陈法钧 | 行政机关自我纠错的反思与推进

作者简介：陈法钧，北京大学法学院博士研究生。文章来源：《山东行政学院学报》2025年第4期，转自山东行政学院学报公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

行政机关自我纠错可以为法所容许，其限度在于法安定性原则与依法行政、公共利益、私人利益等价值的场景化权衡调和。我国的行政机关自我纠错存在制度载体规范层级低、非主动自我纠错对法院依赖性强、主动自我纠错常引发纠纷、纠错程序缺乏严格规范流程且随意性较强等弊病。应当明确行政机关具有自我纠错的法定职责，同时避免“自我纠错权”的增权式概念，确立行政机关为履行自我纠错职责而具备的操作性职权；以自我纠错的共同功能体系化统合撤销、补正、转换、重开等相关程序，分别确定这些纠错方式的法律效果。在此基础上，围绕“限制”与“支持”两条基本线索完成对我国行政机关自我纠错的制度建构，前者包括明确主动自我纠错条件限制、构建自我纠错程序约束、加强自我纠错监督救济；后者则指向立法确认自我纠错职责与职权、完善外部协作式自我纠错机制、做实自我纠错正向激励。

一、问题的提出

近年来，行政争议实质性化解逐渐成为我国行政法治和法治政府建设领域的中心议题，在行政诉讼之外、之前实质性地解决行政争议备受重视，行政复议以及行政争议调解、和解等非诉讼争议解决方式被放在了前所未有的重要位置，以行政诉讼为重心与核心的行政救济法研究观念也发生了显著转向。在这一背景下，一些地方法律部门和行政法学者关注到行政机关对自身行政行为的纠错活动，并以“行政机关自我纠错”“行政行为自我纠正”“行政机关自我纠正”“行政纠错行为”“行政主体自我纠正”“行政主体自我纠错”“违法行政行为自我纠正”“违法行政行为的行政自纠”等不同名称建立制度或者开展研究 。

行政机关自我纠错近期的热度与近年来兴起的行政争议实质性化解热潮有关。自我纠错乃是因被奉为实质化解争议和诉源治理的“灵丹妙药”而受推崇，但在此之前，行政机关自我纠错、行政机关“改变”自身已作出的行政行为常常是被行政法学者警惕和限制的对象，换言之，行政机关自我纠错并不是仅有促进争议化解的正向价值，它本身也可能成为行政争议和纠纷的来源，这种潜在的负面作用并不会因为提倡行政争议实质性化解的背景环境而消除。可见，讨论我国行政机关自我纠错的制度设计，必须将支持鼓励与规范约束放到同等重要的位置，形成一套区分性的制度构造，而这是既有研究的不足之处。

在当前的制度实践中，“行政行为自我纠正”是被全国多地采用的称谓，然而，该名称语义不够清晰、合理。一方面，“行政行为”本身作为法律事实并不能自我纠正，只有作为法律主体的行政机关才能纠正其行政行为，故该名称在语词结构上不尽合理；另一方面，纠正应当以出错为前提，而该名称并未点出“待纠正”的行政行为仅限于错误行政行为，对于普通的行政相对人而言有欠清晰。一些地方使用的“行政机关行政行为自我纠正”和“行政机关自我纠正行政行为”则过于冗长。相比之下，“行政机关自我纠错”语义结构合理、清晰，表意简洁明了，并足以同行政复议相区别，是最为适宜的名称。同时，以“行政行为作出机关和纠错机关的同一性”为立足点，行政机关自我纠错与“行政纠错行为”“行政行为纠错”等说法的区分便得以明晰。

一、行政机关自我纠错的理论反思

当前，行政机关自我纠错主要还存在三个方面的理论问题有待厘清辨明，一是其合法性与容许性如何定性，二是如何界定其法律性质，三是其与行政行为撤销、补正、废止、撤回、程序重开等概念的关系如何区分，下分述之。

（一）行政机关自我纠错的合法性与容许性

行政机关自我纠错意味着行政机关重新处理并改变自己此前做出的、已生效的行政行为，这首先面临着突破行政行为确定力原理的拷问。行政行为确定力中的实质确定力强调行政行为在生效后对其作出主体的约束力，要求非经法定程序不得变更，它也因此被称为“不可变更力”。以所改变的对象进行区分，自我纠错可以分为“改变意思表示内容”和“不改变意思表示内容”两种类型，后者指的是行政机关对其意思表示的“表达错误”或者程序进行修正，可能挑战行政行为确定力原理的主要是前者。行政行为确定力原理来源于法的安定性原则，是对法院判决确定力的参照模仿，法的安定性并不意味着法律规范和法律关系的永恒不变、永不可变，正如同制定法可以被修改、错误判决可以被法院通过法定程序重审纠正，行政行为确定力只是“限制”和“约束”而非“禁止”行政机关改变自身的已生效行政行为。如果将行政行为确定力绝对化，禁止行政机关改变已生效行政行为，将导致不可忽视的负面影响。一方面，负担性行政行为如果在经过复议、诉讼期限后才被发现存在错误，将没有纠正违法状态、挽救行政相对人权益的可能；另一方面，如果行政机关错误地作出了授益性行政行为，若不存在与该行为有法律上利害关系的行政相关人或者行政相关人并未寻求法律救济，则行政机关错误授益导致的公共利益损失将无法挽回。既然作为行政行为确定力背后之价值根基的法安定性只是一种可以在法律判断过程中被权衡“最佳实现程度”的价值原则，那么，行政行为确定力本身也就不可能是不可权衡、不可舍弃的绝对价值。进一步地，即使是普通法上的“禁止反言”或者私法上的诚实信用原则也并非绝对化的，对于存在瑕疵例如重大误解的意思表示，仍有依照法律加以改变、取消的空间。此外，行政法上行政机关错误意思表示的自我撤销无需回溯私法的意思表示规则，而是可在公法框架内解决。

