城市发展如何在追求经济效率时，更好地实现社会的包容和公平

作者｜陶然

香港中文大学（深圳）人文社科学院校长讲座教授，发展与治理学科部主任，发展与治理研究院院长，主要研究领域为新政治经济学、转型与发展的中国模式、公共财政与政府治理、城市化与土地制度。

大家好，今天发布陶然教授的《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》中第二章核心观点的音频版，以AI人物对谈形式呈现给大家，方便各位收听，同时附文字稿，供查阅。

【附文字稿】

我们今天来聊一个你可能也观察到的现象，不知道你有没有觉得好像工业区的土地经常听起来特别便宜。甚至有时候像是不要钱一样，“零地价”这种说法就出来了。可同时呢，城市里，特别是我们住的房子，还有那些商场的地价格又高的吓人。

是的，这个反差非常明显。

这背后到底是怎么回事呢？感觉地方政府像是在玩一个很复杂的跷跷板游戏。我们今天就来深入看看这第二章是怎么分析的。

确实，陶然教授这本书的第二章核心就在讲地方政府在过去这20多年里，怎么在工业用地和商住用地上，采取了两种截然不同的策略。

完全不同的策略，怎么讲？

对。对于工业用地，普遍的做法就是低价，甚至是亏本出让。

亏本？就是说卖地的钱，还不够成本。

没错，这个成本主要就是征地的费用，再加上“三通一平”，就是我们说的通水、通电、通路，还有平整土地这些基础设施的投入。书里举了例子，比如苏州，它的工业用地成本可能一亩要算到20万块钱。但实际出让的平均价格呢，可能只有15万。那旁边的城市一看苏州都这样了，我要是想抢项目，价格可能还得更低吧。

这就形成了竞争。

对，浙江那边的情况也很，很多地方工业用地的出让价就是低于成本价的，而且出让方式它不完全是市场化的。

不是都说要“招拍挂”吗？

商住用地是强调“招拍挂”，就是招标拍卖挂牌，价高者得。但工业用地很多时候是协议让，双方谈好一个价格就行。

甚至有些时候是“明挂实协”，就是表面上走了挂牌的程序，但实际上价格早就内定了，就是那个比较低的协议价。还有这种操作。还有更直接的，为了吸引那种龙头企业、大项目，地方政府甚至会把收上来的土地出让金，大部分甚至全部再返还给企业。所谓的“零地价”很大程度上就是这么来的。

这听起来真是下了血本了。那另一边呢，商业和住宅用地呢？

另一边就完全是另一个故事了。商用地，地方政府的角色像一个垄断供应商。

垄断，对，它批准设立土地储备中心，把一级市场的土地供应牢牢掌握在手里。行话叫一个口子出地，一个水龙头放水。控制供应量。然后呢，就用刚才你提到的招拍挂公开竞价。那你想想，开发商都想要好的地段，盖房子、开商超，竞争一激烈，价格自然就上去了。地方政府的目标就是把这部分土地的价格最大化。

所以一边是压低价格，甚至倒贴。另一边是想尽办法，抬高价格。这个差别在数据上看，非常惊人。书里引用的数据，从2003年到2017年这十几年里，你看全国范围，工业地价平均涨了大概115%。翻了一倍多点。但是同期的商业地价涨了多少呢？793%。住宅地价更猛，涨了800%。七八倍。

对，所以住宅用地和工业用地的价格比，就从原来的不到五倍一下子扩大到了超过20倍。这还是账面上的价格。如果你再考虑到刚才说的工业用地那边经常有出让金返还的情况。那实际的差距就更大了。

对，可能大得超乎想象。

明白了。这么看来，地方政府一边像是在“赔本赚吆喝”，用低价工业地吸引企业来。另一边又通过高价卖商用地来获得直接的财政收入。这两种看起来有点矛盾的做法，它内在的逻辑到底是什么？地方政府图什么呢？

这个问题问得好。其实内在逻辑并不矛盾，核心目标是追求一个叫做“跨期财政收入最大化”。

跨期财政收入最大化，这个有点专业，能通俗点解释一下吗？

说白了，就是地方政府不只看眼前这一笔土地买卖的钱，它要算一个长远的总账。你看，土地能给地方政府带来两种主要的收入流。第一种就是短期的，一次性的土地出让金。这笔钱进的是地方政府的基金预算，相对来说地方政府使用起来比较灵活。

这是眼前的钱。

对，但更重要的，或者说地方政府更看重的是第二种，就是长期的、持续性的税收。企业来了，他要生产经营吧，那就会产生增值税、企业所得税。员工来了要发工资吧，就有个人所得税。

