中央再提“房地产发展新模式”，陆铭：“人房地钱”联动，关键在于人

本文来源：时代周报 作者：李杭

近年来，随着经济社会持续发展以及新型城镇化深入推进，我国房地产供求关系发生重大变化。

过去十几年，房地产发展的主要任务是解决住房总量短缺问题，确保人们有房住。而如今，全国城镇人均住房建筑面积已超40平方米，户均拥有超过1套住房。由此，居民需求从最初的“有没有”，逐步转向更加注重“好不好”，改善型住房需求显著增加，提升居住品质的愿望愈加强烈。

与此同时，我国房地产传统发展模式逐渐暴露出土地与住房供需不匹配、保障性住房供给相对不足，大城市房价高，新市民、青年人住房负担较重等一系列问题。因此，为了应对这些挑战，房地产发展新模式的构建变得尤为迫切。

2021年的中央经济工作会议上首次提出对于房地产要“探索新的发展模式”，并给出“坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设”三条路径。此后，房地产新发展模式相关概念开始频繁出现。各地也在积极探索适合当地发展的新模式，今年以来部分举措已经落地。

近期，中央城市工作会议再次强调要加快构建房地产新模式。与以往相比，从“推动”到“加快”的措辞变化，不仅凸显了这项工作的紧迫性，也意味着政策环境和实施条件逐步成熟。

那么，在房地产发展新模式下，“人、房、地、钱”四大要素到底要如何联动？在不同人口流动特征的区域，房地产发展新模式又应如何体现差异化？

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭（图源：受访者提供）

带着这些问题，时代周报记者专访了上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭，对房地产发展新模式的相关话题进行深度解析。

要素联动的关键在于人

时代周报：2021年中央经济工作会议首次提出要“探索新的房地产发展模式”，此后，相关的提法也越来越频繁出现。这些年来多次被提及的新模式，其路径是否发生了变化？新模式应该朝着什么方向发展？

陆铭：近年来，房地产发展新模式虽被频繁提及，但其核心内涵并未发生显著变化。总的来说，房地产市场仍需朝着健康可持续的方向发展。进一步而言，地方政府不应将房地产简单理解为拉动经济增长的手段，也不应将土地出让收入视作财政收入的一种方式，而应真正让房地产成为满足人民居住需求的根本手段。

与此同时，从房地产业的角度来看，房地产市场还承载着诸多其他功能，例如金融功能。对于家庭而言，房地产本身具有资产配置的效应。然而，房地产企业在发展过程中，衍生出了大量金融属性，比如通过发行债券、借债等方式进行开发融资。在此过程中，由于房地产在数量上的扩张以及价格的上涨，产生了很大风险。

那么在未来的房地产发展新模式里，从供给的角度，其一，需要让建设用地配置与人口流动方向更趋一致，不应再像以往那样，在人口流出地大规模开发住宅项目，导致房地产库存积压；其二，房地产发展不应附加过多金融属性，过度金融化可能会在行业衰退时带来巨大的风险；其三，供给端应实现多层次结构，既包括满足高中低收入人群的各自可负担的商品房，也涵盖租赁房。

而租赁房分为两类，一类是商品属性的租赁房，另一类是地方政府提供的公租房、廉租房、共有产权房等。城市发展进程中，大量新进城农民与刚毕业大学生收入尚低，针对这部分人群，需提供可负担的保障房以解决居住问题。

我认为，在未来政府对于保障房的投入方式需要进一步优化，既可以通过直接投资建设和管理的方式，也可以更多借助市场机制，例如发放住房券，从而扩大人们在住房位置、价格、品质等方面的选择空间，进一步提升相关群体的自主选择权。

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时代周报：住建部曾提到，在构建房地产发展新模式的过程中，要建立 “人房地钱” 要素联动新机制。该怎么理解这一联动新机制？

陆铭：“人房地钱” 要素的联动，关键在于人，人口流动过程中，人们会主动选择能提供更高收入、更多就业机会及更优生活品质的地方。

这种选择体现在两方面：一是就业机会的满足，即生产侧，二是生活品质的满足，也就是消费侧。在人们用脚投票的过程中，一些地方成为人口流入地，另一些则成为人口流出地。那么相应的来讲，房地产市场的供应端，就要去顺应人口流动方向所带来的需求的空间结构变化。