我国法律中直接涉及行政机关自我纠错的主要有两个法律条文。一是《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第75条第2款，规定“行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正”；二是《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第69条，规定在五类条件下，“作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可”，以及“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”。二者分别运用“改正”和“撤销”的表述，从负担性行政行为和授益性行政行为两个角度，表明了我国法律对于行政机关自我纠错的承认。国内外关于“行政自制”的一些研究也论证了行政机关纠正自身错误行为的可欲性。由此可见，行政机关自我纠错并非不能为法律和现代行政法治所容许，目前更需要的是，承认和正视任何一次行政机关自我纠错都造成了对行政行为确定力原则以及法安定性原则的突破和挑战，都意味着在法律判断的权衡中将这项重要的行政法价值原则置于劣势地位、置于其他价值之后，并基于此探讨行政机关自我纠错的边界与限度。

（二）“职权”抑或“职责”：行政机关自我纠错的法律性质

自我纠错到底是行政机关的法定职权、权力，还是行政机关的法定职责、义务？相应地，行政机关是否拥有名为“自我纠错权”的行政法权力？自我纠错的启动是否以利害关系人的请求为前提？自我纠错又应如何在行政行为的类型谱系中安置？对于这些问题，既有相关研究或忽视略过、未予重视，或混沌处理，笼统地认为行政机关既负有依法纠错的行政职责，也享有自我纠错的行政权力，而对此种“职责”与“职权”的性质、内涵及它们的关系逻辑未能恰当厘清。

在上述《行政处罚法》第75条中，关于行政机关在发现自身行政行为错误后的作为义务使用了“应当”的表述，行政处罚是最为典型的负担性行政行为，可以由此推而广之地认为，对于负担性行政行为，如果存在错误，则行政机关负有自我纠错的职责，应当主动改正，原则上不存在裁量“是否改正”的空间。2023年修订的《行政复议法》第32条则针对“在场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚”，规定了行政机关在收到行政相对人通过其提交的行政复议申请后应当及时处理，认为需要维持的方转送复议。这一条文进一步表明了行政机关对于错误的负担性行政行为具有自我纠错的职责。而在《行政许可法》第69条中，对于行政机关自我纠错的作为义务使用了“应当”和“可以”这两种不同的表述，前者基本对应行政相对人无过错的情形，后者对应行政相对人有过错的情形。可见，在授益性行政行为场景下，行政机关对于是否纠正“非行政相对人过错导致的”错误行政行为拥有裁量空间；对于是否纠正“行政相对人过错导致的”错误行政行为则没有裁量空间，而是必须纠错。

国内外均有学者认为，行政机关作出某种行政行为的权力即隐含了撤销该行政行为的权力，“某一完整的具体行政权力本身就包含了作出权和撤销权等”，只不过这种权力受到法安定性和信赖保护等原则的限制。然而，这种视行政机关改变自身行政行为为“当然权力”的观点违反了现代法治的基本原理，一方面，法律主体的意思表示一旦到达另一法律主体，除非满足法律规定的特殊情形，否则一般不能自行撤销、擅自“反言”；另一方面，即使承认行政机关不受平等主体间意思表示规则的约束，承认行政机关有权单方对公民作出行政行为，但行政行为一旦作出，就形成了包含权利义务内容的行政法律关系，这种行政法律关系随即成为法秩序的一部分，行政机关并不当然具有处分它的权力，相反，行政机关受到整体法秩序的严格约束。现代行政法治对行政机关改变自身行为的容许，逻辑在于先承认行政机关自我纠错的必要性和积极作用，进而确认行政机关自我纠错的职责，再授予行政机关为了履行自我纠错职责而需具备的相应职权。王青斌以“形式构造为行政职权，实质构造为行政职责”来界定行政撤销，这一观点存在两方面问题，一是它以“行政机关当然享有对自身行政行为的撤销权”来证明行政撤销是行政机关的职权，根据上文分析，其理论前提无法成立；二是其对“职权—职责”与“形式—实质”组合对应关系对分析论述不甚清晰，未能准确揭示为何职权是形式、职责是实质。在权责一体、权责统一的现代行政法治下，行政机关行使任何职权在本质上都是履行其法定职责，事实上，王青斌也运用了这一分析框架来界定行政备案，可见，这一框架更像是一把“万能钥匙”，只是提供了思考行政撤销以及行政机关自我纠错性质的初步线索。

