最高法院案例

最高法院案例：违法建筑受让人有义务消除违法状态——金海波诉海曙区行政执法局城建行政处罚及行政复议案

01裁判要旨

1.违法状态的持续性

违法建筑自建成后未补办规划手续的，其违法状态持续存在。行政机关对持续状态的违法行为进行查处，不受建造时间限制，亦不因历史遗留问题导致违法建筑合法化。

2.违法建筑受让人有义务消除违法状态

违法建筑的受让人虽非实际建造者，但作为建筑物的实际占有人和权利义务承受者，有义务消除违法状态。行政机关将其列为行政处罚对象符合法律规定，不因建造行为发生于受让前而免除其责任。

本案明确违法建筑受让人需承担消除违法状态的责任，强调“违法状态持续性”原则，同时规范行政机关的程序义务与复议机关的纠错职责，对同类案件具有指导意义。

02

原案例

再审申请人（一审原告、二审上诉人）金某波，男，1989年7月11日出生，汉族，住临海市。

委托代理人周某。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁波市海曙区综合行政执法局，住所地宁波市海曙区雅戈尔大道1号。

法定代表人卢某波，局长。

委托代理人沈某利。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁波市海曙区人民政府，住所地宁波市海曙区县前街61号。

法定代表人徐某，区长。

金某波因宁波市海曙区综合行政执法局城建行政处罚及行政复议一案，不服宁波市中级人民法院于2019年2月19日作出（2018）浙02行终431号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

再审申请人金某波申请再审称：一、原一、二审法院认为，再审被申请人宁波市海曙区综合行政执法局将再审申请人认定为本案违法搭建处罚对象正确，明显于事实和法律无据。理由是：首先，我国《城乡规划法》第六十四条明确规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该法条明确肯定，处罚对象是具体实施建屋行为时未取得建设工程规划许可证行为人，而非其他人。结合本案。涉案房屋是案外人徐有健2004年间所建，2008年2月25日以156000元价格卖给再审申请人，从现有证据能清楚地反映出来。因此，再审申请人非是涉案房屋的建设者，再审被申请人宁波市海曙区综合行政执法局将再审申请人认定为本案违法搭建处罚对象进行处罚，明显“张冠李戴”，缺乏法定行政处罚主客观要件，属于滥用行政强权一种违法表现，与公平、正当、合理性行政原则相悖。故原一、二审法院认为，再审被申请人宁波市海曙区综合行政执法局将再审申请人认定为本案违法搭建处罚对象正确。明显于事实和法律无据。二、原一、二审法院认为，再审申请人“在明知涉案屋不具有合法手续仍愿意购买，应当视为其认可对涉案建筑相关权利义务的承继，且在其使用房屋期间并未依法办理相关规划审批手续，属于违法行为的持续状态。”其评判理由明显在偷换概念，混淆是非，有失公平公正性。理由是：首先，涉案房屋是案外人徐某健2004年间所建，2008年2月25日才出卖给再审申请人，在案外人徐某健2004年至2008年这么长时间，没有任何单位出面制止或者以违章建筑进行查处过。究竟是当时没有相关法律法规可依?还是再审被申请人宁波市海曙区综合行政执法局执法不力?据再审申请人所知，我国《行政处罚法》是1996年10月1日开始实施的；《城乡规划法》是2008年1月1日开始实施的；在此之前浙江省人大常委会1997年11月18日颁发的《浙江省村镇规划建设管理条例》第四十一条，对在村庄、集镇未按规定办理规划建设审批手续或者违反规划进行建设，严重影响村镇规划情形，也有相类似的处罚规定，但再审被申请人宁波市海曙区综合行政执法局从没有出面作出过责令其停止建设、限期拆除等处罚决定。这种不制止、不处罚态度分明默许涉案房屋的合理存在，让不懂法的再审申请人又如何去“明知涉案屋不具有合法手续”?现遇涉案房屋征收，为了降低拆迁成本，实现土地财政的利益最大化，再审被申请人宁波市海曙区综合行政执法局才借口涉案房屋“建房时未办理建设工程规划许可证”认定为“违章建筑”，甚至还让无故购房者再审申请人来承担行政处罚责任，明显是滥用行政职权，随意乱执法。至于原一、二审法院认为，再审申请人“使用房屋期间并未依法办理相关规划审批手续”更是不切合实际的“无的放矢”。即依法，建设工程规划许可审批是在建房时由建房者履行的法定义务，再审申请人向案外人徐某健所购的是已建设完成四年的现房，又有何理由去办理“规划审批手续”?换句话说，假如不是遇宁波市人民政府需要征收涉案房屋，为了降低拆迁成本，实现土地财政的利益最大化目的，再审被申请人宁波市海曙区综合行政执法局还不一定出面将涉案房屋认定为违法建筑物，以“拆违促拆迁”。总之。原一、二审法院将再审申请人作为涉案“违法建筑”购买者推定为“违法建筑”行政处罚对象，明显背离我国行政处罚法的立法宗旨。我国《行政处罚法》第三条明确规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”行政处罚的对象应是具体实施违法行为的行为人，而非实施具体违法行为之外其他人。因此，原一、二审法院这一判决，将直接影响到再审申请人向原涉案房屋建造者徐某健追责。为此，再审申请人不服，依据《行政诉讼法》第九十条之规定向贵院申请再审。请求贵院依法撤销浙江省宁波市海曙区人民法院(2018)浙0203行初44号行政判决；和浙江省宁波市中级人民法院(2018)浙02行终431号行政判决，按照审判监督程序决定再审，查明案件事实，依法裁定原审法院继续审理此案。

