管涛：经济不只是财政货币政策那点事儿

管涛系中银证券全球首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

要点
鉴于不确定不稳定因素依然较多，会议在强调宏观政策“不退坡”的同时也指出要增强灵活性预见性，适时加力。相关部门要继续加强对国内经济金融形势的动态跟踪，不断充实政策工具箱，以备不急之需。

注：本文发表于《第一财经日报》2025年8月4日。

日前，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。会议在肯定上半年主要经济指标表现良好、经济展现强大活力和韧性的同时，指出我国经济运行依然面临不少风险挑战，要正确把握形势，增强忧患意识，坚持底线思维，用好发展机遇、潜力和优势，巩固拓展经济回升向好势头。

本次政治局会议基调更偏乐观

历年7月底的政治局会议均是分析研究上半年经济形势，部署下半年经济工作。今年7月底的政治局会议在政策上没有比2023和2024年同期的会议更偏积极，但会议基调较前两年却更偏乐观。

2023年7月底政治局会议在肯定经济总体回升向好、为实现全年经济社会发展目标打下了良好基础的同时，指出当前经济运行面临国内需求不足、一些企业经营困难、重点领域风险隐患较多、外部环境复杂严峻等困难和挑战。会议强调要加大宏观调控力度，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。精准有力实施宏观调控，加强逆周期调节和政策储备。要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，延续、优化、完善并落实好减税降费政策，发挥总量和结构性货币政策工具作用。当年8月份降息落地，9月份降准兑现，10月底调高财政赤字并于四季度增发1万亿元国债用于灾后重建和提升防灾减灾救灾能力。

去年7月底政治局会议在肯定经济延续回升向好态势的同时，指出外部环境变化带来的不利影响增多、国内有效需求不足、经济运行出现分化、重点领域风险隐患仍然较多、新旧动能转换存在阵痛。会议强调，加大宏观调控力度，坚定不移完成全年经济社会发展目标任务。宏观政策要持续用力、更加给力。要加强逆周期调节，实施好积极的财政政策和稳健的货币政策，加快全面落实已确定的政策举措，及早储备并适时推出一批增量政策举措。同年9月和11月先后出台一揽子金融和财政增量政策，有力度的降息降准渐次落地，促进房地产市场止跌回稳、努力提振资本市场和支持地方政府化债的政策举措陆续推出。其中，去年2万亿元地方政府债务置换限额在最后两个月完成发行和使用，这不纳入财政赤字。而早在7月份，国务院常务会议研究决定，统一安排3000亿元超长期特别国债支持大规模设备更新和消费品以旧换新（即“两新”项目）。

今年同期的政治局会议没有提及“加大宏观调控力度”，而是强调保持政策连续性稳定性，增强灵活性预见性，努力完成全年经济社会发展目标任务，实现“十四五”圆满收官。宏观政策要持续发力、适时加力。要落实落细更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，充分释放政策效应。这意味着短期内宏观政策加码的概率较低。然而，这不是市场利空，因为其背后是今年上半年经济运行状况好于前两年同期。

2023年二季度，我国实际国内生产总值（GDP）同比增长6.5%，增速环比提高1.8个百分点，但2022年同期两年复合平均增速仅为3.6%，较上季回落0.5个百分点。对于疫后经济强劲复苏的预期落空，逆周期政策加码如弓在弦。尤其是当年我国部分地区遭受了洪涝、台风、地震等严重自然灾害。根据国家防灾减灾救灾委员会披露的数据，2023年我国受灾直接经济损失较近五年均值增长12.6%。

去年二季度，我国实际GDP同比增长4.7%，增速环比回落0.6个百分点。上半年，实际GDP累计同比增长5.0%，但鉴于经济运行可能前高后低，全年实现经济增速保5的目标挑战较大。加之同期国内股市楼市持续低迷，这直接促成了7月份政治局会议释放政策转向的信号。这次会议不仅强调要加快全面落实已确定的政策举措，及早储备并适时推出一批增量政策举措，还提出要以提振消费为重点扩大国内需求，经济政策的着力点要更多转向惠民生、促消费。9月底还加开一场专门研究经济工作的政治局会议，果断部署了一批增量政策。

今年以来，尽管外部不利影响加深，但二季度我国实际GDP同比增长5.2%，增速环比回落0.2个百分点，同比提高0.5个百分点。上半年，实际GDP累计同比增长5.3%，同比高出0.3个百分点，这为全年实现5%左右的预期增长目标奠定了良好基础。7月29日，国际货币基金组织（IMF）更新世界经济展望，将今年中国经济增长预测值较4月份上调0.8个百分点至4.8%。经济半年报数据公布后，已有十多家外资机构上调了今年中国经济增长预测值，升幅为0.3~0.7个百分点。

这正是中国政府保持政策定力的原因所在。况且，更加积极的财政政策正在执行过程中，上半年广义赤字率（一般公共预算收支差额+政府性基金收支差额）/名义GDP）为8.0%，较上年同期高出2.1个百分点，明显靠前发力。当务之急是用好用足已批准的财政预算，加快支出进度、加大支出强度、优化支出结构。适度宽松的货币政策5月份已有一批增量措施出台，与前期政策叠加的积极效果正在逐步显现。当务之急是加快已出台政策的落地生效，进一步疏通政策传导渠道，提高政策传导效率。

今年7月份的政治局会议与前两年同期的会议不同，在公报中没有提及“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”，显示2022年以来困扰我国的汇率单边下行问题得到缓解。这有助于提振市场信心，拓宽政策空间，也当视为中国经济和金融市场的利好。

