重大职务犯罪案件指定管辖的制度化规范化路径

重大职务犯罪案件指定管辖的制度化规范化路径

内容摘要：重大职务犯罪案件实行指定管辖是反腐败斗争工作的惯例，监察体制改革以来，《监察法》规定的监察指定管辖与《刑事诉讼法》规定的审判指定管辖既有联系又有区别，商请指定管辖成为连接两者的法定程序。在监察机关具有法定管辖权而司法机关没有法定管辖权或者需要变更管辖权的情况下，商请指定管辖往往导致异地审理。公正优先、兼顾效率原则是指定管辖的价值追求，有必要根据该原则，对重大职务犯罪案件指定管辖的利弊进行全面衡量，并提出完善的对策建议。在肯定这一“中国方案”积极意义的基础上，明确界定案件类型、保证法院的实质审查、保障当事人的合法权利、审慎确定管辖地方，先通过司法解释等规范性法律文件予以规范化、再通过立法修改予以制度化，从而促进反腐败斗争的规范化法治化正规化。

关键词：指定管辖 商请指定管辖 异地审理 重大职务犯罪案件

指定管辖是法定管辖的例外，在职务犯罪案件办理中适用最为广泛。重大职务犯罪案件实行指定管辖伴随着争议之声不断发展定型。自监察体制改革以来，职务犯罪案件实行指定管辖有了新变化，尤其是监察指定管辖与审判指定管辖如何通过商请指定管辖实现有效衔接成为新课题。上述问题均亟待全面系统的分析研究。本文拟从商请指定管辖程序切入，深入分析重大职务犯罪案件指定管辖机制，提出予以完善的对策建议。

一、重大职务犯罪案件指定管辖的必要性分析

当前，重大职务犯罪案件实行指定管辖、异地审理成为新常态。《刑事诉讼法》和《监察法》分别规定审判指定管辖和监察指定管辖，《监察法实施条例》明确商请指定管辖作为连接两者的程序机制。

（一）现实需求

改革开放以来，重大职务犯罪案件指定管辖经历了从无到有、发展、成熟的三个阶段，目前已形成了较为固定的做法。

第一阶段（1978-2001年），实行法定管辖。这一阶段的职务犯罪案件基本上是在被告人犯罪地、工作地或者居住地审判。例如，1982年，广东省海丰县委原书记、汕头市地委政法委员会原副主任王仲贪污、受贿案，在广东汕头市中级人民法院审理；1999年，湖北省原副省长孟庆平受贿案，在湖北武汉市中级人民法院审理；2000年，浙江省委原常委、宁波市委原书记许运鸿受贿案，在浙江杭州市中级人民法院审理；等等。

第二阶段（2001—2012年），逐步实行指定管辖。职务犯罪案件指定管辖的探索滥觞于2001年的辽宁“慕马案”（因沈阳市原市长慕绥新、沈阳市原副市长马向东涉案而得名）。据报道，在沈阳办理马向东案时，马向东妻子通过各种关系网干扰案件办理，对案件的正常侦查、审理产生了巨大干扰。为切断马向东及其妻子的外界关系网，中纪委决定对章亚非实行“双规”，并与司法机关协商决定将马向东一案实行异地审理。马向东案被指定到江苏南京管辖后，马向东的态度发生重大转变，主动向司法机关交代案情，因此被牵扯出的涉案人员达122人，其中62人被移送司法机关，根据最高人民法院指定，江苏南京、辽宁抚顺等地7个中级人民法院同时审理。①后司法机关推动异地审理向制度化方向发展，将影响大的职务犯罪案件扩大指定管辖适用范围。对原中管干部职务犯罪案件原则上跨省异地审理，大部分案件指定到北京、山东、天津等地的法院审理。例如，2004年，贵州省委原书记刘方仁受贿案，指定到北京市第二中级人民法院审理；2006年，安徽省政协原副主席王昭耀受贿、巨额财产来源不明案，指定到山东济南巿中级人民法院审理；2008年，中央政治局原委员，上海市委原书记陈良宇受贿、滥用职权案，指定到天津市第二中级人民法院审理；等等。对原厅局级干部职务犯罪案件原则上本省跨市异地审理，但也有个别案件跨省异地审理。例如，黑龙江省绥化市委原书记马德受贿案，指定到北京市第二中级人民法院审理，原因是其检举揭发了田凤山和韩桂芝。

第三阶段（2012年至今），普遍实行指定管辖。党的十八大以来，随着中央反腐败力度的不断加大，一大批腐败分子纷纷落马，重大职务犯罪案件在原则上实行指定管辖、异地审理的基础上，指定管辖地域不断扩大。例如，2015年，国务院国有资产监督管理委员会原主任、党委副书记蒋洁敏受贿、巨额财产来源不明、国有公司人员滥用职权案，指定到湖北汉江市中级人民法院审理；2022年，辽宁省政协原副主席薛恒受贿、利用影响力受贿案，指定到内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院审理；等等。其中，原中管干部职务犯罪案件指定管辖地域主要呈现下列特点：：一是除了西藏、新疆以外，其他省、自治区、直辖市法院都承担了审理工作。二是北京、天津、山东等地法院的审理数量仍然靠前。三是省会城市中级人民法院审理数量居多，但也有不少其他地级市中级人民法院承担审理工作。四是一些条件较好的中级人民法院审理了多个案件，但有的中级人民法院系第一次承担审理工作。不过，也有个别案件没有实行异地审理，如辽宁省人民政府原党组成员、副省长郝春荣受贿案，上级法院指定辽宁大连市中级人民法院审理。

由此可见，在目前的实践中，重大职务犯罪案件实行指定管辖、异地审理已经成为惯例。职务犯罪案件经过指定管辖后原则上实行异地审理，但是指定管辖并不必然意味着异地审理。不过，异地审理系原先具有管辖权的地方基于某些特殊原因不适合行使管辖权而变更管辖，往往需要通过指定管辖引起，且需要经过有关机关之间的沟通协商。

（二）法律依据

指定管辖一直以来都是《刑事诉讼法》规定的管辖种类，对职务犯罪案件实行审判指定管辖具有法律依据。1979年《刑事诉讼法》第二十一条规定：“上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。”1996年《刑事诉讼法》第二十六条、2018年《刑事诉讼法》第二十七条延续了该规定。监察体制改革以前，侦查指定管辖在《刑事诉讼法》中没有明确规定，而只存在于作为司法解释的《人民检察院刑事诉讼规则》②中，明显层级较低。

自监察体制改革以来，原属于检察机关的职务犯罪侦查权基本上转变成监察机关的调查权，监察指定管辖在《监察法》中得到了明确规定。《监察法》第十七条第一款规定：“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。”由此可见，目前职务犯罪案件的审判指定管辖和监察指定管辖分别具有《刑事诉讼法》和《监察法》的法律依据，但起诉指定管辖尚未具有明确法律依据。与之相比，其他案件的指定管辖就只有审判指定管辖具有《刑事诉讼法》的依据，而侦查指定管辖并不具有明确的法律依据。