对于人口流入的地方，需相应增加建设用地投入，闲置土地应转化为住宅用地，以增加住宅供应。对于人口流出地则不应再新增建设用地指标。此外，对住宅也需要有限制，比如这次中央城市工作会议也提到要限制高层建筑。对于住房库存，需要减量发展，农村的宅基地、部分基础设施及集体经营性建设用地若出现闲置，同样需要减量，避免以后还要持续的投入，造成进一步的闲置。

在资金方面，一方面要引导社会资金进入人口流入地进行投资；另一方面，财政转移支付需更多与人口流动方向相匹配。人口流入地会产生大量公共服务和基础设施需求，因此要加大财政转移支付力度，支持当地政府建设学校等公共服务设施。

但这并非意味着人口流入地无需投入，全部依赖中央财政。因为，公共服务供给能吸引人口定居就业，进而增加本地税收。因此，从财政投入角度看，需要地方政府与中央政府协同配合去增加地方的投入。

相应地，人口流出地需要随人口减少优化公共服务总量与空间布局。一方面既要适应人口减量发展的过程，另一方面还要兼顾效率与公平，公共服务减量进程不能过快。否则，若因人口减少而急骤缩减公共服务并过度集中，会导致部分人获取公共服务更加困难。因此，人口流出地需兼顾公共服务提供的效率与公平，优化空间布局。

时代周报：那么，衡量 “人房地钱” 要素联动新机制是否有效，有标准吗？

陆铭：衡量其是否有效，并无一个通用的指标，如果真能做到，便成了计划经济。不过，仍有一些现象可提供判断信号。比如前两年房地产市场较好时，在人口增长较快的地方，一些一线城市房价持续高企且快速上涨，这就表明应加大住房供应，但实际上部分地区在某些年份却严格收紧建设用地供应。

公共服务方面，因缺乏市场价格信号，应按常住人口配置。若居民在一地居住、就业达到一定年限，准入门槛不应过高，应保障其享受本地公共服务。若居民达标却面临子女入学难，说明学校供应不足，需降低相应门槛，并增加学校供给。

所以，虽无绝对指标，但仍能通过相关现象判断住房建设与公共服务是否匹配人口增长带来的需求。

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房地产供应的总量、结构和区位

时代周报：你一直强调，人口向大城市及都市圈集聚是城镇化的客观规律。在人口持续向核心城市、都市圈迁移的背景下，房地产发展新模式的构建应该如何与人口流动趋势相适配？新模式在不同人口流动特征的区域应如何体现差异化？

陆铭：人口持续向中心城市及周边都市圈集聚的趋势，未来可能持续一二十年甚至更久。

在此过程中，房地产供应需关注三方面：一是总量，就是要持续根据人口的增长来造房子；二是结构，既要有面向市场的商品房，也要有面向中低收入群体的公租房、廉租房等。

三是区位，大城市中心城区可能因服务业发展会有大量人口回归，需在中心城区增加面向服务业就业人员的租赁型公租房，以缩短他们的职住距离，减少交通拥堵。所谓职住分离，是就业跟居住地的分离。如果把大量的公租房建在远郊，就会导致职住分离比较严重，产生城市的拥堵问题，对相关的从业人员通勤不够友好。

另外一类，中心城区也有高净值人群，他们对中心城区服务业的需求比较旺盛，愿意承担高房价。房企可开发相应住宅。一些中产阶级收入不足以承担中心城区高房价，但有驾车能力，部分会迁往郊区，为此，郊区也可以布局更多住宅并提升交通便利性。部分高净值人群也希望在郊区拥有大户型住宅作为第二居所，若未来开征物业税、财产税，其支付的税费可补贴中低收入群体的保障性住房，形成良性循环。

对于人口流出地来说，若住房和宅基地大量闲置，可将部分闲置建设用地复耕为农业或生态用地，给予居民补偿。农村宅基地复耕后，可在自愿前提下让居民放弃宅基地及相对应指标，这些指标可以在全国范围内再进行优化的配置，配置到人口净增长速度比较快的地方去。

时代周报：你还曾提到，大城市内部也存在“人房地钱”的空间一致性问题。在房地产发展新模式下，如何解决这一问题？

陆铭：大城市内部同样面临“人房地钱”问题，这一点常被忽视。我近年来也一直在讲城市内部空间结构的问题。

近年来，很多特大和超大城市服务业的占比已经超过一半，未来这一比例还会进一步增加。由于服务业对人际互动的高度依赖，许多服务业岗位集中在城市中心城区。这意味着就业和消费也日益集中于此，而如果继续按传统模式将住房建设推向郊区，就会产生职住分离和居住与消费的割裂。

