IPP全球智库纵览｜为什么美国成了战争国家，而不是福利国家？

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导语：

2025年6月26日，《新共和》刊登了由法学和历史学家塞缪尔·莫因（Samuel Moyn）撰写的评论文章。文章回顾了美国国家安全意识形态的起源，尤其是富兰克林·罗斯福（FDR）如何在新政时期通过一系列政策创新，推动了“战争国家”而非“福利国家”的构建。文章认为，罗斯福通过创造现代意义上的国家安全观念，赋予了政府前所未有的战争准备责任，而这一理念至今仍深刻影响着美国的外交与安全政策。

文章指出，历史学家普雷斯顿在其著作《全面防御：新政与国家安全的诞生》中深入剖析了这一历史转变。国家安全这一概念并非美国传统的一部分，直到20世纪30年代末期，才随着罗斯福政府的介入而逐步成为核心议题。罗斯福的做法将“战争”与“国内安全”紧密结合，赋予国家前所未有的全球军事领导责任。普雷斯顿进一步分析了罗斯福如何将社会保障与国家安全紧密联系，将国家安全从单纯的领土防卫扩展到预防可能的外部威胁。罗斯福的做法导致了国家安全意识形态的逐步确立，但这一转变并未带来福利国家的建设。美国最终建立了强大的军事力量，忽视了社会保障和国内经济安全。

在此背景下，文章强调，随着全球化带来的气候变暖和卫生危机等新型挑战，民主党需要放弃过时的“国家安全”框架，将重点放在如何提升民众的经济与社会安全，而非依赖传统的军事主义和冷战遗产。

图源：The New Republic

*作者简介：塞缪尔·莫因（Samuel Moyn），耶鲁大学的法学教授和历史学教授。他是《反对自身的自由主义》和《人道主义：美国如何放弃和平并重新发明战争》等书籍的作者。

当唐纳德·特朗普首次赢得总统选举时，自由国际主义者开始重新思考他们的理论。希拉里·克林顿的助手杰克·沙利文评论自己“拥有失败者的谦逊”，并在几年后作为乔·拜登的国家安全顾问，提出了“为中产阶级制定外交政策”的口号。

这一新信条与数十年的新自由主义决裂，放弃了社会契约与国家安全可以分离的幻想，认为外交政策中的主要问题不仅仅是政府是否能保护人民免受敌人侵害。

沙利文表示，全球化“已经削弱了任何强大且有韧性的民主制度所依赖的社会经济基础”。面向世界的新国家安全观将要把国内的经济安全作为其首要目标。

杰克·沙利文曾与2023年在《外交事务》上发文 ，文章指出 美国需要以全新的方式理解权力，主张依靠强劲的经济基础、联盟体系和对全球公共品的领导力来扩大其全球影响力。图 源：Foreign Affairs

正如历史学家安德鲁·普雷斯顿在新书《全面防御：新政与国家安全的诞生》中所暗示的那样，沙利文的做法，是回到未来。在这本书中，普雷斯顿认为，在1937年至1942年间，掌权的民主党人自新政时期自由主义者对普通人经济公平的承诺中创造了国家安全这一理念。如果这一点成立，那么今天对国家安全的国内基础和国内目标的发现，实际上是一种“再发现”——正如诗人T.S. 艾略特在《四个四重奏》中的诗句所说，我们“到达了我们开始的地方”，并“第一次真正认识这个地方”。

然而，与当时新政派在富兰克林·罗斯福总统的最受欢迎时期发明国家安全、挽救国家于经济破产不同，拜登时代对国家安全概念的重新构想并未帮助民主党赢得选举。对该概念起源的回归表明，民主党需要迎接新的开始。

普雷斯顿观察到，国家安全话语不仅塑造军事和外交政策，还深刻影响国内政治和社会治理。图源：Total Defense: The New Deal and the Invention of National Security

普雷斯顿首先反驳了“国家安全”是美国思维中不可或缺的元素这一观点，认为它既不是国家永恒存在的问题，也不是源自美国历史悠久的传统。他指出，在1930年代之前，“国家安全”这一词汇几乎未曾出现在美国人的口中，而这个“新鲜且引人注目的词语”并不“描述现有的国防政策”。

相反，它的出现是因为美国人需要“描述一种全新的国防思维方式”。这一概念的变革不仅对美国自身具有深远影响，也对那些处于“全面防御”受害一方的非美国国家造成了巨大的后果。

