孙占卿：香港“强拍条例”对内地自主更新的启示

IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台。

引言：

以业主为主体、市场化运作的自主更新，因其能精准响应居民诉求、减轻政府财政负担，被视为破解老旧城区更新难题的重要路径。然而，从北京、上海、广州、深圳等地的试点探索来看，自主更新的道路充满挑战。项目往往因少数业主反对而陷入僵局，协商过程漫长且成本高昂，实施主体法律地位模糊导致权责不清，而更新所产生的土地增值收益如何公平分配，更是引发社会争议的焦点。这些问题共同指向一个深层原因：内地尚未形成一套系统、完备且具有足够法律权威的自主更新制度体系。现行政策往往在公益性目标与市场化逻辑之间摇摆，导致法律依据不足、公共资源配置失当；“多数决”原则因缺乏对少数业主权益的制度性保障而屡受合法性质疑，极易引发社会矛盾。

与此同时，我国香港地区在应对同样严峻的楼宇老化问题上，形成了一套相对成熟的法律与市场机制。其中，于1999年生效并历经多次修订的《土地（为重新发展而强制售卖）条例》，是香港城市更新工具箱中的关键一环。该条例并非政府主导的征收工具，而是为私人市场提供的一条解决产权分散困局的法律路径，允许持有大多数业权的业主向独立的司法机构申请强制拍卖整栋楼宇以促成重建。该条例还对老旧物业的更新门槛进行分区（区域规划）分级（楼龄），并设计了少数业主权益保障和补偿机制，实现了效率与公平的较好统一，其系统性的制度设计，对内地破解自主更新困局具有深刻的借鉴价值。

一、《土地（为重新发展而强制售卖）条例》

（一）政策定位：城市更新的补充性方案

《土地（为重新发展而强制售卖）条例》（本文称《强拍条例》）并非旨在替代政府主导的更新，而是作为其重要补充。香港的城市更新策略并非单一模式，而是构建了一个分工明确的“双轨制”体系。

一是政府主导轨道。对于涉及大规模规划调整、需要配套大量公共设施的成片区域更新，主要由香港市区重建局（URA）依据《市区重建局条例》主导实施。这类项目具有显著的公共利益属性，政府通过类似征收的方式获取土地，进行统一规划和重建。

《城市区重建局条例》是香港特别行政区政府于2000年制定的法例，旨在 规范市区重建局权力，推动市区老化地区的重建、复修与保育工作。图源：Wikimedia Commons

二是市场主导轨道。对于绝大多数单一地块、不涉及大规模规划变动的旧楼重建，《强拍条例》则扮演了关键角色。它被清晰地定位为一个赋能私人市场的私法工具，而非公权力对私有产权的干预。其核心目标是为市场提供一个合法、高效的程序，用以解决因少数业主不同意而导致的产权分散困局，从而释放私人资本的更新动能。

两条实施路径。两种轨道开始都是以私人协议方式向现有的业主收购土地，差别在于未能收购土地的全部权益时对其余土地的处理方式。市区重建局收回土地的依据是《市区重建局条例》（香港法例第563章）和 《收回土地条例》（香港法例第124章）；地产发展商可根据《2024年土地（为重新发展而强制售卖）（修订）条例》（香港法例第545章），申请强制售卖令，以取得土地的所有权益，进行重建。

“双轨制”策略，清晰地划分了政府与市场的角色边界，避免了将不同性质的更新活动混同于一个模糊的政策框架下，从而减少了制度性摩擦，确保了各自轨道的高效运行。

（二）精细化启动门槛：效率与导向的平衡

《强拍条例》的核心机制之一，是其高度精细化、与时俱进的强制拍卖申请门槛。这一门槛并非一成不变，而是根据楼宇的实际状况和城市发展的优先序进行动态调整，体现了在保障私有产权与促进公共利益之间的审慎平衡。

1.两类多档的启动门槛设计

该条例在首次立法（1999年）将门槛统一设定为持有不少于90%的业权份数，意在将强制力作为极端情况下的最后手段。随着城市老化问题加剧，条例经过多次修订，逐步放宽并细化了申请门槛。根据2024年最新的修订案，启动门槛主要分为以下两类多档。