同时，《监察法实施条例》第二百二十一条、第二百二十二条规定了商请指定管辖程序，从而设置了监察指定管辖和审判指定管辖的衔接端口。但是，这并不意味着商请指定管辖只存在于监察体制改革以后，只意味着以《监察法实施条例》为分界线，商请指定管辖正式成为法律程序。

实践中，需要商请指定审判管辖的职务犯罪案件主要包括以下几种类型：

第一，监察机关根据级别管辖调查的职务犯罪案件，可能需要商请人民法院审判指定管辖。《监察法》第十六条第一款、《监察法实施条例》第四十五条、第四十六条第一款至第三款规定监察机关按照管理权限与属地管辖相结合的原则，实行分级负责制，并划分各级监察机关调查职务违法犯罪的管辖范围。由此可见，监察机关级别管辖主要是按照公职人员行政级别及其所属辖区，从而形成了主要依据公职人员行政身份等级实行监察管辖。而《刑事诉讼法》第二十条至第二十三条规定的级别管辖主要是按照案件性质严重程度，与罪名性质、可能判处刑罚轻重等有关。这就导致监察管辖与审判管辖不一致的情形，需要商请指定管辖。其中，对于“小官巨贪”案件，监察管辖的依据是“小官”，而审判管辖的依据是“巨贪”，导致两种管辖出现错位。例如，A县财政局科长王某受贿上亿元，监察管辖由A县监察机关负责；由于王某可能被判处无期徒刑以上刑罚，审判管辖应当由中级人民法院负责，有关法院就应当指定A县法院的上级中级人民法院管辖。与之相对，对于厅局级公职人员职务犯罪案件，即使其犯罪行为可能不会被判处无期徒刑以上刑罚，一般也会认定为在本地区具有重大影响，指定到中级人民法院审判管辖。

第二，监察机关根据地域管辖的职务犯罪案件，可能需要商请人民法院审判指定管辖。《监察法实施条例》第四十六条第三款规定了地方各级监察委员会可以依法管辖工作单位在本辖区内的有关公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪案件。由此可见，监察机关属地管辖主要是依据被调查人工作单位所在地。同时，《监察法实施条例》第四十九条第一款规定“双管”（工作单位在地方、管理权限在主管部门）公职人员一般按照“谁主管谁负责”原则实行监察管辖。实践中，一般优先考虑由公职人员工作单位所在地的地方监察机关管辖。而根据《刑事诉讼法》第二十五条的规定：刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。由此可见，刑事诉讼的地域管辖以犯罪地为主，居住地为辅。如果被调查人工作单位所在地不是犯罪地或者被告人居住地，需要监察机关商请指定管辖。

第三，监察机关调查的职务犯罪关联案件，可能需要商请人民法院指定审判管辖。根据《监察法实施条例》第二百二十四条第一款的规定，对于涉嫌行贿犯罪、介绍贿赂犯罪或者共同职务犯罪等关联案件的涉案人员，移送起诉时一般应当随主案确定管辖。具体来说，一定时期内涉及同一系统、同一领域或者存在其他关联的系列案件，一般集中由审理主案的法院或者其辖区法院管辖，从而确保认定事实的一致性与定罪量刑的均衡性。据此，监察机关可以管辖关联案件，但是并不意味着对应的人民法院有权审判管辖。例如，A县委原书记陈某受贿案，经省监察机关指定Ｂ县监察机关调查，后由B县法院的上级法院指定到Ｂ县法院审理；B县监察机关在办案过程中又发现王某向陈某行贿，虽然Ｂ县监察机关有权调查王某行贿案，但是Ｂ县法院对王某行贿案并没有法定管辖权，仍然需要Ｂ县法院的上级法院指定到B县法院审理。

第四，对于监察机关追加犯罪嫌疑人、被告人的，需要商请人民法院指定审判管辖。根据《监察法实施条例》第二百二十三条第二款的规定，对于经人民检察院指定管辖的案件需要追加犯罪嫌疑人、被告人的，监察机关应当再次商请人民检察院办理指定管辖手续，不能简单以之前指定管辖手续代替。因为根据刑事诉讼原理，管辖的效力只能及于因某一犯罪行为而产生的具体案件，不能延伸至其他自然人。③

在前三种类型下，《监察法》规定的监察指定管辖突破了《刑事诉讼法》规定的级别管辖和地域管辖，商请指定管辖往往导致职务犯罪案件的异地审理。本文的讨论也主要聚焦于实行指定管辖、异地审理的情形，尤其是前两种类型中导致异地审理的情形。

二、职务犯罪案件指定管辖的程序性分析

实践中，职务犯罪案件指定管辖尤其是商请指定管辖程序在启动条件、操作流程等方面已经形成了较为固定的做法。

（一）启动条件

监察指定管辖与审判指定管辖之间既有联系又有区别，两者并非完全的一一对应关系。根据《监察法》第十七条第一款的规定，监察指定管辖一般适用于两种情形：一是对于原本属于自己管辖的监察事项，上级监察机关可以将其指定给所辖的下级监察机关管辖。二是对于原本属于其所辖的下级监察机关管辖的监察事项，上级监察机关可以指定给其所辖的其他监察机关管辖。《监察法实施条例》将监察指定管辖具体扩展为四种情形：一是管辖有争议的。根据《监察法》第十六条第三款的规定，两个以上监察机关对监察事项均有管辖权，或者管辖权不明确的，都可能发生管辖权争议，由其共同的上级监察机关确定。二是指定管辖有利于案件公正处理的。这主要是指被调查人在当地有较大影响，案件办理可能受到干扰，或者当地监察机关、司法机关的负责人员存在需要回避的情形，如果由当地监察机关管辖，可能会影响案件的公正处理。三是下级监察机关报请指定管辖的。比较常见的是，监察机关的派驻监察机构、监察专员对于涉嫌职务犯罪案件，因案情重大、复杂，或者因自身未被授予调查期限，报请派出机关将相关案件指定其下级监察机关管辖。四是其他有必要指定管辖的。这是指兜底情形，例如，根据《监察法实施条例》第五十条的规定，承办案件的监察机关认为涉及尤隶属关系的其他监察机关的监察对象由其一并调查更为适宜的，可以报请有权决定的上级监察机关指定管辖。④

与之相比，《刑事诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》规定的审判指定管辖一般适用于三种情形：一是审判管辖不明的案件。二是出于各种原因，有管辖权的下级法院不宜或不能审理的，上级法院指定下级法院将案件移送其他法院审判。例如，有管辖权的审判机关因案件涉及本单位领导需要回避或者涉及单位利益等原因，不宜行使管辖权的。三是管辖有争议的案件。对于管辖权发生争议且协商不成的，由争议的法院分别层报共同的上级法院指定管辖。