对于行政机关自我纠错而言，职责是其内在属性与核心意涵，由于行政职责并不能直接用于影响行政相对人的权利义务，既不能改变已生效行政行为赋予行政相对人的权利，也无法取消已设定的义务，因此需要赋予行政机关自我纠错活动以“职权行使”的形式，从而实现变动行政法律关系的效果。那么，“职责—职权”在此种含义上是“内核—外观”或者“目的—手段”的关系，本质上，自我纠错职权乃是为了履行纠错职责而配置的工具。

行政机关在授益性行政行为场景下裁量“是否纠错”的法律授权，不宜被简单地视为“自我纠错权”，这是因为，依照法律，行政机关对于自身的错误行政行为有着概括性、普遍性的纠正职责，而法律中关于行政机关“可以”纠错的授权，只是允许了行政机关在负有纠错职责与义务的基础上就公共利益、相对人权利以及依法行政原则等进行实践场景化的权衡调和，换言之，此种权衡建立在普遍性、前提性的自我纠错职责之上。那么，如果经过权衡，判定自我纠错对于公共利益、行政相对人利益等并不构成重大损害，则行政机关依法应当进行自我纠错。由此，行政机关自我纠错本质上是行政机关的法定职责和义务，这其中还蕴含着行政机关应行政相对人请求乃至社会监督而进行自我纠错的责任。“自我纠错权”的概念片面强调了行政机关选择是否进行自我纠错、选择是否改变自身已生效行政行为的权力，将行政机关自我纠错与作出原行政行为（例如行政处罚等）的行政管理权等量齐观，放大了自我纠错的“裁量性”，与行政机关自我纠错的职责本质不尽相符，且与行政行为确定力的张力更为凸显，故自我纠错权概念并不可欲。进一步地来讲，由于自我纠错行为均是基于已有的行政行为而产生，与被纠正行政行为在所调整的内容层面属于同一个行政管理领域、同一种行政法律关系，故在行政行为类型的划分上，应当根据自我纠错行为所对应的被纠正行政行为的类型，来确定纠错行为的类型属性以及其所须遵循的行政法律规范。

（三）行政机关自我纠错与撤销、补正、废止、撤回等的关系

行政机关自我纠错是一个以“功能”为界定依据的概念范畴，是“行政机关作出的、旨在纠正自身错误行政行为的一类行政行为”之总称。换言之，只要某个行政行为符合“行政机关为纠正自身错误行政行为而作出的行为”之属性，其便属于自我纠错行为。在我国成文法上，与自我纠错相关的最典型、最主要行政法（学）范畴是行政行为的“撤销”，如前文所重点提及的《行政许可法》中的“撤销行政许可”。至于其他国家与地区的行政法上，则有行政程序重开、瑕疵行政行为补正、瑕疵行政行为转换等行政程序法概念。对于行政行为撤销、补正等与自我纠错的关系，国内一些学者认识到，自我纠错包括了多种不同的方式，而“产生行政争议的行政行为因瑕疵与存续时间不同对应了不同的纠错方式”，适用补正、行政撤销、行政程序重开等纠错方式都分别对应着不同的具体条件。行政机关依法对自身已生效行政行为的改变可以分为两种性质截然不同的情形，一是改变“做出时合法但事后因故不再合法”的行政行为，二是改变“做出时即不合法”的行政行为，自我纠错无疑便是后者，前者的典型则是行政行为的撤回与废止。因此，在行政机关依法改变自身已生效行政行为的诸种行政程序中，撤销、补正、转换、行政程序重开属于自我纠错的方式，变更、撤回、废止则不属于自我纠错。至于一些行政法学论著以及行政案件裁判文书中多有提及的“违法行政行为治愈”和“瑕疵行政行为治愈”则不应当被视为一种行政程序活动或者行政机关自我纠错方式，而应当被理解为自我纠错中补正程序、转换程序所能产生的一种法律后果。

另有研究者提出了“行政撤销权”的概念。然而，从规范和保障行政机关依法运用行政撤销程序来处置自身违法行政行为的目的来看，建构“行政撤销权”是不必要的，而且建构行政撤销权就意味着要进一步建构行政补正权、转换权、行政程序重开权等，将导致叠床架屋、概念冗杂，乃至泛化和扩大化了行政权力的范畴。相对更优的方案，是完成对行政机关自我纠错制度的理论建构，以自我纠错的“共同功能”体系化统合行政撤销、行政行为补正、行政行为转换、行政程序重开等相关程序，使得它们均能以自我纠错为制度基础，同时不偏离它们作为行政程序的本来面目，以更好加强对行政机关的规范和约束。

二、行政机关自我纠错的实践检视

行政机关自我纠错既是行政机关所作出的一类行政法上的行为，也可以被认为是行政法领域的一项法律制度。因此，可以通过观察行政机关自我纠错相关的制度建设、行政行为作出、行政行为司法救济等几个方面，综合运用“制度视角”与“行为视角”，检视法律实践中的行政机关自我纠错。

