观点丨黄石松：优化银发经济发展路径 破解“政策热、市场难”

黄石松

中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、老龄产业研究中心主任

2024年1月国务院办公厅颁布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，实施一年多以来，一方面，社会各界普遍认为，银发经济是极具发展潜力的新赛道；但另一方面，市场主体也普遍反映“政策热、市场难”，运营困难状况没有根本缓解，一些领域同质化竞争、价格内卷现象突出。有学者认为，当前对银发市场规模和发展前景的估计过于乐观，一些领域出现了产能过剩。究竟如何把握我国银发经济的发展态势，“十五五”时期又该如何优化政策措施，以实现银发经济的高质量发展？

当前我国银发经济的发展态势

一方面，在政策和市场的双重推动下，我国银发市场主体持续活跃，重点领域持续升温。据全国组织机构统一社会信用代码数据服务中心的数据，截至2024年12月31日，我国养老服务相关企业约有16万家，比2023年底增长24.36%，其中康复护理、老年教育、医疗疗养等相关行业取得较快发展，增速分别为36.05%、34.15%、31.26%；我国各类养老相关社会组织共有约1.65万家，比2023年底增长2.12%。从消费热点看，适老化改造、智慧养老、银发文旅等领域需求加快释放。住房城乡建设部数据显示，2019年至2023年，全国累计新开工改造城镇老旧小区22万个，加装电梯10.8万部，增设养老、托育等各类社区服务设施6.8万个。2024年商务部、国铁集团等单位开通“一线多游、错峰旅游”银发列车服务，迅速成为新的消费热点，银发旅游人数已占据全国旅游总人数的20%。市场主体的快速增长是行业发展的基础和根基，重点领域的升温有利于增强市场的信心，形成以点带面的示范效应，推动银发整体市场的全面活跃。

另一方面，当前我国银发经济的政策堵点和市场难点仍然客观存在。银发经济的发展短期看需求、长期看供给。我国宏观经济正同时面临需求收缩、产能过剩、预期转弱三重压力，尽管老龄化不可逆转、未来银发市场规模持续扩大是确定的，但银发市场规模不仅取决于老年人口规模，更取决于经济整体发展状况、银发群体消费能力的提升，以及家庭消费意愿的持续释放。当前比较突出的认识误区是错把潜在需求视作有效需求，弱化了对银发经济发展不确定性和困难与风险的评估。事实上，“未富先老”的现实国情决定了我国银发市场供需结构性失衡的矛盾还将长期存在，老年人和备老人群“买不起服务”和“有钱买不到称心的服务”的现象仍将持续一段时间。如何在银发消费换挡增速时期解决制约需求释放的障碍，是银发经济可持续健康发展的关键。必须准确把握我国银发经济发展的阶段性特征，破除传统的认识误区和路径依赖，用积极老龄观、健康老龄化的新思维来冷静思考、科学应对。

我国银发经济发展的阶段性特征

从全球老龄化先行国家经验看，进入轻度老龄化社会，银发需求主要集中在生活照料等服务上；进入中度老龄化社会，高龄、慢病、失能风险日益普遍化，对长期照护的需求凸显。同时，低龄活力老年人的旅游、教育、社会参与等多元发展需求愈发凸显；而步入重度老龄化社会以后，银发族的金融投资等个性化需求释放，整体的国民经济与产业都将银发化。

中国银发经济的典型性特征是银发需求的多层次性、异质性，不同银发群体的经济条件、消费诉求和行为特征不同，不同地区发展银发经济的资源禀赋条件和主导业态也各不相同。目前已有近30个省份进入老龄化社会，其中12个省份进入重度老龄化社会，一些地区的重点在满足基本养老服务需求，而一些超大城市银发消费正向多领域扩散。预计到2035年左右，我国将进入重度老龄化阶段，经济的逐步银发化也在所难免。

必须立足国际国内两个市场。尽管我国是世界上老年人口最多的国家，占全球老年人口约四分之一，但“未富先老”的基本国情决定了与发达国家相比，我国银发市场的消费能力、消费层次偏低。培育银发经济必须融入双循环，依托国际、国内两个市场，既要立足国内需求，也要提前布局、长远谋划，义无反顾地占领全球银发分工的主动地位。单纯从国内市场出发，认为我国老年人没有“花钱买服务”的文化，“在高龄或失能后潜在需求才会变成有效需求”等认识是片面的。京东发布的银发族消费报告显示，近年来，我国银发跨境电商进口需求旺盛，出口市场快速崛起。进口商品主要集中在化妆品、食品（保健品）、日用品等领域，其中保健品占消费额30%以上，并呈向药品、医用器械、美妆、宠物用品等领域拓展趋势。银发跨境出口以帮助老人生活更方便的产品为主，例如康复设备、出行辅助设备、看护设备、适老化家居建材等。智能陪伴产品成为新宠，涌现出众多专注于老年人智能陪伴的创新解决方案，例如机器人伴侣、智能陪伴屏幕等。