由此可见，监察指定管辖与审判指定管辖并非完全一致，前者并不必然引起后者，后者也并不必然需要前者引起，即监察指定管辖并不必然都导致审判指定管辖，需要审判指定管辖的案件也并非都需要监察指定管辖。只有在监察机关具有法定管辖权而有关司法机关没有法定管辖权或者需要变更管辖权的情况下，监察机关才需要考虑启动商请指定管辖。⑤

（二）操作流程

实践中，职务犯罪案件商请指定管辖程序具有独特的操作流程，主要体现在以下几个方面。

第一，关于商请指定管辖的方式，应当实行“同级协商”。所谓“同级协商”是指监察机关与同级人民检察院、人民检察院与同级人民法院协商有关指定管辖程序事宜，从而解决实践中监察管辖与起诉管辖、审判管辖普遍不对等的问题。就具体负责部门来说，由监察机关的案件审理部门、检察机关的公诉部门、人民法院负责职务犯罪审理的刑事审判庭，协商办理指定管辖事宜。依法确定起诉管辖、审判管辖后，还应当遵循“同级移送”方式，监察机关将案件移送同级人民检察院审查起诉，人民检察院向同级人民法院提起公诉。

根据《监察法实施条例》第二百二十一条、第二百二十二条的规定，上级监察机关指定或者交由下级监察机关进行调查，依法需要指定起诉、审判管辖的案件，应当在移送起诉前由该上级监察机关与同级人民检察院、人民法院协商指定管辖事宜。地方监察机关办理的职务犯罪案件及其关联案件，需要跨越本辖区指定起诉、审判管辖的，由承办案件的监察机关在移送起诉前与同级人民检察院协商，由同级人民检察院层报有权决定的人民检察院商请同级人民法院办理。对于被调查人既涉嫌职务犯罪又涉嫌其他犯罪，监察机关与公安机关、人民检察院等机关分别管辖的互涉案件，调查、侦查终结前，监察机关应当与其他办案机关协商，并与同级人民检察院沟通，确定并案审查起诉的人民检察院及相关事宜，避免导致重复商请指定管辖或者指定管辖冲突。⑥

第二，关于商请指定管辖的形式，应当要求“规范统一”。所谓“规范统一”是指商请指定管辖应当附有关材料，确定审判指定管辖应当采取统一样式。对于监察机关商请指定管辖的材料，根据《监察法实施条例》第二百二十一条第二款的规定，商请指定管辖函应当附案件基本情况，对于被调查人已被其他机关立案侦查的犯罪认为需要并案审查起诉的，在发函时一并进行说明。

对于人民法院确定指定审判管辖的载体，应当根据指定审判管辖的不同阶段采取不同的形式。在调查阶段，对于人民检察院的商请指定管辖函，人民法院应当采取指定管辖复函的形式，同时抄送下一级法院，并对下一级法院采取指定管辖函的形式。在审查起诉阶段，人民检察院提起公诉的，人民法院应当将指定管辖决定书分别送达被指定管辖的人民法院和其他有关的人民法院。例如，Ａ省Ｂ巿原副市长甲受贿案，A省监委通过省检察院商请指定管辖到Ａ省C中级人民法院，省高级人民法院先回复省检察院“关于甲受贿案指定管辖事的复函”，同时抄送C中级人民法院，同时对C中级人民法院发出“关于甲受贿案指定管辖事的函”；再在Ｃ市检察院提起公诉后，向C 中级人民法院下达“关于甲受贿案指定管辖决定书”。

第三，关于商请指定管辖的次数，应当坚持“一案一次”。所谓“一案一次”是指商请指定管辖应当逐案商请、分别办理，不能一次对多案进行集中指定管辖。⑦监察机关或者人民检察院以一份商请函同时商请多个案件指定管辖事宜的，人民法院应当建议其重新分案商请。换言之，每个案件的商请指定管辖应当分别办理，不能相互替代。

实践中，检察机关商请指定管辖内容与起诉指控内容存在不完全一致的情况时有发生。一是指控主体的变化。上文已经讨论过，对于指控主体增加的，需要再次商请指定管辖。这里只讨论指控主体减少的情形。例如，检察机关在商请指定管辖函中提出，对A公司及其法定代表人李某追究单位行贿罪的刑事责任，但在起诉书中仅指控李某涉嫌构成单位行贿罪。二是指控罪名的变化。例如，检察机关在商请指定管辖函中提出，对刘某追究受贿罪、利用影响力受贿罪的刑事责任，但在起诉书中仅指控刘某涉嫌构成受贿罪。三是指控数额的变化。例如，检察机关在商请指定管辖函中提出，赵某涉嫌受贿600万元，但在起诉书中指控赵某涉嫌受贿800万元。之所以发生商请指定管辖与起诉指控不一致，一是由于留置期有限，监察机关往往就调查清楚的事实先办理商请指定管辖，后又调查清楚其他事实，再在移送审查起诉时予以补充或变更。二是在办案过程中，对事实证据的收集、对法律适用的判断可能发生变化。在上述情形下，只有审级管辖发生变化的，才需要再次商请指定管辖。再如，在商请指定管辖时，人民检察院表述的受贿数额只可能判处有期徒刑，人民法院复函同意将案件指定管辖到某基层人民法院审理，而起诉书指控的受贿数额可能导致判处无期徒刑以上刑罚，这就需要人民法院将案件的指定管辖由基层人民法院调整至中级人民法院。不过，即便不再需要办理商请指定管辖手续，检察机关一般也应当书面或者口头说明发生变化的原因和作出变更的情况。也就是说，人民法院对检察机关的复函并不具有确定性，指定管辖决定书才具有最终确定性。

第四，关于商请指定管辖的层级，应当实行“一指到底”。所谓“一指到底”是指商请指定管辖应当直接确定案件的审理法院，而不是指而不定。对此，有观点认为，越级指定管辖实际上变相剥夺了被越级单位的案件管辖指挥权。⑧笔者认为，如果实行逐级指定，则可能会发生二次指定乃至三次指定，继而造成逐级审查、逐级协调，同时导致指定管辖过多过滥，从而严重影响诉讼效率。⑨例如，对于中管干部职务犯罪案件，可以由最高人民法院指定中级人民法院管辖，关联案件可以由最高人民法院直接指定到基层人民法院管辖。某省原副省长李某受贿案，中央纪委国家监委通过最高人民检察院商请最高人民法院指定到某省某中级人民法院管辖，其中的关联案件王某向李某行贿案，最高人民法院可以直接指定该中级人民法院下辖的某基层人民法院管辖。