（一）制度载体多为地方党委法治建设议事协调机构办事机构规范性文件

在现代法治国家中，一项法律制度特别是公法制度的性质、功能及运作逻辑等特征与其形式载体密切相关。目前，国内出台行政机关自我纠错制度的地方所采取的制度形式，多为由当地中国共产党党委的“法治建设议事协调机构”的办事机构制发规范性文件，例如，中共南通市委全面依法治市委员会办公室印发《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》及其配套工作指引、相关问答、典型案例。

多地以党委议事协调机构的办事机构为建立行政机关自我纠错制度的主体主要有三个原因。一是行政机关自我纠错牵涉行政机关、审判机关乃至检察机关、监察机关，在我国法律与政治现实中，居于这些国家机关之上并能起统筹协调指导之效的主体，除了作为国家权力机关的人民代表大会，便只有党委，鉴于地方人大进行地方立法的难度较大、成本较高且后期调整修改较难，由地方党委出台规定就成了当前客观条件下一个较为高效、便利的选择。二是由地方党委法治建设议事协调机构的办事机构发文规定行政机关自我纠错，意味着行政机关自我纠错制度具有了党内规范性文件的属性，可以在一定程度上代表地方党委的意志，由此具备较强的政治性，从而能够更好推动行政机关、法院等相关主体将行政机关自我纠错制度付诸实施。三是地方党委法治建设议事协调机构的办事机构通常设在当地司法行政部门，其人员亦多由司法行政机关工作人员充任，故其能凭借司法行政机关承担政府法制工作、行政复议与应诉工作所积累的专业素养和信息，对行政机关自我纠错相关事宜形成较为直观、深入、系统的认知和理解，基本可以胜任该领域的制度建构工作。

在法治中国和法治政府建设的语境下，采用这种制度形式推行自我纠错的局限性亦十分显著。一是法律效力缺乏，在行政法律活动中直接适用存在困难，党内规范性文件并非《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）中规定的国家法律渊源，故这些规定不具备《立法法》意义上的法律效力，不能作为行政行为的直接法律依据，也不能作为司法机关后续审查和监督行政机关纠错行为合法性的法律依据。二是无法赋予公民行政法上的权利义务，行政相对人、行政相关人并不能凭借以党内规范性形式发布的行政机关自我纠错规定来主张或者行使行政上的请求权等法律权利，这也制约了行政机关自我纠错制度的权利救济功能。三是位阶层级相对较低，制度刚性相对欠缺，党内规范性文件即使是在党的规则制度体系中也低于党内法规，且地方党委议事协调机构办事机构的地位层级明显低于地方党委本身，这便难言其高于地方行政机关、审判机关等国家机关，导致此类规范性文件权威性、影响力存在局限，另外，相应的法律责任规定通常不足，难以通过建构相应的“罚则”保障该制度的法律化运行，且地方党委议事协调机构缺乏执法、执纪权限与能力，也不利于行政机关自我纠错制度的落实。四是受制于党内规范性文件的性质和篇幅等因素，这类行政机关自我纠错规定往往并不能一步到位地构建起具备细致性、周密性、可操作性的行政法规则体系，其专业性尚难以同真正的现代行政程序法规范比肩。

（二）启动方式上，非主动自我纠错多为法院受案后移交

当前，我国行政机关自我纠错的实践运行呈现明显的“法院主推”和“法院依赖”特征，与制度建设者和研究者所期待的“行政机关自己主动改”存在落差。按照行政机关自我纠错的制度建设者与研究者的设想和期待，行政机关自我纠错应当发展为行政诉讼、行政复议、信访举报以外的一套行政争议解决机制。而要成为一套相对独立的行政争议解决机制，一个基础性、前提性的条件是具备不仰赖、不依靠乃至不牵涉其他既有行政争议解决机制的全过程、全环节独立工作机能。然而，当前行政机关自我纠错制度的运行实况却并未达到此种期待，其中一个颇为突出的表现是，行政机关“非主动”的自我纠错多由法院等其他国家机关推动达成，而非行政机关响应行政相对人、相关人等私主体的请求进行自我纠错。“非主动自我纠错”是指不属于行政机关自主发现、自主纠正行政行为合法性问题，而是先由行政相对人、上级行政机关或者其他国家机关等向行政机关提出其行政行为合法性问题，行政机关再对自身行政行为进行纠错的活动。若考虑“依职权行政行为”和“依申请行政行为”的二分法，其接近于“依申请自我纠错”。在理想的情况下，非主动纠错应主要由行政行为的利害关系人直接向行政行为作出机关提出，而非再经过其他国家机关的转交甚至促推，否则，专门建立行政机关自我纠错制度的功能与价值便难以真正充分发挥。