下半年经济工作任务十分繁重

总书记在今年的新年贺词中指出：“当前经济运行面临一些新情况，有外部不确定性的挑战，有新旧动能转换的压力，但这些经过努力是可以克服的。”这里的“努力”，除了实施更加积极有为的宏观政策，加大逆周期调节外，还包括进一步全面深化改革开放，加快构建新发展格局，因地制宜发展新质生产力，推动经济高质量发展。我们不能浪费了去年9月底政策转向以来，国内经济回升、预期改善、风险收敛为结构调整争取到的时间。这方面，本次政治局会议阐明了下半年经济工作的三大看点。

一是加快扩内需长效机制建设。总书记反复强调，我国是一个超大规模经济体，可以也必须内部可循环。我们只有加快构建新发展格局，才能牢牢把握发展的主导权，确保民族复兴伟业不被迟滞甚至中断。外部极限关税施压让我们抛弃幻想，要变压力为动力，进一步加快国内经济转型。会议强调，要有效释放内需潜力。深入实施提振消费专项行动，在扩大商品消费的同时，培育服务消费新的增长点。在保障改善民生中扩大消费需求。高质量推动“两重”建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设），激发民间投资活力，扩大有效投资。

据发改委介绍，截至今年7月，“两新”项目5000亿元资金和“两重”项目8000亿元中央投资均已下达完毕。近日，总投资约1.2万亿元的雅江水电站项目正式开工。7月底国常会议部署对个人消费贷款和服务业经营主体贷款进行贴息，通过财政金融联动，降低居民信贷成本和服务业经营主体融资成本，更好激发消费潜力、提升市场活力。

2022年底中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022~2035年）》，部署了全面促进消费升级、优化投资结构、推动城乡区域协调发展等八大重点任务。实施路径涵盖提高供给质量、健全现代流通体系、深化改革开放等领域，并建立粮食安全、能源保障等六大安全保障机制。今年3月中办、国办印发的《提振消费专项行动方案》，进一步从城乡居民增收促进行动、消费能力保障支持行动、服务消费提质惠民行动、大宗消费更新升级行动、消费品质提升行动、消费环境改善提升行动、限制措施清理优化行动、完善政策支持八个方面进行了细化部署。上述工作显然不是靠政策“放水”能够解决的，而要久久为功，是一项系统工程。

二是纵深推进全国统一大市场建设。今年上半年，我国经济在稳中有进的同时，延续了名义经济增速低于实际增速的情形，物价持续低位运行。这是造成当前宏微观体感温差的一个重要原因，而“内卷式”竞争又与此息息相关。会议指出，纵深推进全国统一大市场建设，推动市场竞争秩序持续优化。依法依规治理企业无序竞争。推进重点行业产能治理。规范地方招商引资行为。

构建全国统一大市场，是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。2022年4月，中共中央、国务院印发了《关于加快建设全国统一大市场的意见》。党的二十届三中全会把构建全国统一大市场列为一项重大改革任务。今年初政府工作报告提出，要纵深推进全国统一大市场建设，加快建立健全基础制度规则，破除地方保护和市场分割，打通市场准入退出、要素配置等方面制约经济循环的卡点堵点，综合整治“内卷式”竞争。7月初中央财经委员会第六次会议提出，纵深推进全国统一大市场建设“五统一、一开放”的基本要求，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。这次综合治理“内卷式”竞争不是简单的行政“去产能”，更加突出了法治原则。6月底人大常委会表决通过新修订的《反不正当竞争法》，新法增加了关于公平竞争审查制度的规定。正在修订的《价格法》从法治层面规范市场价格秩序，完善了低价销售的认定标准，为遏制“内卷式”竞争踩下刹车，有利于保护消费者和经营者的合法权益，维护公平竞争的市场环境。

三是加快构建房地产发展新模式。今年以来，我国“因城施策”出台相关措施推动房地产止跌回稳，取得了一定成效。但房地产仍在筑底和转型过程中，还需下更大力度推动房地产市场止跌回稳。会议指出，要落实好中央城市工作会议精神，高质量开展城市更新。

我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。尽管在此背景下，我国房地产市场供求关系发生了重大变化，但房地产仍是国民经济支柱产业。去年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出实施新一轮农业转移人口市民化行动、潜力地区城镇化水平提升行动、现代化都市圈培育行动与城市更新和安全韧性提升行动。今年7月，时隔十年召开第二次中央城市工作会议，总结新时代以来我国城市发展成就，分析城市工作面临的形势，明确做好城市工作的总体要求、重要原则、重点任务，为建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市指明了方向。6月中旬国常会议指出，构建房地产发展新模式，要着眼长远，坚持稳中求进、先立后破，有序搭建相关基础性制度。要扎实有力推进“好房子”建设，纳入城市更新机制加强工作统筹。要对全国房地产已供土地和在建项目进行摸底，进一步优化现有政策，更大力度推动房地产市场止跌回稳。5月7日宣布的一揽子增量金融政策中提出，加快出台与房地产发展新模式相适配的系列融资制度，助力持续巩固房地产市场稳定态势。

前述重大改革或许短期成效并不明显，但不积跬步无以至千里。此外，鉴于不确定不稳定因素依然较多，会议在强调宏观政策“不退坡”的同时也指出要增强灵活性预见性，适时加力。这意味着相关部门要继续加强对国内经济金融形势的动态跟踪，不断充实政策工具箱，以备不急之需。因此，下半年不能排除因国内外形势超预期变化，宏观政策加码的可能性。中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势，正是我们从容应对各种困难和挑战的信心和底气所在。