是企业和人带来的后续税收。

不仅如此，一个地方工业发展起来了、人多了，配套的服务业，比如餐饮、零售、物流等也会跟着繁荣起来。这些又能贡献新的税收，这叫“财政溢出效应”。

明白了，就像种下一棵树，不光是卖树苗的钱，更重要的是以后年年结果子。

这个比喻很形象。所以地方政府就要权衡了。如果工业地价定得很高，短期内土地出让金是多收了一笔。但问题是地价太高，企业特别是制造业企业，可能就不来了，或者转移到其他成本更低的地方去了。那你丢掉的就是未来几十年稳定的税收，还有那些间接带动起来的经济活力。这就像开个大商场，不能只盯着收进门的一次性摊位费，对吧？如果摊位费太贵，没人愿意来开店，商场冷冷清清，长期看肯定是亏的。

就是这个道理。得让商户能进来，能活下去，能持续经营，商场才能靠管理费抽成，还有旺盛的人气赚钱。地方政府经营城市也是类似的逻辑，需要持续的生产活动和税基。

那为什么制造业对地价这么敏感，而商业住宅用地就能卖那么贵呢？这就涉及到不同产业的特性了。你看制造业，尤其是我们国家过去发展比较多的中低端制造业，它生产的大部分是所谓的“可贸易品”。就是说这个产品生产出来，可以方便的运送到全国，甚至全世界去卖，比如服装、电器、玩具等。企业的选择就非常灵活，对成本，特别是土地、劳动力这些成本非常敏感，哪里便宜它就可能搬到哪里去。这就导致了地方政府之间为了吸引这些制造业投资，会展开激烈的竞争，互相压价，提供各种优惠，包括非常便宜的工业用地。

这就是书里提到的“逐底竞争”吧，大家比着看谁给的条件更优惠。

没错。所以在工业用地上，实际上形成了一个全国性的买方市场。买方是谁？就是这些流动的制造业投资者。卖方呢？是各个地方政府，他们之间竞争激烈，议价能力就相对弱。

那商业用地呢？

商用地就不一样了。商业比如开餐馆、零售店，还有住宅，他们提供的主要的是服务本地市场的“非贸易品”。非贸易品就是说本地生产，本地消费。你想想，你不太可能把一套房子搬到别的地方去住，对吧？一个城市里的餐馆主要服务的也是本地居民和来访者。这种产业的特点就是本地化，它的流动性非常低。

确实是这样。

这就意味着地方政府在商住用地的供应上，拥有很强的，可以说是区域垄断的定价权。因为开发商在这个城市盖房子、开商场，他就必须从当地政府手里拿地，没有太多别的选择。所以地方政府就可以通过控制土地供应的节奏或数量来推高地价。它知道这个需求是相对刚性的，本地居民需要住房，商业活动需要场所。因此，它可以通过招拍挂这种竞争性方式，让开发商去竞价，把土地卖出高价，这就形成了一个局域性的卖方市场。而这个高出来的地价成本，最终很大程度上会通过房价、商铺租金形式转嫁给本地的购房者和消费者。

明白了。这套以跨期财政收入最大化为核心，区分对待工业用地和商住用地的策略。确实解释了我们看到的很多现象。那这种模式运作下来，具体造成了哪些比较突出的后果，或者说书里提到的“扭曲”呢？

书里重点分析了几个主要的后果。第一个就是工业园区的“大跃进”。大跃进听起来有点夸张，但形容那种扩张的速度和规模有一定道理。因为低地价成了地方政府最主要的，有时甚至是唯一的招商引资手段，所以大家就拼命建开发区、工业园。到处都在搞园区。各种名目的园区，国家级的、省级、市县级的，还有各种新城、新区遍地开花。数量和规划面积都非常惊人。书里提到，虽然中间有过清理整顿，但很快又反弹了。在2012、13年左右达到了一个历史高峰。

这种扩张有什么问题吗？

问题在于很多扩张是低效的，尤其是在中西部地区。为了追求政绩，或者说完成招商任务，很多地方规划了远超实际需求的园区面积。但引进的企业质量不高，或者土地利用效率很低，造出了大量的土地闲置和浪费。摊子铺得太大，但招商没跟上。这是第一个后果。第二个后果是城市内部利用结构的失衡。失衡结构具体指什么？就是在我们的城市建成区里，工业用地占的比例太高了。国际上一般认为一个比较健康的城市，工业用地占总建设用地的比例大概在10%左右可能比较合适。但你看中国的很多城市啊，普遍超过20%。有些制造业比较发达的城市甚至能达到30%到40%。