第一类指旧楼，分四档：第一档超高龄危楼（≥70年），门槛为65%，体现对结构性安全隐患的优先处置；第二档楼龄（≥60但<70），政府指定的核心旧区（如深水埗、旺角）门槛为65%，非核心区为70%；第三档楼龄（≥50但<60）政府指定的核心旧区门槛为70%，非核心区为80%；第四档楼龄（<50），门槛统一为90%。

第二类是位于非工业地带的旧工业大厦，分两档：楼龄≥30年适用70%门槛，楼龄<30年适用90%门槛，有利于逐步推进非工业用途的工业大厦重建转型。

表1.《强拍条例（2024年修订案）》强拍启动门槛

地段类别

楼龄(年)

强拍申请门槛(不分割份数百分比)

地段位于“指定地区 ”

地段位于“非指定地区”

一般私人楼宇

<50

90 %

≥50但<60

70%

80%

≥60但<70

65%

70%

≥70

65%

并非位于工业地带的工业大厦

<30

90%

≥30

70%

2.分级设计的政策导向

精准引导市场资本。通过对楼龄最老（如70年及以上，门槛降至65%）和位于政府指定核心旧区（如旺角、深水埗等）的楼宇设置更低的强拍门槛，有效引导市场资本优先投向城市衰败最严重、更新需求最迫切的区域，实现了市场效率与城市发展战略的协同。

与危旧程度挂钩。楼龄是衡量建筑物状况和安全风险的重要客观指标。将强拍门槛与楼龄直接挂钩，使得政策干预的强度与更新的必要性和紧迫性成正比，增强了政策的合理性。

适应产业转型需求。针对非工业地带的旧工业大厦设立专门的较低门槛（如楼龄≥30年为70%），有利于加速这些建筑的活化转型，促进土地用途的优化和城市功能的升级。

通过这种科学、精细的门槛设计，《强拍条例》提高了更新效率，发挥了引导城市有序更新的“指挥棒”功能。

图源：香港市区重建局

（三）全方位权益保障：“多数决”合法性的基石

香港《强拍条例》之所以能被社会广泛接受，其成功的关键并不仅仅在于强制力的设定，更在于其围绕少数业主权益建立了一套以程序正义为核心，以公平为导向，环环相扣、严密周全的保障体系，为“多数决”提供了坚实的合法性与合理性基础。

1.司法裁决与前置责任

强拍的最终决定权不属于任何行政部门，而是由独立的司法机构——土地审裁处（Lands Tribunal）掌握。申请人（多数业主或发展商）必须向审裁处提交申请，并满足两个严格的前置条件，缺一不可：

证明重建的合理性。申请人必须提供充分证据（通常由专业建筑测量师和结构工程师出具报告），证明基于楼宇的楼龄或其日久失修的状况，该地段理应被重新发展。

证明已尽收购责任。申请人必须向法庭证明，其已经采取了“合理步骤”，并以“公平合理的条款”尝试收购少数业主的业权但未获成功。这一要求杜绝了发展商在未进行充分、真诚协商的情况下直接诉诸法律程序的可能性。

2.独立估价与公平补偿

为确保补偿的公平性，条例设计了多重保障：

独立的估价报告。申请人在提交申请时，必须附上一份由独立专业测量师撰写的估价报告，该报告需评估楼宇内每一个单位的“现有用途价值”。这份报告为后续的收购要约和法庭裁决提供了客观依据。

公开拍卖机制。一旦审裁处颁发强制售卖令，相关地段必须通过公开拍卖的方式出售，而非直接转让给申请人。任何一方，包括原来的少数业主，都有权参与竞投。这种设计确保了物业能够以当时的市场最高价成交，最大化所有业主的共同利益。

按比例分配拍卖收益。拍卖所得在扣除相关费用后，将严格按照各业主原有的业权份数比例进行分配。这意味着，少数业主最终获得的补偿，是基于整栋楼宇在公开市场上的重建价值，而非仅仅是其单个单位的陈旧价值。数据显示，在多数成功案例中，少数业主获得的分配收益远高于其物业的原有市值，足以在同区购买楼龄较新的替代物业。

