件律师辩护全覆盖”，“深化”两字的添加，凸显了本次研讨会的重要性与时效性。聚焦全覆盖的工作机制谈三点认识：

第一，应追求什么样的全覆盖？上海是全国最早开展律师辩护全覆盖试点的地区之一。依据2017年最高院、司法部发布的《办法》[1]及当年上海高院、司法局的《实施细则》[2]所形成的模式，应称之为“附条件的全覆盖”，即“律师辩护＋值班律师法律帮助”模式。八年后，对标党的二十届三中全会《决定》关于加强人权执法司法保障的要求，值班律师本身所赋能的限制（值班律师仅有帮助权而无辩护权），决定了“附条件的全覆盖”已经难以满足新时代法治文明发展需要。应当以此为基点，尽快过渡到有形的“出庭辩护全覆盖”，即所有刑事案件都有辩护人出庭辩护，在此过程中，坚持远景谋划、高标准设计，同步或者紧密衔接式地追求“辩护质量全覆盖”。“有形”又“有效”的第三阶层的“辩护质量全覆盖”，应是契合制度初衷的“全覆盖”样本。

第二，实践中的探索感悟。今年以来，上海法院将全覆盖列入重点工作；上海高院在市政法委领导下，与市司法局多次深入交换意见，共同促推工作取得了新进展，涌现了许多优秀法援案例。期间也发现存在一些问题：首先是经费保障有待进一步加强，一定程度上制约了律师辩护全覆盖工作的有效落地。其次，鉴于速裁、简易案件的特性以及审限的制约，指定法援律师的衔接机制的便捷性有待进一步提升。第三是辩护质量有待进一步提升，一定程度影响了法律援助效果。

第三，助力破题开局的四项机制。为了巩固有形的“出庭辩护全覆盖”，积极探索形成有形又有效“辩护质量全覆盖”，好的机制保障是关键，可以从四个方面积极作为：

一是集中辩护的统筹机制。浦东法院通过“三集中”（集中指派、集中开庭、集中审核）实现简案快审，以及辩护资源的高效配置，破解了“案多人少”与“经费有限”的双重约束。

二是分层分级的辩护机制。在集中辩护分流基础上，建议依据案由性质、难易程度、审限长短等，将刑事案件分为基础层、进阶层、复杂层，分别对应不同资质的执业律师与法援薪酬，破解“能力不匹配”与“难易同酬”的问题。

三是数字改革的保障机制。全覆盖工作推进需要科技助力，如杨浦法院据此构建“法院-法援机构-律师”全流程电子化流转机制；普陀法院开发在12368平台开发律师在线阅卷功能，2025年第一季度在线阅卷率达72%。

四是辩护质量的考评机制。法院、司法行政部门、律协联合开展法援质量评估，建立普通案件常态反馈、重大案件“一案一反馈”机制，适时联合评选年度法援优秀案例，形成跨部门协同监督、联动奖励的工作闭环。

上海市浦东新区人民法院党组书记、院长朱丹提出，律师辩护作为刑事诉讼的重要组成部分，是人权司法保障的集中体现。推进刑事案件律师辩护全覆盖（下称“律师辩护全覆盖”），首先应从四个方面全面准确理解党的二十届三中全会《决定》的相关要求：

一是必须坚持党的领导。中国特色社会主义的最大优势是党的领导。只有坚持党的领导，才能确保人权司法保障坚持正确政治方向，才能统筹解决律师辩护全覆盖涉及的政法各单位相互协调配合的制度机制建设，以及相关财政支持等物质保障。

二是必须以审判为中心。以审判为中心的核心是要实现庭审实质化，通过完善控辩审三角架构制度设计，保障律师有效加入。认罪认罚协议也须接受实质化庭审检验。要通过推进律师辩护全覆盖，将人权司法保障的价值导向从审判阶段向审前延伸，促进侦查、审查起诉活动在正当程序中展开。

三是必须立足基本国情。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展不平衡、不充分的问题依然突出。推进律师辩护全覆盖在律师参与方式上、在政府财力支持上，都需要立足当前发展实际，探索建立适合我国国情的律师辩护全覆盖制度机制。

四是必须推进有效覆盖。推进律师辩护全覆盖，不仅要落实到覆盖的数量和范围上，更要落实到刑事司法质量上，落实到人权司法保障的成效上。要更加关注司法裁判有没有让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义。