这个比例确实很高。

工业用地占比过高，那相对的用来盖房子、建公园绿地的土地，也就是住宅和公共服务设施用地的比例就偏低了。这不仅是存量结构的问题，在每年新增供应的土地里，工业用地也常占大头，一半以上。而住宅用地往往不足30%。这就直接影响到我们的居住环境和生活品质了。

第三个后果是土地利用效率低下或者说不集约。前面说的是园区层面的闲置，这里更具体的指企业拿了地之后怎么用。因为工业地价实在太便宜了，企业拿到地以后就没有太大动力去精打细算节约用地。反正便宜，多占点也没关系。这就容易出现“圈地存地”的现象。有些企业可能需要100亩地，但他先申请个300、500亩，先把地拿到手再说。还有的工厂建得像个大花园一样，厂房占地不大，但配套的绿化广场面积很大。这是花园式工厂。甚至还有些企业打着投资工业项目的名义，低价拿了地，但事实上可能不再搞生产，而是等着未来土地性质变更，或者土地升值后转手套利，搞所谓的“名为二产投资，实为三产套利”。

这种现象政府监管起来是不是挺难的？

非常难，信息不对称。而且地方政府本身也有先把项目，先把投资额引进来的冲动，后续的监管往往就跟不上了。

那还有其他的后果吗？

最后一个，也是书里花了很多笔墨，影响非常深远的一点，就是导致了土地的“过度城市化”和人口的“不完全城市化”并存现象。这两个概念怎么理解？土地过度城市化，人口又不完全城市化。简单说，就是我们城市的地盘扩张得非常快，建成区的面积每年都在蹭蹭往上涨。这个扩张速度远远超过了城镇人口，特别是能够真正在城市里稳定下来，享受市民待遇的人口的增长速度。地比人增加得快得多。书里引用了速度对比。比如某个时期城市建成区面积的年均增长率可能是城镇人口年均增长率的两倍甚至更高。这就是土地的过度城市化。

但另一方面，大量的、主要的是从农村出来的外来务工人员，他们虽然在城市里工作生活，为城市建设和发展做出了巨大贡献，但是很难真正留下来。主要障碍就是高房价。很多人买不起房，然后是户籍制度的限制，以及附着在户籍上的像子女教育、医疗、社保这些公共服务，很难跟本地户籍人口完全平等。这就造成了人地分离。造成了常住人口和户籍人口之间的巨大差距。很多人在城市，但户口还在老家，享受不到完整的市民权利，心理上也没有完全融入。这就是所谓的人口的“不完全城市化”。估算这个差距大概有2.58亿人。

2.58亿，这个数字太惊人了。

是的。所以你看，一方面城市版图在扩张，高楼大厦在兴建。另一方面又有数亿的人在为融入这座城市而挣扎。这种以土地为核心的财政和发展模式内涵着一种深刻张力，它在追求经济增长和城市扩张的同时，在社会包容性方面却面临着巨大的挑战。

这么一说，确实感觉这套土地策略的影响太深远了。它就像一个双刃剑，低价的工业用地确实在特定阶段用很低的成本快速吸引了投资，推动了工业化和经济增长。有它积极的一面。但同时也带来了比如工业园区过剩，土地利用粗放，环境压力等问题。而另一边高价的商住用地虽然为地方政府提供了可观的财政收入，支撑了城市建设。

对，很多基建的钱就是这么来的。

但代价就是不断推高的房价和生活成本，让很多人，特别是外来人口和年轻一代，望房兴叹，想要在城市里安家变得异常困难，加剧了社会融入的门槛和焦虑。

你总结的很好。这确实是一个非常复杂，影响也非常广泛的机制。所以也留下了一个值得我们所有人去深入思考的问题。当我们回头看过去几十年的高速增长时，也要认识到这种以土地为核心，深刻塑造了产业空间格局，并且直接影响了数亿人迁移和定居模式的增长方式，它的可持续性到底如何。城市的发展如何在继续追求经济效率的同时，能够更好的实现社会的包容性和公平？如何在土地利用、财政模式和人的福祉之间找到一个新的更持续的平衡点？这可能是在喧嚣的增长数字背后一些更需要我们去关注和探索的根本性问题。

如何在效率和公平包容之间找到新的平衡？这个问题的确发人深省。感谢今天的深入解读，也感谢大家的聆听，下次再见。

—End—

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