把握规律建设现代化城市群

倪鹏飞

城市群是指在特定地域范围内的若干城镇，依托发达的基础设施网络而形成的空间组织紧凑、经济联系紧密的群体。19世纪中期，英国城市化率超50%，英格兰中部出现城市群。20世纪中期，美国城市化率超50%，大西洋沿岸城市带开始浮现。21世纪初，世界城市化率超50%，不断涌现的城市群成为经济社会发展的重要载体。

我国疆域辽阔、人口众多。改革开放以来，随着工业化和城镇化快速推进，经济相对发达地区相继出现城市集群。当前，城市群成为我国区域经济发展的重要引擎，19个城市群承载了全国70%以上的人口、贡献了80%以上的国内生产总值。具体来看，各城市群表现层次分明且各有千秋。从发展阶段看，珠三角、长三角已成为相对成熟的世界级城市群，京津冀、山东半岛、中原、成渝、长江中游、关中平原、辽中南等城市群处于快速成长阶段，北部湾、哈长、呼包鄂榆、滇中、山西中部城市群初步形成，黔中、兰州—西宁、天山北坡、宁夏沿黄等城市群处于萌芽状态。综合竞争力方面，珠三角、长三角、山东半岛、京津冀城市群整体水平居全国前列。2015年至2024年，粤港澳大湾区人口增长率最高，珠三角、京津冀、长三角城市群科技创新处于领先地位。2024年，呼包鄂榆、长三角、珠三角城市群人均GDP居全国前列。

2011年我国城镇化率已超50%，但城市群的巨大潜能远未释放。城市群发展还存在一些堵点，例如，地方保护、市场分割等壁垒导致相邻城市间形成“断头路”“自循环”“孤独岛”；“内卷式”竞争使得区域公共产品供给推进缓慢、效率低下，有些城市一哄而上、重复建设导致产业雷同、产能过剩等。

经济活动的空间形态取决于集聚力和扩散力及其相互作用，不同阶段两者大小和作用不同。当城市化率超过50%，一些中心城区过度集聚使得城内拥挤成本超过跨城运输成本。在此背景下，部分农村要素向城市大范围集聚，中心城市要素向周边城市小范围扩散，与此同时，周边城市的高端要素向中心城市集聚，中心城市的低端要素开始向周边扩散。一般而言，空间集聚可获得报酬递增的规模经济，但过度集聚会导致“规模不经济”；空间扩散让周边分享外溢效应和加快发展，但过度扩散会增加交互成本。

我国拥有超大规模市场优势，但也面临经济结构转型、人口结构变化等挑战。加快“聚中有散”的城市群发展，有助于促进群内城市扩大容量、提升能级，充分释放经济社会发展潜能尤其是创新潜能，进而推动区域高质量发展。中国社会科学院中国城市竞争力研究课题组调查数据显示，2015年至2024年，我国城市群竞争力增长量是非城市群的1.3倍；城市群中心城市带动效应全面显现，非中心城市竞争力增速为中心城市的1.2倍。

我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，2024年常住人口城镇化率达67%，城市群面临难得的发展机遇。同时智能化时代来临，为城市间合作时公平合理地分摊、分享、补偿和交换，提供大数据收集、实时传感监测、科学预测等技术支持，为城市间基础设施与公共服务供给和维护提供了技术保障。

有效化解城市群发展存在的问题，释放更大潜能，关键是顺应聚散规律，优化城市群发展的动力体系。

一是加快城市群协同发展。充分发挥我国超大规模市场优势，顺应“大聚小散”趋势，统筹布局区域公共产品，促进超大特大城市核心功能提升、大中小城市基本功能完善、城市群都市圈一体化联动，引导“聚中有散”，避免过度分化与集聚，推动区域协调发展。

二是打造多层次城市群体系。顺应“高聚低散”趋势，构建梯度发展体系。一方面，促进高端要素向高能级城市群和城市中心集中，塑造关键领域领先优势，建设服务全球和全国的中心枢纽；另一方面，推动中低端要素向低能级城市群及周边分散集聚，重塑广泛的成本领先优势，建设服务和带动当地经济发展的中心载体。

三是构建科学高效的城市群治理体系。统筹好有为政府和有效市场的关系，建设全国统一大市场，打破区域行政壁垒，放权让利给经营主体；发挥好党的组织优势，完善协同参与公共事务的组织机构和工作机制，明确相关主体的责权利关系；按照投入与回报对称原则，建立政府及相关主体间收益分享、成本分摊机制。完善法律法规，对城市群组织体系、权益、责任、运行规则等作出明确规定，为城市群规划、建设和治理提供法律保障。加快智能化技术在基础设施一体化、公共服务均等化等方面广泛应用，提高城市治理现代化水平。

(作者系中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任、长城学者)

来源：经济日报