在商请指定管辖中，审判指定管辖的层级与监察指定管辖、审判指定管辖的次数之间存在精神暗合。根据《监察法实施条例》第四十八条第四款的规定，被指定的下级监察机关未经指定管辖的监察机关批准，不得将案件再行指定管辖。发现新的职务违法或者职务犯罪线索，以及其他重要情况、重大问题，应当及时向指定管辖的监察机关请示报告。为了防止随意层层指定，保证案件质量，被指定的下级监察机关未经指定管辖的监察机关批准，原则上不得将案件再次指定管辖。⑩鉴于此，虽然《刑事诉讼法》并未对指定管辖的次数作出限制性规定，但从防止指定管辖随意性角度出发，原则上禁止重复指定管辖，即在同一诉讼阶段中，除非第一次指定管辖存在明显错误，否则不应对案件再次指定管辖。（11）

三、职务犯罪案件指定管辖的全面审视

重大职务犯罪案件指定管辖、异地审理一直以来存在“支持说”“反对说”两种针锋相对的观点，需要进行整体、全面、理性分析。笔者倾向于赞成“支持说”，同时承认，职务犯罪案件指定管辖尤其是商请指定管辖程序还存在不少问题。

（一）利弊辨析

一直以来，对于重大职务犯罪案件实行指定管辖、异地审理的争议不断，下面进行逐一辨析。

第一，重大职务犯罪案件指定管辖、异地审理是否促进办案公正?质疑理由是转移管辖中包含的利益追求，可能产生一种新的、特殊类型的腐败。（12）但是，截至目前，尚未有实证研究显示出现了该种情形。同时，由于监察机关、检察机关、审判机关在办理职务犯罪案件时存在互相制约关系，人民法院亦可对商请指定管辖进行审核把关，实行指定管辖、异地审理导致新的腐败的风险较小。

实践证明，实行指定管辖、异地审理能够通过程序公正保证实体公正。涉案公职人员在案发当地往往具有较大的权力影响力和社会关注度，实行指定管辖、异地审理最显而易见的优势在于排除地方干扰、消除公众疑虑、防止舆论炒作、避免打击报复。值得注意的是，通说观点认为，通过变更案件管辖机关，实现本地司法机关的集体回避，可以有效消除社会公众对司法机关中立性和超然性的合理疑虑，这是在当前我国司法环境不甚理想的情况下权衡利弊后做出的一种正确选择。（13）笔者认为，上述观点难免失之偏颇。涉案公职人员的“关系网”不仅可能干扰审判机关，同样也可能干扰监察机关和检察机关；回避不仅包括本地审判机关的回避，也包括本地监察机关和检察机关的回避。因此，实行指定管辖、异地审理不是仅仅因为司法机关的中立性尚不理想，而是监察机关、检察机关的中立性也难免让人有所怀疑。

第二，重大职务犯罪案件指定管辖、异地审理是否降低办案效率?质疑理由是实行指定管辖、异地审理导致办案成本增加、办案效率低下。有观点认为，异地审判是一个较为复杂的系统工程，异地调查取证、异地羁押、异地起诉、异地审理等问题都需要耗费一定的司法成本，对办案经费短缺的欠发达地区来说将造成沉重的财政负担。（14）笔者认为，这种观点表面上看具有合理性，但从整体上看则未必完全准确。如果开始不实行异地办理，一旦案件办理不下去，可能导致“钱没少花还办不成事”的局面，再变更管辖将耗费更多的办案资源。尤其是在需要集体回避的情形下，如果一审阶段没有实行指定管辖、异地审理，那么二审阶段还不得不再启动指定管辖、异地审理。在王成忠民事枉法裁判案中，吉林辽源市中级人民法院的原民事法官王成忠涉嫌民事枉法裁判，辽源市中级人民法院将该案指定到辽源市西安区人民法院管辖。一审宣判后，吉林辽源市中级人民法院进行二审。二审庭审中，王成忠及其辩护人提出回避申请，吉林辽源市中级人民法院书面报请吉林省高级人民法院指定管辖，后吉林省高级人民法院将该案指定到通化市中级人民法院二审审理。该案虽未启动商请指定管辖程序，但为如何完善商请指定管辖提供了可供思考的样本。

实证研究结果显示，重大职务犯罪案件实行指定管辖、异地审理会大大改变腐败官员的心理预期，改变在本地审理情形下腐败分子因幻想被同伙或背后靠山“捞出来”或者“轻惩”“免予处罚”而选择抗拒到底的态度，使其更加倾向于坦白和立功。（15）近年来，不少腐败分子被查处后，主动交代犯罪事实、检举揭发其他腐败分子犯罪，导致突破不少窝案串案，从而在整体上节约了反腐成本，推进了反腐进程。

第三，重大职务犯罪案件指定管辖、异地审理是否冲击法定管辖?质疑理由是实行指定管辖、异地审理冲击法定管辖。笔者原则上对此观点持保留态度，实行指定管辖、异地审理并不违反法律规定。如前所述，《监察法》《刑事诉讼法》在规定法定管辖的同时也规定指定管辖，即使《监察法》突破了《刑事诉讼法》关于地域管辖、级别管辖的一般规定，同样也具有法律依据。

有观点认为，指定管辖的本质是“人定法官（法院）”，而非“法定法官（法院）”，可能与法治精神相冲突。（16）有观点建议，可以采取“异地法官当地审”模式，逐渐过渡到法定管辖为主，指定管辖为辅。（17）笔者认为，对于“法定法官”的原则和精神，不能过于机械理解。徒法不足以自行，指定管辖无疑需要人来操作，但并不能据此就武断地推定认为其违背法治原则。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第十四条规定：“一、所有的人在法庭和裁判所前一律平等。在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯……”然而，实证研究显示，与本地审理相比，异地审理并不会影响腐败惩罚的严厉性，却会显著增加腐败惩罚的确定性。（18）这就足以说明异地审理的法庭是合格的、独立的和无偏倚的。“异地法官当地审”的观点忽视了我国司法权系中央事权的属性，无论是本地法官还是异地法官，都是代表国家行使审判权，都是依据相同的法律进行裁判，都是进行公正审理。如果照此观点，那么审理国家级领导干部职务犯罪案件又如何选择“异地法官”呢?因此，在“实践反对理论”的情形下，不宜机械固守理论，否则就难免有削足适履之嫌；相反，应当适当丰富创新理论，以期更好地指导实践。

（二）主要问题

然而，必须承认的是，职务犯罪案件商请指定管辖还存在诸多问题，主要体现在以下几个方面。

第一，案件类型缺乏明确标准。哪些重大职务犯罪案件需要通过商请指定管辖实行指定管辖、异地审理，法律没有明确规定。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国刑事诉讼法》的解释》第二十条第二款虽然将上级法院指定管辖的案件类型限定在“由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院审判更为适宜的”情形，以防止不当适用。但是，“更为适宜的”判断标准并不清晰，仍然难以解决案件类型过于随意甚至泛化的问题。实践中做法并不完全一致：对于局级以上领导干部职务犯罪案件，原则上需要跨省或者跨市审理，但也有个别案件并未异地受理，例如，郝春荣案在大连市中级人民法院审理，海南高院原副院长张家慧案在海南市第一中级人民法院审理。对于局级以下领导干部职务犯罪案件，是否需要跨县审理则做法各异，不少地方对原县处级领导干部职务犯罪案件实行跨县审理，甚至将原乡镇主要领导干部的案件跨县审理，但也有地方并未跨县审理。上述做法不仅在各省级行政区内不一致，而且在具体个案中也不一致。