普雷斯顿是一位美国外交政策史学家，长期在剑桥大学教授，但今年秋天将转职至弗吉尼亚大学。他擅长讲故事，并且讲得十分出色。《全面防御》之所以令人印象深刻，是因为普雷斯顿精通自己的专业。他的清晰思维和复杂分析总是得到启发性证据和精选的引用的支持，展现了他作为专家的深度和作为作家的才华。

普雷斯顿表示，在美国历史的大多数时期，美国人采用的是“自由安全”意识形态，而不是“国家安全”。[1]“自由安全”理念源于美国对外来伤害、特别是西欧大国伤害的天命般的免疫。“美国人没有邻国”，因此没有“需要担心的征服”或“大战”，法国旅行家阿历克西·德·托克维尔在1835年如此描述道。

普雷斯顿提出，正是因为美国人“前所未有”地免于领土上的危险，他们才得以表现出“异常的侵略性和扩张欲望”。他们能够对他国施加恐惧，而自身却几乎不受威胁。北美大陆及其半球的持续战争足以证明这一点，但这一切在很长一段时间内并没有打破自由安全的范式。

即使在第一次世界大战期间，伍德罗·威尔逊也没有改变局面。他已经做好了战争准备，继承了一个规模极小的军队，之后以和平时期的空前规模扩充军力——这个军队的兵力甚至比法国在战争初期两周内损失的兵力还要少。几年后，当威尔逊决定美国必须加入战争时，他并没有使用更加全球化的国家利益观，而是如普雷斯顿所言，把第一次世界大战看作是一场“选择之战”而非“必需之战”，去追求“抽象原则而非明显的即时威胁”。

威尔逊从单纯的领土自卫转向将对利益和价值观的威胁视为真正的威胁，而不仅仅是非军事性问题，预示着未来的趋势。然而，这样做不过是国家安全道路上的一次“错误起步”。

在1917年月的美国国会演 讲中， 伍德罗·威尔逊 呼吁对德宣战，主张以普世原则 作为参战依据，而非仅仅基于安全威胁。图源：Wikimedia Commons

普雷斯顿称，美国人在1937年之后所做的关键改变是，将领土自卫——保护本土及其人民的安全——与一个更模糊、不明确的议程相结合，这个议程实际上宣称即使是假设性的风险也不可接受。遏制这些风险在萌芽阶段成为了一个不可妥协的紧迫任务。到了1940年代，美国人将原来的战争部更名为国防部。但他们真正做的事情是，承诺接受这样一个观念：唯一有效的防御就是先发制人的进攻。

1935年，国会通过了富兰克林·罗斯福最具影响力的立法——《社会保障法》，旨在为老年人和失业者提供帮助。普雷斯顿断言：

“国家安全的创造与社会保障的设立几乎是紧密相随的，这并非巧合。”

从修辞上讲，这一观点确实有说服力，因为罗斯福与这两个概念紧密相关。但他自己是如何看待这两者之间的关系的呢？其他美国人是否认同这种观点？

在1937年一次具有转折意义的芝加哥演讲中，罗斯福提出了著名的“隔离”演讲，他认为，至少他会努力防止像德国和日本这样的暴政对美国产生影响。在俄国革命后，东欧由西方国家在凡尔赛会议上设立为反对左翼共产主义的“卫生隔离带”，而现在罗斯福将同样的言辞应用于应对右翼极权主义威胁。

正如普雷斯顿所言：

“罗斯福将生物政治扩展到国际关系中的做法，不仅仅是一个风格化的修饰。”

他的意思是，现代世界已经逐渐意识到人口层面的威胁，如流行病——流感曾在近代夺去了超过50万美国人的生命，全球死亡人数超过5000万。各国必须承担起管理这些威胁的任务，将“无政府的不确定性转化为可控的风险”。

罗斯福是美国历史上最狡猾的总统之一，从1937年开始，他将战争威胁与全球互联的疾病威胁进行类比。普雷斯顿认为，正是商业和旅行的全球化为国家安全新意识的转变提供了可能性。他并未过多强调美国已经拥有新的领土和利益，尤其是在太平洋地区，这些也能使得“自由安全”成为过时的遗物。相反，他更关注的是人们对威胁重要性的新认识如何促成了这一转变。