被申请人宁波市海曙区综合行政执法局答辩称：一、再审申请人金海波申请再审是否超过法定申请再审期限，请再审法院予以核查。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十条规定:“当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。...”本案中，宁波市中级人民法院(2018)浙02行终431号行政判决书于2019年2月19日作出，再审申请人提交的《行政再审申请书》落款时间为2019年8月22日，答辩人请求再审法院核实宁波市中级人民法院向再审申请人送达(2018)浙02行终431号行政判决书的具体日期，以及再审申请人向贵院提出再审申请的具体日期，以查明再审申请人申请再审是否超过法定申请再审期限。二、原一、二审法院认定再审申请人作为涉案行政处罚对象正确并无不当，再审申请人的再审理由依法不能成立。1.涉案房屋系再审申请人于2008年2月向案外人徐某健购买，正常情况下再审申请人在购置时理应尽到审慎注意义务，对该房屋是否具有合法产权证或其他合法权属来源证明文件进行了解核实，现再审申请人未能证明其在购置涉案房屋时已尽到审慎注意义务，且从该房屋的购置价也能推定其在购置涉案房屋时对该房屋不具有合法手续的事实是明知的，但再审申请人仍愿意购买，视为对涉案房屋相关权利义务的继受，再审申请人受让涉案房屋后即有义务消除该房屋的违法状态，但再审申请人在占有使用该房屋期间并未依法办理相关规划审批手续，违法行为一直持续，故答辩人将再审申请人作为涉案行政处罚相对人并无不当。2.再审申请人提出涉案房屋在案外人徐某健使用期间答辩人未予以查处，系默许涉案房屋的合理存在，该申请理由纯属再审申请人的主观臆断,没有事实依据和法律根据。涉案房屋直至被依法查处时，该房屋的违法状态并未消除，违法行为一直持续，答辩人对该违法行为的查处未超过法定的追究时效，且无任何法律有明文规定违法建筑在一定期限内未查处的即转为合法建筑，故再审申请人的该申请理由依法不能成立。综上，请求再审法院依法驳回再审申请人的再审申请。