第二，管辖地方缺乏明确标准。如何确定管辖地方，法律和司法解释没有明确规定。实践中做法也不完全一致，办案条件、联系强弱、案件数量、经济利益、队伍锻炼等都是确定管辖地方的考量因素。其中，办案条件、联系强弱、案件数量等系显性因素，经济利益、队伍锻炼等则是隐性因素。例如，一些地区办案经费不足，愿意通过办理大要案将涉案财物没收上交后变相返还办案单位，从而增加收入，缓解财政压力，甚至由此产生了“争指定”的情况。但是，究竟哪个或者哪些因素起决定性作用，并未形成统一规则，只能根据具体个案进行具体判断。

第三，衔接机制不够畅通。对于监察机关启动商请指定管辖的时间，实践中做法不一，有的是在调查终结后，有的是在调查基本完成即将结束时，有的是在监察指定管辖后调查过程中，等等。同时，有的监察机关在商请指定管辖时就已经明确提出交给某地检察机关管辖，甚至已经先行邀请异地检察机关提前介入。如果人民法院不同意商请指定管辖的意见，那么监察机关和检察机关就难免处于尴尬地位。因此，从一定程度上说，前面的监察指定管辖会“绑架”后续的审判指定管辖。同时，根据《监察法实施条例》第二百二十一条第二款的规定，监察机关一般应当在移送起诉20日前，将商请指定管辖函送交同级人民检察院。该规定已经为检察机关办理商请指定管辖案件预留了一定时间，但由于办理商请指定管辖环节众多、周期较长，人民检察院移送人民法院商请指定管辖函的时间往往偏晚，导致人民法院办理指定审判管辖的时间紧张，容易出现收到商请指定管辖函就被催办，或者发现留置日期即将到期不得不急办的情况。因此，商请不及时往往导致人民法院难以进行充分实质审查，甚至沦为走形式。同时，人民法院不同意商请指定时，则需要不同机关之间的沟通协调，但如何进行沟通协商尚缺乏明确规则，办理起来往往耗时较长，将不可避免地导致诉讼成本的提高。

第四，权利保障不够充分。当前的商请指定管辖程序本质上是行政化处理而非诉讼化处理，体现强烈的职权主义特征。有关机关之间在封闭的、不公开的、非对抗的情形下进行沟通协商，当事人及其辩护人无法参与其中，缺乏必要的救济措施。由于《刑事诉讼法》及相关司法解释没有明确规定当事人的管辖申请权和异议权，当事人既不能提前主动向有关机关申请管辖地方，也不能在有关机关确定管辖地方后提出异议，从而不仅使当事人的合法权利得不到有效保障，而且使案件审理的公正性受到怀疑。与之相比，域外的做法一般是在打击犯罪时兼顾保障人权。例如，在美国刑事诉讼中，通常由被告人提起改变审判地的动议，从而保证在有大规模的审前宣传或者强烈的公众偏见从而很难选择公正的陪审团的情况下，被告人能够获得公正和公平的审判。（19）因此，从某种程度上说，我国对职务犯罪实行指定管辖、异地审理更多的是为了服务于打击犯罪，从而导致保障人权偏弱。

重大职务犯罪案件指定管辖、异地审理一直以来存在“支持说”“反对说”两种针锋相对的观点，需要进行整体、全面、理性分析。笔者倾向于赞成“支持说”，同时承认，职务犯罪案件指定管辖尤其是商请指定管辖程序还存在不少问题。

（一）利弊辨析

一直以来，对于重大职务犯罪案件实行指定管辖、异地审理的争议不断，下面进行逐一辨析。

第一，重大职务犯罪案件指定管辖、异地审理是否促进办案公正?质疑理由是转移管辖中包含的利益追求，可能产生一种新的、特殊类型的腐败。（12）但是，截至目前，尚未有实证研究显示出现了该种情形。同时，由于监察机关、检察机关、审判机关在办理职务犯罪案件时存在互相制约关系，人民法院亦可对商请指定管辖进行审核把关，实行指定管辖、异地审理导致新的腐败的风险较小。

实践证明，实行指定管辖、异地审理能够通过程序公正保证实体公正。涉案公职人员在案发当地往往具有较大的权力影响力和社会关注度，实行指定管辖、异地审理最显而易见的优势在于排除地方干扰、消除公众疑虑、防止舆论炒作、避免打击报复。值得注意的是，通说观点认为，通过变更案件管辖机关，实现本地司法机关的集体回避，可以有效消除社会公众对司法机关中立性和超然性的合理疑虑，这是在当前我国司法环境不甚理想的情况下权衡利弊后做出的一种正确选择。（13）笔者认为，上述观点难免失之偏颇。涉案公职人员的“关系网”不仅可能干扰审判机关，同样也可能干扰监察机关和检察机关；回避不仅包括本地审判机关的回避，也包括本地监察机关和检察机关的回避。因此，实行指定管辖、异地审理不是仅仅因为司法机关的中立性尚不理想，而是监察机关、检察机关的中立性也难免让人有所怀疑。

第二，重大职务犯罪案件指定管辖、异地审理是否降低办案效率?质疑理由是实行指定管辖、异地审理导致办案成本增加、办案效率低下。有观点认为，异地审判是一个较为复杂的系统工程，异地调查取证、异地羁押、异地起诉、异地审理等问题都需要耗费一定的司法成本，对办案经费短缺的欠发达地区来说将造成沉重的财政负担。（14）笔者认为，这种观点表面上看具有合理性，但从整体上看则未必完全准确。如果开始不实行异地办理，一旦案件办理不下去，可能导致“钱没少花还办不成事”的局面，再变更管辖将耗费更多的办案资源。尤其是在需要集体回避的情形下，如果一审阶段没有实行指定管辖、异地审理，那么二审阶段还不得不再启动指定管辖、异地审理。在王成忠民事枉法裁判案中，吉林辽源市中级人民法院的原民事法官王成忠涉嫌民事枉法裁判，辽源市中级人民法院将该案指定到辽源市西安区人民法院管辖。一审宣判后，吉林辽源市中级人民法院进行二审。二审庭审中，王成忠及其辩护人提出回避申请，吉林辽源市中级人民法院书面报请吉林省高级人民法院指定管辖，后吉林省高级人民法院将该案指定到通化市中级人民法院二审审理。该案虽未启动商请指定管辖程序，但为如何完善商请指定管辖提供了可供思考的样本。