富兰克林·D·罗斯福在1937年芝加哥的“隔离演讲”标志着美国外交政策从孤立主义向“有条件介入”的早期转型。图源：美国国家档案和记录管理局

但普雷斯顿的生物政治论点——即现代性促使人们需要保护人口免受风险——也仅限于此。他强调了那个时代关于不确定性的突破性经济思想，并回顾了罗斯福如何多次承诺通过提供“对生活中风险和变故的保障”来减少人们的恐惧。然而，经济威胁并不是唯一需要应对的系统性威胁。

实际上，罗斯福将建立国内安全的需求类比为一种战争。不过，世界各地的许多福利国家在建立过程中，并未紧随其后形成国家安全的意识形态。没有铁律规定，社会保障运动必然会引发对国家安全的新关注。正如普雷斯顿自己所言，罗斯福在随后的岁月里对实际战争必要性的坚持，实际上是一种选择。

这很重要，因为普雷斯顿可能高估了罗斯福的个人角色——特别是考虑到，长时间以来，这位受人喜爱的总统在应对迫在眉睫的外国威胁时，始终难以找到支持他采取战争准备的人。这并非因为他没有努力过。普雷斯顿遵循他敬爱的导师——伟大历史学家约翰·汤普森的观点，认为罗斯福通过“夸大美国的脆弱性”来为一种新的、对威胁敏感的国际主义辩护。

普雷斯顿的观点也无疑是正确的，即飞机催生了新的互联感，而全球殖民地的空中轰炸——以及之后日本在1939年对中国重庆的焚烧、德国同年对华沙的空袭——让许多人产生了战争不再受任何界限束缚的印象。然而，只有珍珠港事件，在1941年12月，才彻底解决了美国是否介入战争的激烈争论，部分原因是阿道夫·希特勒在几天内宣布对美国宣战。

尽管有社会保障的先例和罗斯福为国家安全所搭建的桥梁，但美国并没有因这一新框架而做出实质性改变。普雷斯顿承认：

“并非每个人都认为世界秩序的基本原则发生了如此大的变化。”

世界秩序的变化主要是由于日本对美国在太平洋的帝国领土，包括夏威夷和菲律宾的袭击。事实上，即便是自由安全的意识形态也会建议应对来自世界上最好战、最强大国家的宣战——当时的纳粹德国在前一年击败了法国。但普雷斯顿无疑是对的，国家安全在那个时候变得明确，尽管它远不是战争的原因，而是战争的结果。

令人惊讶的是，罗斯福迅速地将国家安全意识形态变得几乎不可避免，这主要是因为战争赋予了美国比以往任何时候都更真实的全球利益。一个庞大的常备军迅速成为美国生活的基础，最终发展成为一个遍布全球的军队。

1939年，第二次世界大战爆发时，美国的现役军人仅有不到30万人；到1941年，美国正式参战时，军人数量已增加到超过100万。到1945年，参军的美国人总数竟达1200万。经济动员也异常庞大，军事开支在战争期间增长了十倍——这一预算项目自此再未回到战前水平。与此同时，欧洲强国的实力大幅下滑，遭受了远超预期的死亡与破坏后，它们的帝国荣耀成为过去式，留给美国的则是超越任何对手的领先地位，堪称前所未有的世界级优势。

换句话说，战争造成的动态变化实际上加剧了普雷斯顿所提到的那些最初支撑国家安全意识形态因素的风险。一旦你拥有了很多可失去的东西，你就有了更多害怕失去的理由。如果说为应对战争而进行的巨大人员和物资动员使美国成为世界历史上最强大的国家，那么它也创造了随之而来的对四面八方威胁的敏感性。普雷斯顿自己也指出：

“拥有强大力量似乎也伴随着巨大的恐惧。”

通过第二次世界大战取得胜利的新自由主义的恐惧（普雷斯顿对此有着极为出色的描绘），注定会带来优先级的偏颇。在他强调焦虑作为历史变革的情感源泉的观点中，普雷斯顿的论点接近并且受到了艾拉·卡茨尼尔森2013年出版的经典作品《恐惧本身》的启发，后者分析了新政政治。

卡茨尼尔森赞扬罗斯福在经济不安全的背景下，在欧洲极权主义蔓延的情况下，仍然保持了美国的民主。然而，普雷斯顿认为，制造恐慌既是一次巧妙的政治手段，也为政治变革奠定了错误的基础：他写道，