《强拍条例》中关于土地强制拍卖的执行流程。图源：香港测量师协会 《强制拍卖》概览

3.为小业主提供行政职员

为了帮助处于弱势地位的小业主更好地维护自身权益，香港政府出资成立了独立运作的“‘强拍条例’小业主支援中心”。该中心由市区重建局设立，但其运作完全独立于该局，直接向发展局的“强拍条例小业主专责办事处”负责，确保其独立性和中立性。其主要职能包括：

强拍条例小业主支援中心由市建局设立，于2024年8月投入服务。图源：强拍条例小业主支援中心官网

（1）提供免费专业咨询。为符合资格的小业主提供免费的法律咨询和独立的物业估值服务，帮助他们理解法律程序，评估收购要约的合理性。

（2）参与调解服务。调解、情绪辅导，专业服务转介。

（3）资助小业主。取得物业和地段的独立估值报告，协助小业主寻找替代居所。

（4）公众教育与外展服务。通过举办讲座、探访旧楼等方式，主动向公众和旧楼业主普及《强拍条例》的知识和他们的法定权利。

这一系列制度设计，从司法、经济到社会支持，构建了一个完整的闭环，确保了《强拍条例》在追求效率的同时，最大限度地保障了公平与正义。

（四）《强拍条例》的政策效能

直接效能。为市场提供了一个解决老旧物业更新中少数业主不同意难题的透明的行动规则，降低了交易成本，从《强拍条例》的立法修订趋势中可以清晰地看出其在香港城市更新策略中的地位日益重要。

间接效能。《强拍条例》通过提供一个公平、透明且可预期的法律后果，这种“底线效应”倒逼博弈双方在进入司法程序前，更倾向于通过真诚的协商达成一个双方都能接受的自愿交易，实现了预防纠纷，促进绝大多数旧楼更新项目通过自愿协商的方式高效完成的功能。

二、对内地完善自主更新政策的经验借鉴

（一）厘清政策边界：以“双轨制”破解“属性模糊”难题

内地自主更新政策面临的首要挑战是目标定位交叉，即将强公益性的危房解危与具市场开发特征的功能改善混为一谈，导致政策适用性与法律正当性不足 。

借鉴香港经验，内地应为自主更新建立两条并行的路径：一是针对C、D级危房等紧迫公共安全事项的“公共利益驱动型”更新，由政府主导或授予强力政策支持；二是针对改善居住、提升资产价值的“市场价值驱动型”更新，应启动专门立法，为“多数决”原则提供坚实的上位法依据，明确其适用范围和程序，从而为市场行为提供稳定预期和法律保障。

（二）设定精准门槛：以“分区分级”替代“一刀切”

内地在“多数决”适用上面临边界不明的困境，缺乏一套科学合理的启动标准 。香港《强拍条例》的核心智慧在于其精细化的启动门槛设计。2024年的修订案根据楼龄、区域更新紧迫性（是否位于政府指定的“核心旧区”）和建筑功能属性，设定了“两类多档”的申请门槛 ，以此引导市场资本优先投向城市衰败最严重的区域，并优先处理结构安全隐患最突出的楼宇 。

这一做法启示内地，应摒弃“一刀切”的思路，建立一套与本地实际情况（如房屋安全鉴定评级、城市更新规划分区、建筑类型等）紧密挂钩的差异化、阶梯式启动标准，实现对公共强制力资源的精准投放和对城市更新活动的有效引导。

（三）构筑权益天平：以系统性保障弥合“效率与公平”鸿沟

内地自主更新实践中对少数异议业主权益保障的缺失，是引发矛盾、阻碍项目推进的关键症结 。香港《强拍条例》则构建了环环相扣的“四重防线”来保障少数业主权益，这套组合拳从程序到实体，为少数业主提供了充分的救济渠道。内地应借鉴此系统性思维，建立包含强制性第三方评估、多元化补偿安置选择、专门调解仲裁机制和法律援助在内的“一揽子”权益保障计划，尤其是应深入研究引入“公开拍卖”机制的可行性，从根本上化解“公平定价”这一核心矛盾。

*本文作者：孙占卿 广州市社会科学院城市治理研究所副所长

点击图片阅读更多孙占卿博士的文章

孙占卿：居民自主更新模式亟待明确的六大问题

孙占卿：政策鼓励“撬动”居民投资：花都探索危房更新可持续路径

孙占卿：全球AI人才竞赛下中国产业环境的挑战与重塑

关于IPP

华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。