考察我国行政机关自我纠错制度发展最早且较为完善的南通市，其所发布的20件“行政行为自我纠正典型案例”中，有17件乃是法院在受理行政案件后向行政行为作出机关也即被诉行政机关转交并促使行政机关纠错，另有3件是行政复议机关在受理复议案件后联系、促使行政行为作出机关进行纠错，而没有行政相对人直接请求行政行为作出机关自我纠错并获得救济的案例。与南通相似，其他地方被宣传报道的行政机关自我纠错案例同样主要由法院、行政复议机关在受理行政争议后主动促成。可见，当前的行政机关自我纠错制度的运转还颇为依赖外部力量特别是法院的介入和推动，在这种情况下，行政机关自我纠错很大程度上只是作为行政诉讼、行政复议的补充性、备用性制度工具，虽然亦有发挥促进行政争议实质化解、简便行政争议解决程序、减少程序空转的制度效用，但并未完全实现法学界和司法实务界对于其作为一套独立运行、相比于诉讼和复议具备独特优势的行政争议解决机制的功能期待。

（三）纠错后果上，主动自我纠错时常被相对人认为侵犯权益

与前述的“非主动自我纠错”或曰“依申请自我纠错”相比，行政机关自发主动的自我纠错或曰“依职权自我纠错”可谓是更得学术研究者与制度建设者青睐和期许的行为，因为这通常意味着行政机关具备依法行政的法律判断力与主动避免侵犯行政相对人权利的法治政府精神。然而与这一普遍认知存在出入的是，在众多案件中，行政机关主动自我纠错非但没有取得一些行政相对人或者行政相关人的认可、避免行政争议发生，反倒被行政相对人或者行政相关人认为侵犯其合法权益，成为引发行政争议的一大诱因。应当说明，行政机关应行政相关人（行政行为第三人）的申请进行自我纠错使得行政相对人认为自身权益被侵犯、并与行政机关产生行政争议的情形，是行政机关自我纠错相关法律纠纷的重要来源，也是行政机关自我纠错制度面临的一个实践难题，但其不属于此处所言的“主动自我纠错引发纠纷”，这是因为，行政机关应行政相关人请求的自我纠错本质上也属于非主动、依申请的自我纠错行为。行政机关主动自我纠错引发行政争议的案件多见于行政许可、行政确认等授益性行政行为的变更或者撤销，同时亦偶见于行政处罚等负担性行政行为的追加。例如，“钟卫东诉广东省蕉岭县人民政府资源行政管理案”系行政相对人认为行政机关收回土地承包证的纠错行为侵犯其权益，“焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案”则是行政机关加重行政处罚的纠错行为使得相对人不满并引发争讼。

（四）纠错程序上，通常缺少严密的行为规范流程

当前，行政机关自我纠错多以前述的地方党委法治建设议事协调机构的办事机构的规范性文件为制度载体和规范依据，此类规范性文件通常只提供了行政机关自我纠错的基本制度框架，较为重视宣示制度建设的目的、指导思想、原则、目标等内容，而对于操作性、具体性、程序性、细节性的法律规则往往描述较少。因此，在行政程序法的视角下，我国的行政机关自我纠错目前还缺少严密的行为规范流程，相关的行政程序尚不足够细密、周延，行政机关在纠错过程中自行把握、自主安排的程序“裁量”空间过大，其操作具有一定的随意性和不确定性，行政相对人亦难以依据明确的程序规则对行政机关的纠错程序提出合法性要求。实际上，行政机关自我纠错的程序还曾在行政诉讼案件中被法院做出违法评价。例如，在“井研县某某小区业主委员会诉井研县人民政府研城街道办事处行政登记案”中，法院指出，研城街道办撤销其之前作出的备案行为，对申请备案的业主委员会的权利和义务将产生不利影响，但研城街道办在未通知某某业委会，未听取某某业委会意见的情况下，径行作出对其不利的行政行为，构成违反一般减损权益应尽的法定程序，依法应予撤销。

三、行政机关自我纠错的控制与规范

在行政争议实质性化解备受重视，特别是通过“非行政审判渠道”化解行政纠纷广受推崇的整体语境下，行政机关自我纠错可谓是从国内行政法实务界到行政法学界都十分欢迎的“新生事物”，然而，自我纠错特别是自行撤销受益性行政行为多年来所引致的众多行政纠纷很大程度上则被忽视。事实上，行政机关自我纠错属于单方性的具体行政行为，包含了对实体权利义务的调整，同样具有引发行政争议、侵害相对人合法权益的可能。为防范行政机关自我纠错的潜在负面影响，结合对行政机关自我纠错的现实考察和理论审视，应当重点从明确行政机关主动自我纠错的条件限制、构建行政机关自我纠错的程序约束、加强对行政机关自我纠错的监督和救济等三个方面，完善对行政机关自我纠错的控制与规范。

（一）明确行政机关主动自我纠错的条件限制

行政机关自我纠错应被警惕的痛点问题，是其对行政行为确定力特别是实质确定力，也即不可变更力的冲击，以及对行政相对人信赖利益、合法预期的威胁。抑制行政机关主动自我纠错的潜在负面影响，十分重要的一点是明确行政机关自行启动自我纠错的条件限制，防止行政机关以自我纠错为名恣意、不合理地行使行政权力。主动自我纠错的条件限制具有实体性与程序性的双重内容，其中最重要的是实体法益。考量主动自我纠错的条件限制应当注意四个方面的因素：不纠错对公共利益的损害程度、纠错对相对人或其他相关人利益的损害程度、相对人对于错误行政行为的作出有无过错、错误行政行为生效的时间长度。

