火灾事故调查的职能布局悄然改变

《消防法》第五十一条第一款规定，消防救援机构负责调查火灾原因，统计火灾损失。公安部《火灾事故调查规定》第五条第一款规定，火灾事故调查由县级以上人民政府公安机关主管，并由本级公安机关消防机构实施；尚未设立公安机关消防机构的，由县级人民政府公安机关实施。由此可见，火灾事故调查为公安消防机构的专门职能（注：改制后，该规章未作相应修改）。

独特之处在于，消防救援机构调查火灾事故时出具的《火灾事故认定书》，不论伤亡大小和损失多少，往往只有一页纸，寥寥数语仅写结论，不写具体事实依据、分析推理和认定理由等。调查的过程、证据等不向当事人公开。即便当事人对结论有异议，也不能申请复议、行政诉讼。

一家独大看似权威无法撼动，却衍出种种难以化解的争议。

改变是自2017年开始

2017年10月29日，国务院办公厅印发《消防安全责任制实施办法》。提出公安机关依法组织或参与火灾事故调查处理工作，办理失火罪和消防责任事故罪案件。发生造成人员死亡或产生社会影响的一般火灾事故的，由事故发生地县级人民政府负责组织调查处理；发生较大、重大和特别重大火灾事故的，分别由事故发生地设区的市、省级人民政府、国务院或国务院授权有关部门负责组织调查处理。公安机关由“主管”改为“组织或者参与”，一部分火灾事故转由人民政府组织调查处理。

消防转隶，各地积极探索优化职能布局

2019年5月30日，两办印发《关于深化消防执法改革的意见》，提出强化火灾事故倒查追责，逐起组织调查造成人员死亡或造成重大社会影响的火灾。此后，各地便开始尝试调整火灾事故调查工作，竞相以地方规章、规范性文件和内部通知等形式，效仿生产安全事故的调查处理，对火灾事故调查的组织领导、调查机构、职能分工和调查、处理程序等，作出有别于《火灾事故调查规定》的规定，在当地适用。有的地方将火灾区分为生产经营性火灾和非生产经营性火灾，分别由应急管理部门和消防救援机构牵头组织调查处理。诸多的积极探索，打破了火灾专由消防救援机构调查的局面。由事故调查组作出的调查报告，内容比较详尽，事故调查组往往会主动地向社会公布，接受外界监督。对于群众提起的行政诉讼，法院也能予以受理。

改革持续，不断出现新做法

从各地的改革实践看，基层火灾事故调查工作往往由当地政府组织，应急管理部门或者消防救援机构牵头，由消防机构，公安、应急、住建以及相关行业主管部门共同组成调查组。无论由谁牵头组织调查，事故调查组的调查范围仍限于“发生造成人员死亡或产生社会影响的一般火灾事故”和较大以上的火灾事故。但这一布局悄然发生变化：

2025年7月10日，安徽省第十四届人民代表大会常务委员会第十七次会议审查批准了《阜阳市消防安全管理规定》。这部地方性法规规定“发生一般火灾事故的，由事故发生地县（市、区）人民政府负责组织调查处理；发生较大火灾事故的，由市人民政府负责组织调查处理。消防救援机构应当按照规定提请所在地人民政府成立火灾事故调查组，开展调查工作”。新颖之处在于，基层人民政府组织火灾调查的范围扩大至“一般火灾事故”。

新三定方案留空间，改革步伐可以再大些

2023年10月31日，《国家消防救援局职能配置、内设机构和人员编制规定》公开发布，其中第五条（五）项明确，国家消防救援局主要职责包括组织指导火灾事故调查处理有关工作。因总队及以下单位设置、职责和编制事项未同步做出，故其火灾调查职能配置将如何定位尚不知晓。

改制七年来，无论消防救援机构的“内”还是“外”，改变火灾事故调查职能的呼声日炽。除了不公开、不透明、不说理、不规范，缺乏权利救济和有效监督等备受诟病的因素之外，追责问责严苛亦形成了不小的压力。

从现实看，火灾事故调查已到了非改不可的地步了，改就要“越改越好”，要以实现全过程公开透明、讲事实重证据、讲科学重说理和受监督可救济，充分保障群众利益为改革目标。

各地在这些年里的探索已经积累很多实践经验，改革火灾事故调查的时机成熟了。建议有关方面从更高层面推陈出新，以适应法治建设要求，顺应群众呼声。