这种分离带来的后果是多方面的。

首先，大量通勤将增加成本，抑制人们对服务业消费的需求，进而影响生活质量和城市服务业的发展。另一个结果是，人们为了从事服务业工作或进行消费，不得不长途通勤，这会加剧城市的交通拥堵压力。更突出的是，如果公租房建在郊区，即便有供应，也会出现闲置——因为位置太远、太偏，没人愿意去租。

关于钱的安排，一个城市的财政支出究竟投向中心城区还是郊区，关键在于所讨论的具体问题是什么。若讨论住房供应，需适当关注在中心城区就业的服务业人群，保障房建设资金应适当多投向中心城区。

公共服务是另一个问题。如今大城市中心城区的医院、学校等公共服务品质较好，有必要推动这类公共服务在郊区与中心城区之间实现均等化，大量新增投入可能需要投向有人聚居的郊区。

甚至在大城市的农村地区，即便其人口密度或许不高，但既然有居民在那里生活，就需要增加这些人群对本地公共服务的可及性，主要是医疗、教育，当然也包括养老等方面。

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保障房该如何配置？

时代周报：在房地产发展新模式下，如何解决城中村的问题？

陆铭：城中村始终是城市发展的痛点，但传统模式多聚焦于其居住环境差、人口密度高的表面问题，却严重忽视了它对流动人口及刚毕业大学生的重要意义 。例如广州、深圳的城中村，租金甚至可低至每月数百元。因此，不能仅看到城中村的负面，城市更新中应适当保留一些低成本居住形态，这对为新市民提供落脚之处至关重要。

对于城中村，不应简单拆除，而需着力提升其生活品质，涵盖改善环境卫生、治安状况，以及完善公共场所与公共空间。

时代周报：随着城镇化加速和人口流动加剧，保障性住房需求持续增长，但现有的保障房建设与分配制度面临区域差异和资源错配问题。在房地产发展新模式下，保障房到底应该如何配置？

陆铭：保障房的供应在空间配置上有两大主题，其一就是城市之间、地区之间的布局，这一布局需与人口流动趋势紧密结合。人口流出地房价水平不高，租赁市场房源充足且价格低廉，因此仅需为贫困群体提供政府保障房即可。

当前房地产市场遇冷，部分地区提出收购闲置房源转化为保障房，对此需审慎行事。

在人口持续流出的区域，若住房已出现闲置，政府不应大面积收购，否则极易加重财政负担，还可能导致公租房闲置。毕竟，人口流出地对保障房的需求有限，过量建设或收购只会造成资源浪费。而公租房建设应重点向人口流入多的地区倾斜，人口越多，对公租房的需求就越迫切。

其二，是城市内部的布局，传统模式下的公租房多建于城市郊区，因其地价较低，部分大城市也倾向于把公租房布局在工厂周边。

但现实是，如今城市从业人员中服务业占比已大幅提升，包括农民工群体也多集中在城市服务业领域，而服务业岗位大量分布在中心城区。如此一来，郊区的公租房虽建设成本较低，却因远离就业集中的中心城区，可能出现闲置现象，这些现象在一些我调研的大城市里面已经出现了。

时代周报：在房地产发展新模式下，人口流出地区由于房地产市场需求下降，传统的土地财政依赖模式面临转型压力。在这种背景下，这些城市应该如何找到新的可持续发展路径？

陆铭：针对人口流出地，可采取三项应对措施。首先，要在经济发展中发掘新的比较优势，通过经济增长形成可持续的财政收入来源。

其次，部分人口流出地需依托中央和省级政府的财政转移支付，支撑当地基础设施建设与公共服务供给，不应一味依赖房地产及土地财政融资。在借债发展方面，这些地区需格外谨慎，因为一旦人口未能集聚，极易导致资源闲置与债务高企。

第三，在人口流出过程中，应提升政府公共服务与基础设施投资的效率。随着人口减少，公共服务支出总量可相应缩减，同时需优化布局。例如，随着学生数量减少，学校可适当撤并，医院、养老院等也需依据服务对象减少的情况实现集中供应。优化空间布局时，要兼顾效率与公平，在资源有效利用与公平性之间找到平衡。

（本报记者王晨婷对本文亦有贡献）