必须运用好公共消费和私人消费两种资源。在估算银发经济的潜在规模时，既应包括私人消费，也应包括公共部门的消费，私人消费包括个人和家庭支出、政府补贴，公共部门的支出包括大数据库等涉老基础设施建设，社区养老设施和适老化改造等。2018年受欧盟委员会的委托，由Technopolis集团与牛津经济研究院合作发布的《银发经济报告》（The Silver Economy-Final report）显示，2015年欧盟有约1.99亿50岁及以上人口（占总人口的39%），银发经济支撑了超过4.2万亿欧元的GDP和超过7800万个就业岗位。这其中银发私人消费支出价值3.3万亿欧元。预计2025年，银发经济人口将增加至2.22亿(占总人口的42.9%)，银发经济的贡献将上升至欧盟总增加值(GVA，Gross Value Added)的31.5%和就业的37.8%。最初银发经济发展依赖政府公共投资，重点在维持公共医疗、护理和养老金支出的可持续性上。此后，这一重点已扩展到更全面地应对人口老龄化的挑战，涉及科技进步和社会创新，以减缓公共财政的压力并释放家庭和社会的潜力，形成老龄化风险递次应对的格局。中国的现实情况是对公共部门投入相对过大，私人消费和社会资本尚未有效激活，这也是未来最具潜力的领域。由此，启动私人部门的消费成为“十五五”时期撬动银发经济高质量发展的“杠杆”。

优化我国银发经济的发展路径

加快完善促进需求释放的便利消费政策。“十五五”时期，我国银发经济的发展必然将从“政府主导的事业发展”阶段，转向“事业和产业协同发展”的新阶段，其业态发展也将从“以养老服务为主体”的养老产业，转向“养老、为老、享老、备老”的多业态发展新格局。为此，宜顺应全球银发需求发展趋势，按照“需求端激活—供给端优化—技术创新引领”逻辑进行系统梳理，在供给、需求和制度层面协同发力，全面创新和完善综合性支持政策，让银发族“能消费、敢消费、愿消费”，形成银发商品消费和服务消费共同发展、相互促进的新局面，推动银发供给与银发需求在更高层次的动态均衡。

加快完善全产业链发展的产业组织政策。对银发产业进行业态细分有利于从顶层设计、中层谋划和底层操作上推动银发经济国家战略设计的落实和地方实践。在当前的宏观形势下，对银发产业进行分类有助于提振社会资本进入银发市场的信心。许多社会经营主体先入为主地认为银发产业是利润不高、盈利困难的微利产业，实际上银发产业链条长、细分领域广、交叉和融合性强。区分来看，直接提供养老服务的基础性行业具有投资周期长、微利但长期稳定等特点，而服务于享老、备老的补充性行业具有价格弹性大、高回报等特征，科学细分银发产业的业态，构建与之相配套的统计指标体系，推进信息公开、明确社会预期就成为当前最迫切需要解决的问题。

加快完善重点领域率先突破的产业结构政策。立足中国的资源禀赋优势，应以科技创新为引领、以制造业为根基，抢占新赛道、获取新机遇。一是互联健康：开发移动医疗设备市场（如神经、心脏、呼吸暂停及睡眠监测设备）和移动医疗服务市场（涵盖预防、诊断、监测及健康管理等领域），提升诊断精准度、优化用药方案、减少药物不良反应，全面满足老年人群的健康需求；二是人工智能赋能养老服务：推动人工智能发展，以减轻护理人员负担并提高老年人自我照护能力；同时将人工智能与游戏产业结合，促进人机互动，满足情感需要。三是银发旅游：完善便利外国老年人旅游的支持政策，优化旅游产品供给。可以预计，以全球最长、最发达、最快捷的高速铁路网络，搭配丰富多样的自然风光、人文景观，中国“轨道上的银发文旅”有望成为继全球“邮轮经济”以后最具潜力的银发经济新业态。四是适老化建成环境开发（含智能家居解决方案）：支持创新型智能新建及改造家居环境，贯通健康监测和远程医疗、智能家居和安全监护、智能语音交流互动等多个应用场景，让“终端设备+智慧平台+线下服务”的居家养老模式真正落地生根。

文章来源：《证券时报》

微信编辑：张菁菁

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