主动自我纠错的条件限制，应当是上述四方面因素的综合。在分析逻辑上，可以从判定是否符合时间限制开始，随后依次判断对公共利益、对私人权益的影响，最后考量相对人的过错情况，从而得出是否满足主动自我纠错条件的法律结论。鉴于以保护私人利益为主的行政机关自我纠错可以合理期待由相关利益主体提出启动申请，而无须依赖行政机关自主启动，主动自我纠错的条件限制也应当以公共利益为考量重点。主动自我纠错的时间限制应当以“法律规则”的形式予以具体确定，如可以规定，不涉及重大公共利益的，错误行政行为生效一年以上不得主动自我纠错；涉及重大公共利益的，错误行政行为在生效五年以内方可主动自我纠错；涉及特别重大公共利益的，经报请国务院批准，可以在错误行政行为生效二十年内主动自我纠错。在严格遵守主动纠错时限规则的基础上，行政机关在每一个可能自行启动自我纠错的案件情景中，都必须精确权衡公共利益与行政相对人利益，并切实考虑行政相对人的过错情况，以尊重行政相对人合法权益、防范行政纠纷、减少对法安定性的干扰为重要原则，充分论证对行政相对人造成负面影响的主动自我纠错之必要性与合理性，审慎发起主动自我纠错。在相对人无过错的情况下，若无重大公共利益，行政机关不得以提供财产保护即行政补偿等为理由，通过自我纠错的方式打破对行政法权益的存续保护。特别地，在行政机关“错误划分和调整私主体权益”的情形中例如行政机关错将某公民的土地承包权确认给了其邻人。若错误行政行为生效已有较长时间并形成了一定范围内社会公认的法律关系，行政机关原则上应当自行承担法律责任后果，包括自行向权益因错误行政行为受损者提供行政赔偿等，不得以自我纠错手段将行政机关自身错误“转嫁”给无过错的行政相对人。

在行政机关主动自我纠错中，无须完全遵循前述启动条件限制的一个“例外”是不改变原行政行为意思表示内容的主动自我纠错，也即意思表示的“表达错误”之更正。由于其不涉及对权利义务内容的再调整，除非更正此种表达错误的程序性行为需付出重大成本，否则行政机关均应当在发现错误后主动予以自我纠正。

（二）健全行政机关自我纠错的程序约束

当前，我国行政机关自我纠错还缺乏“法律”位阶的程序规范，同时，现有的相关法规制度对于行政机关自我纠错的程序性约束也仍显疏漏、无力。自我纠错的核心意旨是行政机关在出错后依法履行补救、更正职责，具有明显的义务性色彩，鉴于行政机关有错在先、违法在前，这本应是一种特别谨慎、谦抑、理性且严格守法的行为，但由于缺乏严密程序的约束，其在一定程度上异化为了一种常常被恣意作出的“裁量性行为”和“职权性行为”，这无疑是对行政法治原理的严重违背。在现代行政国家背景下，行政程序往往特别注重效率、注重专业性，但自我纠错不同于一般的行政活动，其程序设置不宜简单地以效率为主导因素，而应当特别注重保障纠错行为的合法性与适当性，防止“以错纠错”甚至“因纠致错”。结合现代行政程序法学理论，加强行政机关自我纠错的程序约束，应当从“事前”程序、“事中”程序和“事后”程序三方面着手。一是在启动纠错前，行政机关既要认真处理行政行为利益相关者提出的每一件自我纠错申请，对照法院立案庭和行政复议机构，参照行政诉讼和行政复议相关立案受理规则，做到“有申请必处理”；又要在内部依照行政决策程序规范，严格基于事实和法律来判定行政行为是否确实存在“错误”，并对于自我纠错将造成的公私利益得失加以初步权衡，确保应当纠错的不回避纠错、不应纠错的不启动纠错。二是在收到行政行为利益相关者提出的纠错申请或者自行发现错误行政行为并拟启动纠错时，行政机关须依照现代行政程序法的精神与原则，及时、准确地通知与自我纠错行为有行政法上利害关系者也即行政相对人、行政相关人，听取行政机关自我纠错利害关系人的陈述和申辩，充分尊重利害关系人的知情权、参与权、表达权等程序性行政法权利，必要时可以举行公开听证会、论证会，以及听取有关国家机关、社会团体、专家学者、公众代表等关于行政行为是否出错以及应当如何纠正的意见。行政主体关于自我纠错的决定应当充分结合前述各方意见依法作出，对于行政相对人或者其他主要利害关系人意见不予接受的，应当以适当方式说明理由。三是在决定启动自我纠错后，行政机关应当以法定方式做出关于自我纠错内容的行政决定，载明纠错行为具体内容及其法律依据、事实理由，对原错误行政行为予以明确处置，并结合原错误行政行为在“出错期”内导致的结果，依法及时完成补偿、赔偿、退回、收回等各项程序性工作，以使纠错后的行政法律关系尽快明确、安定。在纠正已生效错误行政行为的情形中，由于行政机关自我纠错是对已生效行政行为所形成之法律关系的调整，故应当根据具体情况向原行政行为可能涉及的社会关系予以公开，确保社会相关人群能够知晓行政法律关系的变更。