被申请人宁波市海曙区人民政府答辩称：一、被申请人海曙综合执法局对申请人作出处罚，处罚对象正确。根据调查，案涉违法建筑所在土地原是戴家村村民李有根的一间平房及戴云保的一间粪间、两间粪厂，两人在2004年时分别将平房及粪间、粪厂卖给了徐某健，徐有健将原有建筑拆除后，搭建了现在的建筑物，并在2008年时将该房屋转让给申请人金某波。在该建筑被拆除前，申请人为该房屋的实际占有使用人，各方对这一事实都是确认的。根据《浙江省城乡规划条例》第六十七条的规定:“城乡规划违法行为人与房屋所有权人、房屋使用人不是同一主体的，房屋所有权人、房屋使用人对城乡规划主管部门或者乡(镇)人民政府的依法查处行为应当予以配合。”虽然申请人不是涉案建筑物的实际搭建人，但申请人作为该建筑物的实际占有人、使用人，有责任和义务拆除违法建筑，消除违法状态。且申请人在购买房屋这一重大资产时，应要尽到审慎的注意义务，其应该查验房屋的各项证件、手续而没有查验，应承担不利的法律后果。故，被申请人海曙综合执法局对申请人作出处罚，对象正确，并无不妥。二、案涉违法建筑在建设时没有被处罚并不能免除申请人作为违法建筑的实际占有人配合职能部门查处的义务。申请人认为涉案建筑物是徐某建所建，在其搭建期间，没有任何单位有制止或者以违章建筑进行查处过，并据此认为职能部门默许了涉案房屋的合法性，申请人的这一观点是错误的。职能部门在建设当时没有进行查处，并不代表房屋能由违法变为合法。相反，涉案建筑物在搭建时并未办理相关的审批手续，在被申请人查处时该建筑物仍处于违法状态，且不具备补办条件，《中华人民共和国城市规划法》与现行有效的《城乡规划法》均对该类违法行为的处罚予以了规定，处罚内容基本一致，被申请人适用现行有效的《城乡规划法》进行处罚，并无不妥。三、申请人申请再审极可能超过了法定期限。宁波市中级人民法院于2019年2月19日作出(2018)浙02行终431号行政州决书，申请人的再审申请书的落款时间为2019年8月22日，但答辩人于2020年8月3日才收到该再审申请书，期间间隔将近一年。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十条规定:“当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。”故，答辩人认为申请人的再审申请极可能超过了法定期限。综上，答辩人认为被申请人海曙综合执法局作出的行政处罚对象正确，申请人的再审申请超过了法定期限，请求贵院依法驳回申请人的再审申请。

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，宁波市规划局海曙分局已经明确，涉案建设行为未取得建设工程规划许可证，且不具备补办条件。据此，宁波市海曙区综合行政执法局认定涉案房屋是违法建筑并作出限期拆除的(2017)甬海建设一决字第37号处罚决定，并无不当。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。因此，对相对人权益有重大影响的处罚决定作出前，应当告知相对人听证的权利。本案中，被申请人宁波市海曙区综合行政执法局在作出被处罚决定之前未进行听证告知，程序重大违法。但鉴于涉案房屋已经被拆除，责令重新作出处罚决定已无实际必要，应当确认该行政处罚决定违法。被申请人宁波市海曙区人民政府作出的复议决定未对宁波市海曙区综合行政执法局的重大程序违法予以纠正不当，依法应当予以撤销。

涉案建筑是申请人金某波于2008年2月2日以15.6万元的价格向案外人徐某健购买所得，在宁波市海曙区综合行政执法局认定涉案房屋是违法建筑，并于2017年10月27日作出限期拆除的(2017)甬海建设一决字第37号处罚决定时，申请人金某波系案涉建筑物的实际占有人，案涉建筑物的相关权利义务均由金海波承受，被诉的(2017)甬海建设一决字第37号处罚决定书将其列为被处罚人并无不当。

关于申诉期限问题。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百一十条的规定，申请人的申诉期限为六个月。经查，宁波市中级人民法院的判决于2019年3月18日生效，再审申请人于同年8月26日通过邮寄方式向本院寄送申诉材料，并未超申请期限。宁波市海曙区人民政府认为再审申请人于2020年8月3日申请再审，与实际情况不符，本院不予采信。

综上，申请人金某波的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回金某波的再审申请。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2020）浙行申653号行政裁定书