实证研究结果显示，重大职务犯罪案件实行指定管辖、异地审理会大大改变腐败官员的心理预期，改变在本地审理情形下腐败分子因幻想被同伙或背后靠山“捞出来”或者“轻惩”“免予处罚”而选择抗拒到底的态度，使其更加倾向于坦白和立功。（15）近年来，不少腐败分子被查处后，主动交代犯罪事实、检举揭发其他腐败分子犯罪，导致突破不少窝案串案，从而在整体上节约了反腐成本，推进了反腐进程。

第三，重大职务犯罪案件指定管辖、异地审理是否冲击法定管辖?质疑理由是实行指定管辖、异地审理冲击法定管辖。笔者原则上对此观点持保留态度，实行指定管辖、异地审理并不违反法律规定。如前所述，《监察法》《刑事诉讼法》在规定法定管辖的同时也规定指定管辖，即使《监察法》突破了《刑事诉讼法》关于地域管辖、级别管辖的一般规定，同样也具有法律依据。

有观点认为，指定管辖的本质是“人定法官（法院）”，而非“法定法官（法院）”，可能与法治精神相冲突。（16）有观点建议，可以采取“异地法官当地审”模式，逐渐过渡到法定管辖为主，指定管辖为辅。（17）笔者认为，对于“法定法官”的原则和精神，不能过于机械理解。徒法不足以自行，指定管辖无疑需要人来操作，但并不能据此就武断地推定认为其违背法治原则。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第十四条规定：“一、所有的人在法庭和裁判所前一律平等。在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯……”然而，实证研究显示，与本地审理相比，异地审理并不会影响腐败惩罚的严厉性，却会显著增加腐败惩罚的确定性。（18）这就足以说明异地审理的法庭是合格的、独立的和无偏倚的。“异地法官当地审”的观点忽视了我国司法权系中央事权的属性，无论是本地法官还是异地法官，都是代表国家行使审判权，都是依据相同的法律进行裁判，都是进行公正审理。如果照此观点，那么审理国家级领导干部职务犯罪案件又如何选择“异地法官”呢?因此，在“实践反对理论”的情形下，不宜机械固守理论，否则就难免有削足适履之嫌；相反，应当适当丰富创新理论，以期更好地指导实践。

（二）主要问题

然而，必须承认的是，职务犯罪案件商请指定管辖还存在诸多问题，主要体现在以下几个方面。

第一，案件类型缺乏明确标准。哪些重大职务犯罪案件需要通过商请指定管辖实行指定管辖、异地审理，法律没有明确规定。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国刑事诉讼法》的解释》第二十条第二款虽然将上级法院指定管辖的案件类型限定在“由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院审判更为适宜的”情形，以防止不当适用。但是，“更为适宜的”判断标准并不清晰，仍然难以解决案件类型过于随意甚至泛化的问题。实践中做法并不完全一致：对于局级以上领导干部职务犯罪案件，原则上需要跨省或者跨市审理，但也有个别案件并未异地受理，例如，郝春荣案在大连市中级人民法院审理，海南高院原副院长张家慧案在海南市第一中级人民法院审理。对于局级以下领导干部职务犯罪案件，是否需要跨县审理则做法各异，不少地方对原县处级领导干部职务犯罪案件实行跨县审理，甚至将原乡镇主要领导干部的案件跨县审理，但也有地方并未跨县审理。上述做法不仅在各省级行政区内不一致，而且在具体个案中也不一致。

第二，管辖地方缺乏明确标准。如何确定管辖地方，法律和司法解释没有明确规定。实践中做法也不完全一致，办案条件、联系强弱、案件数量、经济利益、队伍锻炼等都是确定管辖地方的考量因素。其中，办案条件、联系强弱、案件数量等系显性因素，经济利益、队伍锻炼等则是隐性因素。例如，一些地区办案经费不足，愿意通过办理大要案将涉案财物没收上交后变相返还办案单位，从而增加收入，缓解财政压力，甚至由此产生了“争指定”的情况。但是，究竟哪个或者哪些因素起决定性作用，并未形成统一规则，只能根据具体个案进行具体判断。

第三，衔接机制不够畅通。对于监察机关启动商请指定管辖的时间，实践中做法不一，有的是在调查终结后，有的是在调查基本完成即将结束时，有的是在监察指定管辖后调查过程中，等等。同时，有的监察机关在商请指定管辖时就已经明确提出交给某地检察机关管辖，甚至已经先行邀请异地检察机关提前介入。如果人民法院不同意商请指定管辖的意见，那么监察机关和检察机关就难免处于尴尬地位。因此，从一定程度上说，前面的监察指定管辖会“绑架”后续的审判指定管辖。同时，根据《监察法实施条例》第二百二十一条第二款的规定，监察机关一般应当在移送起诉20日前，将商请指定管辖函送交同级人民检察院。该规定已经为检察机关办理商请指定管辖案件预留了一定时间，但由于办理商请指定管辖环节众多、周期较长，人民检察院移送人民法院商请指定管辖函的时间往往偏晚，导致人民法院办理指定审判管辖的时间紧张，容易出现收到商请指定管辖函就被催办，或者发现留置日期即将到期不得不急办的情况。因此，商请不及时往往导致人民法院难以进行充分实质审查，甚至沦为走形式。同时，人民法院不同意商请指定时，则需要不同机关之间的沟通协调，但如何进行沟通协商尚缺乏明确规则，办理起来往往耗时较长，将不可避免地导致诉讼成本的提高。

第四，权利保障不够充分。当前的商请指定管辖程序本质上是行政化处理而非诉讼化处理，体现强烈的职权主义特征。有关机关之间在封闭的、不公开的、非对抗的情形下进行沟通协商，当事人及其辩护人无法参与其中，缺乏必要的救济措施。由于《刑事诉讼法》及相关司法解释没有明确规定当事人的管辖申请权和异议权，当事人既不能提前主动向有关机关申请管辖地方，也不能在有关机关确定管辖地方后提出异议，从而不仅使当事人的合法权利得不到有效保障，而且使案件审理的公正性受到怀疑。与之相比，域外的做法一般是在打击犯罪时兼顾保障人权。例如，在美国刑事诉讼中，通常由被告人提起改变审判地的动议，从而保证在有大规模的审前宣传或者强烈的公众偏见从而很难选择公正的陪审团的情况下，被告人能够获得公正和公平的审判。（19）因此，从某种程度上说，我国对职务犯罪实行指定管辖、异地审理更多的是为了服务于打击犯罪，从而导致保障人权偏弱。

四、职务犯罪案件指定管辖的完善路径

指定管辖制度的价值目标主要是追求公正，并且是在坚持“公正优先、兼顾效率”原则的前提下追求公正。因而，完善职务犯罪指定管辖尤其是商请指定管辖程序的目的在于促进办案公正、提高办案效率。