（三）加强对行政机关自我纠错的监督与救济

在行政法治语境中，除了完善启动条件限制与程序性约束，对行政机关自我纠错的规范和控制还有一道不可或缺的措施，即对于自我纠错行为的监督与救济机制，应当在法治政府建设的视阈下，加强对自我纠错的“内部监督”，对于不当拒绝启动自我纠错的责任人员予以惩处。特别地，对于不启动自我纠错而行政行为事后在行政复议或者行政诉讼中被认定为不合法的，行政机关或者法治政府建设领域有权机关应当按照“违反法治政府建设要求”的相关规则，从严追究失职人员的法律责任、行政责任。对于未经法定行政决策程序、擅自不当启动自我纠错的人员也应予以追责，对于故意以自我纠错手段达到不正当目的的人员更应当从严处理，让“不当纠错”者承担相应后果，从“人”的角度防止自我纠错工具化和“权力化”。进一步地，开拓关于行政机关自我纠错的投诉举报渠道，避免在行政机关内部将自我纠错视为绝对的终局性行为，保障对于自我纠错不服的行政行为利害关系人仍然可以提请行政内部监督。

完善行政机关自我纠错案件的行政复议和行政审判立案规则、审理规则，要求行政复议、行政审判机关依法正确受理以“行政机关自我纠错行为合法性”为标的的案件，避免将其误判为“重复起诉”等情形，并严格开展对于自我纠错行为的合法性审查。在合法性审查中，既要考虑行政机关自我纠错的独特法治要求，包括对已生效行政行为是否确有错误的判定、对公私利益得失的权衡、对法安定性的影响以及行政行为“新旧迭代”的适当性等；又要穿透行政机关自我纠错的表面形式，不因行政机关“已经采取了自我纠错措施”便降低合法性审查强度与广度，相反，应当结合自我纠错行为所属的具体行政管理领域、行政行为类型，运用“不宽松于通常情况”的合法性标准进行审查。

四、行政机关自我纠错的支持与保障

作为一项正在兴起的行政法律制度，行政机关自我纠错的独特功能获得了行政法学界与实务界的广泛期待，实际上，对行政机关自我纠错的控制与规范，在本质上也服务于更好发挥自我纠错积极作用与推进自我纠错更广泛、更有效开展之目的。结合行政机关自我纠错所面临的现实问题，当前，应当着重从立法明确行政机关自我纠错的职责与职权、完善外部协作式行政机关自我纠错机制、做实行政机关自我纠错的正向激励等方面，强化对行政机关自我纠错的支持与保障。

（一）立法明确行政机关自我纠错的职责与职权

在现代行政法治格局中，行政机关自我纠错既牵涉多种行政程序和多个行政行为类型，又对化解行政争议、保护行政行为利害关系人合法权益有着独特意义，因此，具有行政程序专门立法的国家和地区多将行政机关自我纠错的若干方式列入其“行政程序法”中，德国和我国台湾地区便是典型。当前，我国行政机关自我纠错的实践探索反映出，缺乏较高位阶的法规范依据已是制约行政机关自我纠错实效性和社会认可度的主要制度性障碍。行政机关开展自我纠错的职权缺少有力依据，让部分行政机关不敢纠错、不能纠错且在纠错后不被认可；而行政机关进行自我纠错的职责缺少有力规定，则让一些行政机关不愿纠错、拒绝纠错、拖延纠错，且使得错误行政行为的利害关系人难以顺畅提出纠错要求。

在我国未来的行政程序立法中，一是可以参照国外，如德国及我国台湾地区的行政程序立法模式，并吸收我国地方性行政程序立法中有关探索的经验，对行政撤销、行政行为补正、行政行为替换、行政程序重开等主要的行政机关自我纠错方式分别用专门条款加以详细规定，为行政机关自我纠错提供充足而丰富的操作程式；二是可以创造性地设置“行政机关自我纠错条款”，适当吸收我国“有错必纠”的政治原则与法律精神，明确规定行政机关具有纠正自身错误行政行为的职责与职权，同时再设置条款规定行政机关自我纠错须遵循的基本原则与规则。由此，以概括性的行政机关自我纠错条款同多个具体的自我纠错方式条款、规则条款等相配合，构成一个完整、清晰、周延的行政机关自我纠错法律规范体系，作为行政机关自我纠错制度的规范基础。在此基础上，可以再推动行政机关依照法律规定及其精神，进一步制定自我纠错的具体操作程式；同时逐步对行政组织内部架构作出针对性调整，探索在行政机关内部对于自我纠错事项实行“职能分离”模式，并重点让行政复议相对集中管辖体制改革后不再承担复议工作的原复议工作人员从事本机关的自我纠错相关工作，发挥其专业优势。