去年9月，市高院党组书记、院长贾宇在浦东法院宣讲党的二十届三中全会精神时指出，上海应当在全国率先做到律师辩护全覆盖，而浦东要勇当这项改革的引领者。为此，浦东法院迅速行动，相关工作列入2025年浦东新区重点推进的改革事项。主要做法是：一是争取党政支持，共研改革路径。报请区委政法委召集相关单位共研改革方案；报请区委、区府争取政策支持和资金保障；同区司法局签订《合作框架协议》，明确目标举措。二是创新集中辩护，力促简案快办。对认罪认罚的速裁及三年以下有期徒刑的轻罪简易案件，试行将多个案件集中排期开庭并指定一名法援律师进行辩护。对于危险驾驶等微罪案件，试行集中公诉、集中辩护、集中审判相配套的审理模式。三是强化法援辩护，助推繁案精审。会同区司法局设置集中辩护和传统法援辩护分类管理的法援律师库，协助改革考评机制。四是倡导委托辩护，优化体系结构。全诉讼阶段倡导委托辩护，提高被告人委托辩护占比。

对下一步工作建议：一是强化立法保障。在刑诉法修订中将党的决议转化为立法，确立刑事案件律师辩护全覆盖基本法依据。二是依靠党政支持。在党委领导和政府支持下，进一步强化法援资金保障，加大律师培训力度，完善考评体系。三是营造良好氛围。评选宣传典型案例，营造尊重律师履职的司法环境，激励有效辩护。四是强化数字赋能。加快建设一体化办案协同平台，加强场景研发应用，赋能律师履职保障及审判质效提升。五是借力外部支撑。扩大外部资源供给，引入社会化法援基金。

黄爱武（上海市浦东新区司法局党组书记、局长）介绍了浦东新区司法局推进律师辩护全覆盖的主要做法和未来规划。主要做法有三：

一是健全制度保障，构建刑辩协同新体系。2024年11月，该局重新修订《浦东新区刑事案件法律援助全覆盖工作实施办法》，并由区委政法委统筹、公检法司五部门联合印发，实现了制度供给保障；今年年初，该局与区法院签署战略框架协议，系统化构建全覆盖的案件范围、队伍组建、工作流程、考核标准等全方位、全链条工作体系。为汲取前沿经验，该局还联合区法院赴北京市相关司法行政机关开展专题研学与深度交流。

二是赋能机制运转，打造刑案协作新模式。浦东新区以协同机制为驱动，打通信息孤岛，实现刑事援助案件告知、通知、辩护等关键节点的动态协同与实时响应。以联席会实现联动，通气会解决问题，培训会提升能力，联组学习会加强理念融合。充分发挥各政法援助站点职能作用，推行“繁简分流、快慢分道”工作模式，开通法律援助“绿色通道”，以全链条、智能化、规范化的流程再造，最大限度实现公正和规范。

三是统筹调配选育，开创援助律师发展新格局。动态扩容刑事法律援助全覆盖“人才蓄水池”，选优配强援助律师队伍，组建刑事法律援助律师库。协同区人民法院组织开展刑事辩护律师专项业务同堂培训，着力打造锤炼专业型辩护律师人才。形成全周期管理闭环，实现权益保障“零时差、高精度、强体验”，同步升级值班律师权责清单，为全覆盖工作可持续开展注入强劲动能。

关于下一步工作举措，一是聚焦关键环节，提升辩护质效。进一步优化办案流程、专业能力和资源整合，完善案件信息同步机制，确保刑事辩护案件告知、通知、辩护等各环节沟通顺畅。强化律师培训与指导，进一步规范律师会见、阅卷、辩护、结案各阶段办案要求。二是坚持问题导向，注重信息共享。探索构建政法机关间无缝衔接的信息化通道，以科技化、信息化手段实现对案件办理的全流程监管、全方位督促。三是明确职能定位，实现全流程保障。进一步完善刑事法律援助制度和相关配套机制，建议对不同阶段没有辩护人的被追诉人进行合理分类，区分性适用辩护法律援助或法律帮助援助。积极争取财政经费支持，全力做好人员队伍保障。浦东新区司法局将以高度的政治责任感和使命感，围绕刑事案件法律援助工作机制、资源配置、案件办理标准化等不断加强部门协作、提升服务保障质量。

顾永忠（中国政法大学诉讼法学研究院教授、博导、中国刑事诉讼法学研究会学术顾问、中华全国律师协会刑事专业委员会主任）就推进律师辩护全覆盖谈到两点看法：

第一，关于责任认知。从政治层面讲，这项改革最初于2017年由最高人民法院与司法部启动，至去年7月二十届三中全会决定已将其写入党的文件，成为党的意志，政法机关以及有关方面应当坚定不移地予以贯彻执行。从法律文件看，当初最高人民法院与司法部出台文件的前言明确指出，这项改革的宗旨在于“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，要求“充分发挥律师在刑事案件审判中的辩护作用，开展刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点工作”，并不是为保障认罪认罚制度而开展全覆盖（2017年的时候，认罪认罚从宽制度还处于试点阶段）。从实务角度讲，在当下认罪案件、轻罪案件占比已超85%的形势下，特别需要强调即便是认罪认罚案件，也不能没有律师参与，也应该有律师全覆盖。近年来已有不少当事人认罪认罚的案件，经法院审理作出无罪处理，这其中有一些就是全覆盖试点期间律师介入案件并提出无罪辩护的。