（一）基于促进办案公正考虑的路径完善

完善职务犯罪案件指定管辖应当通过合理划定指定范围、凸显审判中心、明确保障诉讼权利，从而促进办案公正。

第一，明确界定案件类型。建议明确规定适用于职务犯罪案件的属人管辖条款，作为地域管辖的例外。基于上文所分析的跳出领导干部“权力范围”等考量，为了实现刑事司法的最佳利益，可以参考军人犯罪由军事法院审理的有关规定，对特定级别或者特殊身份领导干部的职务犯罪案件原则上实行指定管辖、异地审理。其一，根据特定级别领导十部的权力影响力尤其是对办理职务犯罪案件可能造成的不当干扰，原中管干部职务犯罪案件，原则上跨省异地审理；原司局级干部职务犯罪案件，原则上跨市异地审理，必要时也可以跨省异地审理；原县处级主要干部职务犯罪案件，原则上跨县异地审理。其中，“四大班子”成员等原县处级主要干部的权力影响力往往会辐射到职务犯罪案件办理机关。根据中央纪委国家监委的有关统计，2023年，全国监察机关全年共立案62．6万件，其中，中管干部87人、厅局级干部3456人、县处级干部2．7万人、乡科级干部8．9万人；立案现任或原任村党支部书记、村委会主任6．1万人。（20）据此可以大体推断，在移送司法的职务犯罪案件中，中管干部、厅局级干部、县处级干部的人数所占比例仍然很小。如果将适用范围扩大到县处级以下干部，则难免过于宽泛；如果将适用范围仅限于省部级干部，（21）则难免过于狭窄。其二，根据特殊身份尤其是监察机关、检察机关、审判机关等工作人员，考虑到其更容易不当干扰职务犯罪案件办理，原则上实行指定管辖、异地审理。（22）根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第十八条的规定，有管辖权的人民法院因案件涉及本院院长需要回避或者其他原因，不宜行使管辖权的，可以请求移送上一级人民法院管辖。不过，该规定仅针对本院院长需要个人回避的情形，未明确针对法院等有关机关需要集体回避的情形。因此，有必要针对特殊身份作出单独规定。

第二，保证法院的实质审查。建议明确规定商请指定管辖案件由人民法院进行实质审查，并行使最终决定权。其一，确保办理商请指定管辖的时间。监察机关和检察机关应当坚持“统筹把握”，及时高效移送商请指定管辖材料，避免匆忙指定管辖导致把关不严，防止出现“人到期却不知移给谁”的问题。有观点认为，监察机关可以创新设计指定异地调查，同步商请检察机关、审判机关指定司法管辖。（23）该观点不无道理，尤其是对于办理期限紧张的案件而言，监察机关可以考虑在犯罪事实基本调查清楚时就启动商请指定管辖程序，并非一定要等到调查终结后。同时，人民检察院在收到监察机关的商请指定管辖函后，应当及时处理、尽快送交人民法院。对于留置期限即将到期等特殊情况，可以提前沟通商请指定管辖事宜，确保在留置期限届满前办理完毕。其二，明确法院对商请指定管辖具有最终决定权。实践中，人民法院即使对商请指定管辖地存在不同看法，但考虑到维护关系、保障效率等因素，往往被动接受“既定事实”。有观点建议，可以考虑建立监察管辖预决制度。（24）笔者不赞成这种观点。审判权专属于人民法院，审判权的本质是裁判权，人民法院既可以对实体问题进行裁判，也可以对程序问题进行裁判。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第二百一十九条第一款第一项规定，人民法院对提起公诉的案件审查后，认为不属于本院管辖的，应当退回人民检察院。这就意味着在管辖这一程序问题上，人民法院享有裁判权。当前，我国正在推进以审判为中心的诉讼制度改革，管辖是庭审的前提，对于商请指定管辖案件，人民法院有权在庭前程序中进行司法审查，且这种审查是实质性的而非形式性的。实践中，上级法院收到商请指定管辖函后，可以听取下一级法院相关业务部门负责同志的意见，逐级征求商请指定法院意见，最后综合衡量商请指定法院是否适宜审理。如果下一级法院认为商请指定法院不适宜审理相关案件，且辖区内没有其他合适法院，上级法院应当与同级人民检察院充分沟通，建议其指定其他地区并重新商请指定审判管辖。如果下一级法院认为商请指定法院不适宜审理相关案件，但辖区内有其他合适法院，应当同时请下一级法院与同级检察机关协商后选择合适的法院；上级法院应当与同级人民检察院事先沟通后，回复建议变更指定法院或者建议重新商请指定审判管辖，并及时通报下一级人民法院。在商请指定法院确实不适宜审理且协商不一致的情形下，应由法院最终决定管辖法院。（25）换言之，在尊重法院指定管辖决定权的基础上，要尽量保持审判指定管辖和监察指定管辖的一致性。上级法院不同意商请指定管辖地法院的，一般需要具有合理可靠理由。例如，关联案件没有随主案商请指定管辖的，除特殊情况外，上级法院原则上不予同意，建议重新商请指定审判管辖，由主案管辖法院或者其辖区法院管辖关联案件。

第三，保障当事人的合法权利。建议明确赋予当事人对职务犯罪案件的异地审理申请权和异议权，将指定管辖的封闭性、不公开性、非对抗性改变为开放性、公开性、对抗性，以诉权制约行政权。其一，赋予当事人异地审理申请权。当事人对管辖地有关机关公正办理职务犯罪案件存在需要集体回避等合理怀疑的，可以提出异地审理的书面申请，一并提供证据予以证明。对于当事人提出的异地审理申请，有关机关应当受理、认真审查后处理、及时答复当事人，并将其纳入程序性制裁的对象。（26）其二，赋予当事人异地审理异议权。根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第二百二十八条的规定，审判人员在庭前会议中可以就是否对案件管辖有异议向控辩双方了解情况，听取意见。有观点认为，“可以”的表述使当事人提出的管辖异议往往受到忽视。（27）建议参考《民事诉讼法》第一百三十条的规定，指定管辖决定书应当及时告知当事人，允许当事人在规定时间内提出管辖权异议，一并提供证据予以证明。对于当事人提出的管辖权异议，有关机关应当受理且进行审查后处理，并构建相应的救济途径。（28）