罗斯福“拥抱了一种恐惧的自由主义，即便它完全不适合进步主义的政治”，因为“恐惧的自由主义是反应性的，而非进步性的”。它更有助于国家安全，而非社会保障。

艾拉·卡茨尼尔森认为，现代福利国家和民主制度并非天生公平，而是在历史权力结构中建构出来的。在美国，新政与战后政策往往在制度上强化了种族和阶级不平等。图源：Columbia News

这是一个比卡茨尼尔森更为严厉的对罗斯福的评价，因为卡茨尼尔森强调的是罗斯福如何在危机中引导美国走向自由民主，而其他许多人都未能做到这一点。尽管罗斯福在大萧条后最关心的是国内公平的政治，普雷斯顿回应道，这位伟大的总统却为全球军事主义的政治奠定了更为牢固的基础。最终，美国建立了一个战争国家，而非福利国家。

随着书籍的结束，普雷斯顿的判决变得更加严厉。他反对将冷战过于赋予创新性，认为“所谓冷战自由主义的起源可以追溯到新政时代”。这一点是对的，但普雷斯顿还指出，许多40年代和50年代的自由主义者的冷战立场是一种选择。他指出：

“冷战将国家安全嵌入美国世界观的过程并非不可避免。”

但是，当这一变化发生时，其后果更为严重。正是因为对国内冲突的恐惧推动了20世纪30年代美国社会契约的修正，而冷战所永久带来的对全球冲突的恐惧，则逐渐削弱了自由政策的进步倾向。自由主义者曾一度争取实现社会保障的承诺，尤其是在20世纪60年代。然而，普雷斯顿引人注目地指出，问题从一开始就存在。

尽管社会保障在事实上始终具有再分配性质，但它本质上是允许普通工人为自己投保包括老年生活等风险的信托基金。与此相对，国家安全赋予了国家比单纯的受托人更大的角色。美国人逐渐意识到，当国家处于战争状态或以永久性方式为战争做准备时，国家本身作为一个实体的角色是最少争议的。普雷斯顿写道：

“如果远方的国家真的对美国的安全构成威胁，那么私人利益就无法应对这样的挑战。”“在国内，美国的社会保障正变得比他们的海外国家安全更加非国家化。”

即使到今天，埃隆·马斯克也没有动过军事开支。

1937年，当“国家安全”作为一个目标被创造出来时，恰好是民主党掌权时期——而且在随后的美国大部分战争中，民主党也是掌权者，从冷战时期的朝鲜和越南干预，到科索沃和利比亚的人道主义干预，这一点与如今他们的困境形成鲜明对比。杰克·沙利文最初是在选举失败后主动提出，将国家安全与经济民粹主义重新联系起来。然而，这一信息并没有真正奏效，正如2024年命运的展现所示。

因此，普雷斯顿得出的结论非常有道理，即美国人需要超越国家安全的范式，而不仅仅是通过回归其起源来重新启动这一模式。民主党试图在拜登领导下制定一个新的社会契约，而不放弃国家安全意识形态，但这一策略未能阻止特朗普的回归。正如阿斯特拉·泰勒在她对“安全感缺失时代”的调查中所展示的那样，民主党过去为缓解人民焦虑和恐惧所采取的优先事项如今仍然具有相关性。然而，国家安全意识形态及其永恒的战争状态显得已经过时，近期将其与国内起源重新联系的尝试也证明了这一点。

战争本身显然远未结束，近年来的情况证明了这一点，其他威胁也同样没有消失，例如在日益升温的地球上蔓延的疫情波动。很难反驳普雷斯顿审慎的结论，即罗斯福的“成功使得后来的政策制定者陷入了美国的立场，这种立场对于应对这些困境毫无帮助。”

那么，超越国家安全意识形态的美国外交政策将会是什么样子呢？普雷斯顿并未明确指出，但他显然认为，驱使美国人追求安全的“对恐惧本身的恐惧”已经超出了其实际用处。民主党人必须以更具启发性的方式谈论和思考美好生活，而不是像现在这样为战争做好武装准备，仿佛对威胁的零容忍能满足人民对充满希望替代方案的渴望。

[1]译者注：“自由安全”意识形态认为，一个国家可以在没有大规模军事开支和长期军事干预的情况下维持安全。

编译｜刘悦 IPP实习编译

IPP公共关系与传播中心

排版｜周浩锴

审阅｜刘　深

终审｜刘金程

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