大棚房整治也要讲科学讲法治：非农建设不是农民违建，而在制度供给不足，土地审批滞后

过去几年，“大棚房”整治行动席卷全国。原本意在打击“假农业、真圈地”的违法行为，但在执行过程中却频频出现扩大化、一刀切、误伤创新项目等一系列问题。很多合法合规、符合中央一号文件精神、运营十多年乃至二十年的农业+项目被一夜之间强拆推倒，成为典型“误伤”的代价。

整治“大棚房”当然必要，但我们更应该反思：这些项目真的是农民违法乱建，还是制度设计早已落后于时代发展？

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农业农村部“农地农业用”提法

与历年中央一号文件强调“农地三业配”口径不一致

中央一号文件在近十年中，反复强调要推进农村一二三产业融合发展：

- 支持农业与旅游、文化、康养等融合，推动形成多元增收格局；

- 鼓励“农业+”模式发展，包括农业民宿、休闲采摘园、农耕体验营地等；

- 引导农地功能复合化，提升其经济与社会综合价值。

然而，农业农村部和自然资源部门在多个文件和整治行动中坚持“农地必须农用”的传统口径，往往将只要涉及休闲、接待、住宿等内容的农业项目，全部认定为非农建设或“大棚房”，从而实施一刀切式的清退、拆除。

桂林遇龙河咖啡屋被强拆

这种“部门执法逻辑”与“中央政策导向”之间的错位，导致大量农业融合发展实践项目被卡死、被误杀，极大打击了基层农民和投资者的乡村振兴积极性。

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“大棚房整治”出现扩大化和“一刀切”

违背法治精神和科学治理原则

主要问题包括：

1.扩大化认定

很多项目虽经多部门审批，符合当年政策，实为中央一号文件号召的一二三产融合发展试点，却被一律视为“违法建筑”；

2.一刀切拆除

地方执行中，不做分类甄别、不允许补办、不启动司法复议程序即实施强制拆除；

3.违反“法不溯及既往”原则

一些项目建成于10年以上，具有合规性和既得利益，理应以审慎包容态度处理，而不是“新政策倒查旧项目”。

4.不同部门政策冲突，地方执行混乱

一边是中央鼓励发展新业态、推动产业融合，一边是资源管理体系“只认农用”，基层干部“进退失据”。

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未来如何改正

制度供给升级，土地政策也要与时俱进

1. 建立“农地三业配”制度通道

应正式在政策和土地利用分类中设立“农业融合用地”类别，允许农业主体在农地上依法建设与农业经营紧密相关的服务设施（如民宿、游客接待中心、农旅体验区等），将乡村旅游视为现代农业的一个有机组成部分。

2. 允许存量项目“补办手续”而非一律拆毁

针对已经建成运营、手续部分缺失但无严重违法情节的项目，例如前不久引起全网呼吁“刀下留人”的广东“英之园”，应给予补办用地手续、分类确权的机会，避免“一拆了之”带来恶劣信号。

3. 推动土地审批权部分下放

目前土地审批过度集中，项目落地严重滞后。应根据地方差异，将部分低风险、产业引导型用地审批权下放至省级或地级市政府，由地方根据发展规划和生态红线管理自主统筹。

在利用卫星遥感、大数据监控等科技手段检测耕地保护时，应该坚持走下基层调查前因后果，而非坐在办公室根据图斑发号施令。

4. 建立统一、多部门联合审批机制

打破目前“农业归农业、旅游归文旅、用地归资源”的碎片式审批格局，推动建立农业融合发展项目联审机制，明确责任边界，减少审批周期和协调成本。

结语：土地制度改革已刻不容缓

很多被误判为“大棚房”的项目，本质上是对历年中央一号文件所倡导的“农业产业融合”的积极响应，之所以“落入灰区”，是因为土地用途制度滞后、审批口径僵化、权力集中难以灵活应对。

一方面我们需要保护耕地红线，另一方面我们也必须为农业转型与乡村振兴留出空间。科学、法治、分类施策，才是“农地农用”的真正现代内涵。

大棚房整治，是治理，不是打击；是转型契机，不应成为政策误伤的代名词。

与其将农民的探索一概而论为“违建”，不如反思我们制度的供给是否足够配套与前瞻。

作者 | 吴必虎 ChatGPT

编辑 | 周晴

图源 | 网络