（二）完善“府院联动式”等外部协作式行政机关自我纠错机制

当前，我国的行政机关自我纠错特别是有利于行政相对人的纠错还颇为依赖法院、行政复议机关的推动和促成，这虽然表明我国行政机关自我纠错的“自驱力”和制度约束力还发育不足，但也为完善行政机关自我纠错的支持与保障机制提供了一种着眼于“外部视角”的思路，即由行政行为作出机关以外的相关主体介入、推动行政机关实质性完成自我纠错。在外部协作式行政机关自我纠错机制中，“府院联动式”自我纠错可谓是最有力、有效的。

在现有府院协作式行政机关自我纠错的实践经验之基础上，可以通过司法解释或者中央法治政府建设议事协调机构规范性文件的形式，规定法院在受理行政案件后，若发现被诉行政行为具有较为明显的违法迹象且具备由行政机关进行自我纠错的可能性和必要性，可以向被告正式发出“行政机关自我纠错建议书”，建议行政机关自我纠正其错误行政行为，并告知纠错的恰当方式以及不纠错可能面临的败诉风险等；同时，规定法院在行政机关接受法院的自我纠错建议后，对于已受理行政案件的处理规则，包括判断行政机关自我纠错的实际法律效果、告知原告撤诉权利、转为调解协商程序、审查和接受原告撤诉申请、保存案件材料以供法院在该行政机关纠错后再次被诉时使用等。对于行政复议机关也可以作出类似规定，构建行政复议机关推动和协作被申请人自我纠错的机制；当前已有的行政复议与行政机关自我纠错联动机制也应进一步巩固。在经过一段时间的实践尝试后，待条件成熟，还可以分别将法院、行政复议机关推动和协助行政机关自我纠错的规定纳入《行政诉讼法》中，作为我国行政诉讼、行政复议制度的有机组成部分，与未来行政程序立法中的行政机关自我纠错规则相呼应，为自我纠错提供制度性支撑。

行政检察也是推进行政机关自我纠错可以倚靠的重要力量。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》也指出，检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。可见，行政检察与行政机关自我纠错有着特殊的紧密关联，二者在制度层面具有亲和性。在制度和法理上，行政检察的对象范围并未将具有实质确定力的行政行为排除在外。当前，行政检察的重心仍然是行政诉讼监督，未来，检察机关应当着力加强对行政活动本身的直接监督，注重“督促纠正”，并与行政机关共同逐步构建起“检察机关发现违法行政行为——检察机关提出监督意见——行政机关接收并依法纠错”的制度链条。

（三）行政机关自我纠错的正向激励机制的规范建构

行政机关自我纠错不可避免地表明行政机关曾经对外做出了错误的行政行为，喻示着行政机关对自身的否定性评价，这使得行政机关对于自我纠错特别是主要有利于行政相对人而非公共利益的自我纠错或多或少存在顾虑，导致纠错积极性不高、纠错效率低下。有效提升行政机关自我纠错的积极性和主动性，是充分发挥自我纠错制度功能与作用的重要前提，做实并强化对行政机关自我纠错的正向激励正是此中关键。对行政机关自我纠错的正向激励可以包括两个方面。

1.对于正确实施了自我纠错的行政机关，可以适当减轻甚至消除原错误行政行为对该行政机关的负面影响。例如，在法治政府建设等相关考核评价中，不将已自我纠正的错误行政行为列入负面行为或者行政争议记录，不将在纠错后仍被行政审判机关、行政复议机关确认违法的行政案件计入该行政机关败诉和行政复议被认定违法的范围。对于经过自我纠错仍无法消除原错误行政行为负面影响、需要依法追究错误行政行为作出机关与工作人员责任的，应当充分考虑该行政机关与工作人员进行自我纠错的相关表现，在不违背法律法规有关要求的前提下，适当减轻责任追究，并注明改正情况，避免“纠错与否均同等追责”，从而激励行政机关及其工作人员积极补救自身错误。法院、行政复议机关在收到确认纠错前的行政行为违法之诉求时，可以在依法判决、决定原错误行政行为违法的基础上，于行政判决、行政复议决定的说理部分，注明该案中行政机关自我纠错的情况，以示对自我纠错行为本身的肯定。

2.探索在法治政府建设等行政机关考核评价中设立关于行政机关自我纠错的正面、肯定性指标。例如，设置“错误行政行为自我纠正率”，统计正确实施自我纠错的数量和比例，对于自我纠错率高者予以肯定。同时，可将自我纠错与行政争议实质化解结合起来考察，对于行政行为利害关系人在行政机关自我纠错后撤回行政诉讼起诉、行政复议申请并不再就自我纠错行为寻求行政救济的，应分别视为行政争议诉前化解、复议前化解，列入行政争议实质性化解的成绩中，以此鼓励行政机关积极主动开展自我纠错，更高效地化解行政争议。