（二）基于公正优先兼顾效率考量的路径完善

完善职务犯罪案件商请指定管辖应当综合考虑办案条件、联系强弱、案件数量等因素审慎确定管辖地，从而提高办案效率。

第一，关于办案条件，一般应当采取“正向甄别、反向排除”的方式予以甄别。其一，商请指定地法院的权威性应当不至于影响案件的公正审理。对于被调查人的主要犯罪地、主要任职地、出生地、成长地、主要涉案单位和涉案人所在地等不适宜管辖的情形，一般应当被排除作为商请指定地。例如，在李某某受贿案中，商请指定管辖地系被告人出生地和成长地，亲朋故旧众多，社会关系盘根错节，上级法院没有指定该地法院审理。值得注意的是，并非与被告人有关系的地方应当一律予以排除，应当根据是否影响公正审理进行实质判断。例如，籍贯地不属于不宜管辖的情形。在张某某受贿案中，张某的籍贯系山东省某县，但出生地和成长地系东北某省某县，考虑到张某在籍贯地没有多少实际影响，可以指定到山东某市法院审理。同时，对于不适宜管辖地的范围，还应当主要根据被告人的行政级别及其实际影响力来判断。笔者建议：对于省部级领导干部，原则上以省为范围；对于中央机关的司局级领导干部，可以以省为范围，对于地方的厅局级领导干部，则可以以地级市为范围；对于中央机关的处级以下领导干部，一般没有必要以省为范围，对于地方的县处级以下领导干部，则可以以县为范围。其二，商请指定地法院的软件和硬件应当达到职务犯罪案件的审理要求。在软件方面，合议庭组成人员应当政治可靠、业务精通、经验丰富、作风过硬、廉政过关，讲操守、讲奉献、能战斗、敢担当、守纪律。合议庭组成人员必须没有廉政方面的问题，避免出现因职务违法违纪犯罪而影响案件正常审理或者产生负面舆情。审判长一般应当是经验丰富的法官、庭长、副院长甚至院长；合议庭成员必须是员额法官。例如，在张某某受贿案中，考虑到该案在全国具有重大影响，上级法院没有同意由刑庭庭长作为审判长，而要求主管刑事审判的副院长担任审判长。在硬件方面，审理法院的审判设施、羁押场所应当符合要求，对不符合要求的硬件设施要抓紧督促改造完善。例如，在赵某某受贿案中，商请指定管辖地的审理法院没有成熟的硬件条件，其办公场所都是租用的，上级法院没有指定该地法院审理。

第二，关于联系强弱，一般应当根据便利诉讼进行选择。便利诉讼是任何管辖方式的基本遵循，指定管辖当然概莫能外。其一，遵循相邻原则。在对职务犯罪案件实行指定管辖时，应当首选与主要犯罪地经济社会发展水平和法治文明发展程度处在同一水平线或者相近水平线的相邻地区进行审理；如果有多个地区符合该条件，则应当选择最近地区进行审理。这一做法不但能够更好保证量刑均衡，而且能够更便于调查取证、案件移送、旁听作证、提押还押等，从而更好地提高诉讼效率。（29）例如，广东省委原常委、广州市委原书记万庆良在广西南宁市中级人民法院受审，云南省委原书记秦光荣在四川成都市中级人民法院受审，距离较近就是一个重要的考虑因素。其二，遵循最密切联系原则。最密切联系原则来源于德国法学家萨维尼提出的“法律关系本座说”，主张在解决国际私法领域适用法律的冲突时，应当根据法律关系的产生、变更、消灭所关联的时空，选择与该法律关系最密切的法律作为准据法。指定管辖也应当尽可能遵循最密切联系原则。（30）对于上级机关在办理职务犯罪案件时从下级机关抽调部分人员参与前期调查工作的，或者有关下级机关已经和正在办理相关案件的，上级机关一般应当从便利公正、提高效率的角度出发，将案件指定到参与前期调查工作的或者已经和正在办理相关案件的下级机关相对应的同级法院管辖。

第三，关于案件数量，一般应当根据合理的人案比进行判断。其一，商请指定地区的办案数量尤其是职务犯罪案件数额应当匹配办案能力，不宜过于饱和导致不堪重负。例如，个别省区市已经承担了许多中管干部职务犯罪大要案的审理工作，甚至没有能力审理本地区的职务犯罪案件，这就要注意防止出现“鞭打快牛”的现象，根据办案资源合理调配办案数量。也正因如此，近年来，随着职务犯罪查处人数不断增加，被指定范围也逐渐扩大，不少法院都是第一次审理原中管干部职务犯罪案件。其二，商请指定法院的相关刑事审判庭所承办案件数量以及上级法院指定其管辖的案件数量，不能超出其承办能力。例如，某直辖市中级人民法院近年来正在连续承担多个职务犯罪大要案审理工作，如果再有大要案商请指定到该院审理，那么不妨指定到该直辖市的另一个中级人民法院审理。这样更有利于当地监察机关和检察机关移送案件，节省办案资源。

第四，关于排序先后，一般应当根据公正优先兼顾效率综合决定。监察体制改革以前，检察机关曾对此有所考虑。根据2013年《人民检察院直接受理立案侦查职务犯罪案件管辖规定》第十条、第十三条的规定，上级人民检察院应当优先指定侦查的顺序依次为：与犯罪嫌疑人工作单位所在地相邻近的人民检察院；根据上级人民检察院的指派，参与案件前期调查的人民检察院或者发现该犯罪线索或者正在办理相关案件的人民检察院；其他适宜办理该案件的人民检察院。倘若推定相邻地区有关机关的办案条件都符合要求，那么上述排序无疑是合理的。当然，在此基础上再增加案件数量、经济利益、队伍锻炼等作为考量因素，则更加符合现实情况。

立法为实践提供了法律依据，实践反过来应当推动立法的丰富发展。实践中，职务犯罪案件实行指定管辖、异地审理经历了“萌芽”“开花”阶段，现已到了“结果”阶段。但是，立法上，关于指定管辖的法律条文仅有数条，无疑过于单薄。建议采取“两步走”的方式：第一步，在司法解释等规范性法律文件中予以细化规范化，完善商请指定管辖程序相关规定，规范操作流程，健全衔接配合，强化制约监督。第二步，在《刑事诉讼法》立法中予以体系化制度化，弥补立法漏洞，增加规定起诉指定管辖，形成覆盖职务犯罪案件办理流程的体系，同时增加规定侦查指定管辖，形成覆盖其他犯罪案件办理范围的类型；确立重大职务犯罪案件以指定管辖为原则，明确有关机关指定管辖的范围、标准、审查等，赋予当事人权利，防止自由裁量权随意滥用。

五、结语

法治现代化需要充分发掘“本土资源”，注重运用中国智慧解决中国问题。实行指定管辖是我国办理重大职务犯罪案件的基本经验，是契合我国国情的办案模式，是符合我国司法规律的有效方案，是反腐败制度的独特风景线。实践证明，重大职务犯罪案件实行指定管辖已经从早期的无奈选择、权宜之计变为当前的积极选择、一般做法，具有旺盛的生命力，且整体运行良好，取得了较好的政治效果、社会效果和法律效果。商请指定管辖程序已经成为衔接监察指定管辖和审判指定管辖的有效途径，虽然还存在这样那样的问题，但是这些问题不应成为否定其合法性和合理性的借口，对此，我们应当给予更多理解和包容，并不断进行提升和完善。唯有不断加强职务犯罪案件指定管辖的制度化规范化，才能推进反腐败斗争工作的规范化法治化正规化。