第二，关于实现路径。通过参加本次研讨会，了解到上海这项改革的整体成效显著，尤其是浦东的做法：对进入审判阶段的案件，浦东法院一律指派律师出庭为被告人辩护，不再安排值班律师只是为被告人提供法律帮助，实现了真正意义上审判阶段律师辩护全覆盖；同时，浦东根据律师所办案件的疑难复杂程度包括被告人认罪与否，以及律师办案付出精力、时间的不同，向律师支付不同的办案补贴。应该说，在司法资源尚不充分、难以给所有没有委托辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供律师辩护的条件下，浦东的这两项做法都是具有创新意义、可复制推广的重要经验：一是把律师辩护全覆盖的重点放在审判阶段。国际上通行的公正审判标准强调审判阶段需保障被告人获得律师辩护，我国宪法与刑事诉讼法也着重强调保障审判阶段的被告人获得辩护的权利。当然，也要逐步实现对侦查阶段和审查起诉阶段的犯罪嫌疑人能够获得律师的辩护。但是，在司法资源尚不能完全满足的情况下，优先保障审判阶段的被告人获得律师辩护至关重要，浦东在审判阶段实现律师辩护全覆盖（而非仅依靠值班律师），符合改革试点的初衷，符合公正审判的国际标准，也满足了被告人的真实需求。二是根据案件具体情况向律师支付差异性的办案补贴。首先，这符合经济规律。多劳多得、少劳少得是基本分配原则，世界上发达国家律师收费以及向法援律师支付补贴一般都是按小时计算。我国法律援助起步时采用的计件制，其实不符合经济规律，也不符合案件本身相互之间存在着很大差异的实际情况。在此情形下，对法援律师支付差异化补贴不仅合情合理，也有助于解决在一定时期内法律援助经费不足的问题。其次，这样做也符合司法规律。最高人民法院一直强调，对复杂疑难、被告人不认罪的案件需精审细审，自然需要投入更多时间与精力，法官、检察官及律师均是如此；而对认罪案件、轻罪案件，可采用简易程序审理。目前对此类案件推行集中审理方式，不仅有利于提高办案效率，而且也可以弥补律师办理单一案件补贴减少的损失。总之，在司法规律要求下，不能平均分配司法资源包括律师资源，浦东的做法值得肯定。

郭魏（最高人民法院研究室律师工作联络处处长）提出，“律师辩护全覆盖”的主体是律师，无论是扩大律师辩护覆盖面，还是推动有形辩护转向有效辩护，都依赖于律师的充分履职。最高人民法院首次设立的律师联络专门机构——律师工作联络处，主要职责就是服务和保障律师依法、规范履职。

首先，设立律师联络工作专门机构是时代所需、实践所需。习近平总书记指出，律师队伍是依法治国的一支重要力量。《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》明确提出，“健全律师执业权利保障制度”。张军院长反复强调，律师是法官的朋友，要构建法官与律师“亲”不逾矩、“清”不远疏的良性互动关系。当前，律师权利保障与规范执业状况总体良好，但也存在一些问题与不足。例如，在案多人少情况下，对律师辩护与代理意见的权利保障需进一步加强；也仍有极个别律师违规炒作案件、与法官不正当接触交往等。设立律师联络工作专门机构，旨在深入践行习近平法治思想、推进人民法院涉律师工作改革，旨在持续优化律师执业环境，强化人权司法保障。

其次，需坚持权利保障与规范并重。保障律师权利与规范律师行为“一体两面”，两者是对立统一、相辅相成的关系，需一体谋划、一体推进：既要引导法官熟知并尊重律师权利，正确行使审判权与庭审指挥权；也要引导律师依法规范诚信执业，恪守职业道德与执业纪律。“保障”与“规范”的最终目的一致、价值多重，既是维护当事人与律师权利，也是促进司法公正、提升司法公信力，更是维护社会公益、保障法律实施。

最后，律师联络工作专门机构的职能重在“政策研究”与“联络沟通”。律师工作联络处的职责较多，最主要的有两个方面：一是政策研究与制度完善职能，近期将推动出台保障律师依法履职、规范律师执业活动的指导意见，聚焦解决实践中的新老问题。二是横向与纵向联络沟通职能，将联合院内有关部门，加强与最高人民检察院、公安部、司法部、全国律协等单位的横向联系，以及与地方各级法院的纵向联系，协同开展联合调研、维权处置等工作，既建立“防火墙”，又架起“沟通桥”，推动中国特色社会主义法律职业共同体建设。

注释：

[1]最高人民法院、司法部联合引发《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（司发通［2017］106号）。

[2]上海市高级人民法院、市司法局联合印发《关于刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施细则》。

素材提供丨刑事审判庭

会议整理丨陈玮、黄一笛、张欣悦

本版摄影丨董雪皓

责任编辑 丨周丹彤

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